轉型過程中中國競技體育管理體制發展路徑的研究

宋德海

轉型過程中中國競技體育管理體制發展路徑的研究

宋德海

《國家體育總局2011-2020年奧運爭光計劃綱要》明確指出我國競技體育“在發展方式上仍然主要靠擴大投入和規模，依靠政策和保障等要素驅動，創新驅動不足，科學化管理和訓練水平不高，復合型訓練管理團隊建設滯后，訓練效益不高，職業體育和職業聯賽發展緩慢”的嚴峻事實，并在今后競技體育發展中“努力推動競技體育發展方式的轉變，提高發展的質量和效益”。研究證明，我國競技體育管理體制的轉型已經嚴重滯后于經濟轉型的發展，甚至已落后于我國其他體育產業部門的發展。體育管理體制是體育管理的機構設置、權限劃分、運行機制等方面體系和制度的總稱，是實現體育總目標的組織保證［1］。我國競技體育管理體制轉型的滯后，導致我國競技體育在管理體制模式、部門職權劃分、資金來源不足、管理制度法規等各方面出現很多問題。

1 國內外競技體育管理體制模式分析

一個國家的體育體制對該國體育運動的發展有直接的、決定性的影響，同時，還可以反映出該國的政治、經濟、文化、教育等方面的特點。中國“舉國體制”的體育體制，決定中國的體育體制是在政府主導下建立的，競技體育人才的培養、對體育組織的管理等都由政府部門負責；中國運動員的培養全部是由政府出資來進行，人才輸送通過行政手段干預進行，人才橫向交流少。西方競技體育由社會主導，政府不直接介入競技體育的管理，而是依托于各級學校和社會組織，中央和地方政府通過政策杠桿、法律制度進行約束來培養競技體育人才［2］。

由于治理理念的不同，各個國家政府對競技體育的介入程度具有較大的差異，從而決定了各國體育管理體制的不同。在我國的體育管理學教科書中，學者們一般將世界各國的體育管理體制劃分為3種類型，即政府主導型、社會團體型和結合型。美國、澳大利亞和日本等競技體育強國不僅在競技體育項目的數量和質量上占有優勢，而且在對競技體育的管理水平上占有優勢。競技體育管理體制組織機構模式都是在市場經濟體制下建立的，它符合競技體育在市場經濟體制下的運行特點，多數國家依靠建立非官方的自治機構管理競技體育，政府在競技體育發展中扮演著籌資者和宏觀管理者的角色，為本國競技體育的發展提供資金支持和制度保障［3］。概括國外多個國家競技體育的現狀及其管理模式的特點，發現結合型模式逐漸成為國外競技體育管理的主要模式。通過對各國競技體育管理模式的研究，可以得出：我國競技體育，尤其是職業競技體育發展還將有一個較長的過程；我國現有的政府主導型的競技體育管理模式基本符合國情，在世界范圍內有鮮明特色，應對世界競技體育的競爭，中國政府應積極介入競技體育的管理，培養體育社會組織，長期把競技體育發展作為我國體育事業整體發展最核心的部分。

2 我國競技體育管理體制轉型發展過程中存在的問題

2.1 政府管理權限的控制過于強化

我國競技體育體系由業余體校、重點體校、省市體工隊、國家隊這4層機構構成，4層機構由國家統一辦。隨著改革開放的開展，我國由計劃經濟逐步向市場經濟過渡，競技體育也逐漸走向了市場。建立一種市場化的競技體育體制已經是十分必要的了。1993-1997年國家體委撤消了5個項目管理司，在國家行政機構中只設競技體育司，從宏觀上對競技體育負責。2004年底，我國已經建立20個運動管理中心，63個單項體育協會，對運動項目實施協會制，管理中心由國家統一管理，有提高運動技術水平和群眾體育開展兩項任務，而單項運動協會負責運動員的訓練與比賽。這種競技體育管理機制是適應社會主義市場經濟發展要求的，但是在國家辦與社會辦問題上界限不分明，國家包攬情況還是十分嚴重，它忽略了各社團、俱樂部的自主決策，過分強調各體育組織和個體執行指令計劃的責任和義務，忽視了他們自身產業生產者的身份，忽視了各體育組織和個體在微觀體育管理決策上的權利和利益，忽略了他們在微觀決策中的主體地位。社會群團組織、體育實體機構 （如俱樂部等）與地方體育行政機構一道接受著國家體育行政機構的垂直管理，而在實踐中他們的利益往往被忽略了。這樣就使得體育管理宏觀和微觀決策的有機聯系受到影響，沒有達到國家辦和社會辦有機結合的體制改革最終目標。

2.2 項目分類管理劃分不明確

不同體育項目的人才培養過程、發展規律不一樣。“舉國體制”下的管理模式在我國競技體育管理體制發展中取得了一定的成績，在現階段考慮到我國的國情因素，舉國體制將繼續試用，但僅僅一種模式面對所有體育項目，將影響到競技體育的發展，我們可以考慮進行分類的改革。目前“拿冠軍”的體操、舉重、跳水等競技水平高的項目，不能普及，可以由國家管理，訓練。這些項目從器材到場地，民間水平相當低。相反籃球、足球等這些項目基礎廣泛，但是運用舉國體制的方式培養是有限制的。現今所有比賽需要總局、地方體育局審批，造成很大局限性。國家體育總局、各中心一條線鋪下來，兼顧成績和青少年發展是有沖突的，解決體育項目發展等實體化問題要發動更多的力量，人才庫的基數才能發揮出來［4］。十八大也提出政企分開、政社分開、管辦分離，國家體育總局也提過管辦分離，但體育資源實際上還都是掌握在體育行政管理部門手里。反過來，在充分利用社會、市場、民間，發揮體育杠桿作用方面還有潛力可挖。也就是說，在項目管理上的不同分類管理會影響甚至制約該項目的發展。

2.3 資金來源不足、社會化程度低

長期以來，我國采取了建立專業運動隊的競技體育體制，體育系統的資金主要來源于政府的財政撥款。中央政府和地方政府每年都要做資金預算，在財政上對體育組織進行專門的撥款，以保證體育行政部門和事業單位的正常運轉。政府的資金投入使中國的競技體育系統一直能夠有序運轉，競技體育在較短的時間內實現“趕超戰略”，在以奧運會為代表的國際大賽上，中國的競技體育取得了輝煌的成就。進入20世紀90年代，我國體育事業經費一直處于增長狀態，但人均體育經費較少。由于競技體育成績的約束，絕大部分體育經費投入到了競技體育領域。即便如此，競技體育發展對資金的需求與政府投入有限的矛盾仍然存在，各級運動隊普遍覺得政府的投入不能滿足需求，而政府財政又負擔較重。體育市場化、社會化改革吸引了部分體制以外資金進入到了體育領域，在一定程度上緩解了這種矛盾。職業體育俱樂部的建立、體育贊助市場的拓展、電視轉播權的有償轉讓以及體育彩票等經營方式的引進，使體育的市場價值逐漸體現出來。但從我國競技體育經費的投入主體來看，各級政府的財政撥款仍然是最重要的途徑［5］。

2.4 管理制度、法規不健全，法制化程度低

研究發現，絕大多數專家認為：管理制度法規不健全、法制化程度低是影響我國競技管理體制的建立和完善的主要問題。在我國競技體育領域，當前可供利用的制度、法規較少。現有法規以《體育法》、《憲法》的相關條文為基礎，配合有限的行業管理規范、制度、條例共同組成，但多為行政法范疇，處罰力度相對有限。對民事、刑事法規中的相關適用法律條款的應用尚不廣泛。法制化環境未完全建立，依法辦事還存在很多的困難。美國通過《業余體育法》調節社會辦體育中的各種矛盾，作用十分明顯。而我國由于適用法律的缺乏，國家無法通過法律手段實現對競技體育有效的宏觀管理。管理體制的改革不僅要有一個合理有序的組織體系，更重要的是要有一個與之配套的制度保障。組織體系變了，而人事制度、財務制度、運動員流動制度等都保持原樣，實際上這只是一種形式的更換，并不能從根本上改革管理體制和運行機制。

3 轉型過程中我國競技體育管理體制的發展路徑

3.1 明確權限劃分，提升體育職能部門的能力

在維系政府、體育職能部門的合作關系進程中，政府首要的責任在于轉變職能、理順關系、提高效能，切實支持并維護體育職能部門參與競技體育發展的權益；在職業體育領域，嚴格遵循以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型管理制度，厘清與體育職能部門的不恰當關系；同時，加快推進協會實體化并通過政府財政資金投入支持體育職能部門參與競技體育的發展。體育職能部門應承接政府的職能空缺，發揮市場機制與志愿機制的獨特作用，促進競技體育的市場化、社會化，真正使我國競技體育發展方式由政府主導型向多中心治理型轉變。

3.2 推進項目管理體制改革，創新管理體制

體育項目分類管理是指遵循體育項目本身的發展規律，按照其最優的發展主體（政府、市場、社會）進行合理化的歸類，然后逐步推動分類管理以滿足不同利益主體發展競技體育的異質化需求。推動競技體育項目的分類管理，創立創新管理體制，逐步突破原有競技體育舉國體制的藩籬，進一步明確與強化企業、非營利組織等在發展競技體育過程中的主體作用。堅持以項目（群）管理為主線的競技體育管理體制，適時調整現有運動項目中心布局，減少管理層次，加大管理力度，提高管理效益。在競技體育項目的布局上，要鼓勵并指導各地方、行業重點發展適合自身條件和特點的運動項目，形成地方優勢和地方特色。進一步完善責權利相統一的項目管理制度，建立健全年度與周期相結合的綜合評估體系，把目標管理和績效考核各項工作落到實處。同時，加強省單項體育協會建設，逐步增強其項目規劃、組織協調、監督服務等能力。

3.3 發揮競技體育的多元功能，汲取社會資金來源

在競技體育發展中，其經濟功能、文化功能、教育功能日益突顯，同時競技體育的政治化傾向也十分明顯。由于競技體育存在激烈的競爭性，不可預測性和本身的欣賞性等特點，致使競技體育自身具有多元化功能，加之改革開放，市場經濟的發展，競技體育的多元功能應該被開發出來，如競技體育的經濟功能，教育娛樂功能等等，我們應該充分認識到競技體育發展的多功能性，并充分利用競技體育的多元功能性多渠道、全方位的汲取社會有效資金來源，以此減輕國家、政府為競技體育資金投入的沉重包袱。所以，在確定競技體育資金來源發展對策時，要摒棄以往的舊傳統、舊觀念，轉型創新，更多注重競技體育的市場價值以及多元功能的開發利用，提高它對社會資金的吸引力，改善我國競技體育發展中資金來源不足、社會化程度低的問題。

3.4 加強競技體育法制化管理，解決體育糾紛

完善的法律保障是競技體育運行的基礎，有了完善的法律保障，國家、團體、個人才能在正式制度的規范下進行決策，體育的市場化運作才有可能得以實現。首先，《體育法》條文性較強，可操作性不強，沒有明確地確立司法程序在體育領域實施的策略，因此，體育法應該針對新問題及時加以修改和完善，特別是要加快體育事業中相關法律空白領域的立法工作。其次，在《體育法》的基礎上，地方和相關部門應加快制定與《體育法》相配套的行政法規、地方性法規、規章和文件，以推進《體育法》更有效地、有針對性地貫徹實施。另外，體育法治的根本目的是保障公民合法的體育權利，促進體育事業健康地發展。只有以此為宗旨，轉型中更新我國的體育法制體制，才能從根本上解決一系列體育糾紛以及不合法律規程的問題。最為關鍵的是要引入司法程序，加大體育法律的監察和執法力度，保證我國的體育法制能夠順利進行。最后，加強對體育法律工作者培訓，舉行全國范圍內的體育法律宣傳和監察工作，使體育法律法規真正深入人民群眾，為人民群眾服務。

［1］秦椿林，張瑞林.體育管理學［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［2］馬志和，徐本力.中外政府競技體育管理職能的比較研究［J］.山東體育學院學報，2005（4）．

［3］丁福德.中外競技體育管理模式的比較研究［J］.宜春學院學報，2008（2）．

［4］宋德海.我國競技體育轉型發展的影響因素與對策［J］.遼寧體育科技，2014（2）.

［5］陳 洪.競技體育發展方式轉變的多中心治理路徑［J］.首都體育學院學報，2014（1）.

Research on Development Path Chinese Competitive Sports Management System in the Transformation

SONG Dehai

運用文獻資料、專家訪談、比較分析等研究方法，分析國內外競技體育管理體制的模式，探究我國競技體育管理體制發展中存在的問題，并從體育管理體制改革重要性和實踐等方面，借鑒國外改革經驗，研究轉型過程中我國競技體育管理體制的發展路徑，提出對策。

轉型；競技體育；管理體制；發展路徑

By using themethods of literature，expert interviews，comparative analysis，this paper analyses of home and abroad competitive sports management system model.To exp lore the existence problem of our country，s development of athletics sports management system，and from the reform of sports management system importance and practical aspects，reform of the abroad experience，research on the transformation of the development path of the of Chinese competitive sports management system，puts forward the countermeasures.

transformation；competitive sports；management system；development path

G812

A

1003-983X（2015）05-0396-03

2015-01-16

鹽城師范學院校級人文社科研究一般項目（13YCKW017）作者簡介：宋德海（1982-），男，山東煙臺人，碩士，講師，研究方向：體育教育訓練學.

鹽城師范學院體育科學研究所，江蘇 鹽城224002 Institute of Physical Education，Yancheng Teachers University，Yancheng Jiangsu，224002