國外政府門戶網站建設的經驗及其啟示

董少林，李海洋

（1.安徽工業大學公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 243032；2.安徽三聯學院思政部，安徽合肥230601）

自1999年1月22日“政府上網工程啟動大會”以來，我國各級各地政府門戶網站建設發展迅速，已然成為實現數字政府、提高政府辦事透明度、加強與公眾進行互動交流的主要工具。政府門戶網站的運行質量，關系著政府的公眾形象，影響著政府的社會聲譽。

一、引言

關于政府門戶網站建設方面，國外專家、學者主要關注于電子政務建設過程中的政務信息公開、信息資源整合和公共信息服務等方面，以及政府網站結構安排、頁面布局等技術層面的研究。John Carlo Bertot等人（2008）[1](p137-142)提出以市民為中心的電子政務模式可以使政府獲得最佳效用，以市民需求為導向的網絡服務可以更加有效地節約政府行政成本。Gregory G.Curtin（2006）[2](p27-28)認為電子政務的目標主要是提供有效的政府信息管理方式，以便更好地為客戶服務，不斷增強公眾獲取政府信息和參與政治和政策決策的能力。Mak Stephen（2001）[3]倡導各級政府、政府部門之間以及各應用系統之間應當實現一體化，以有效整合政府的公共信息資源。Vassilakis（2007）[4](p113-124)等提出以知識為基礎開發網絡技術的觀點，他們認為網絡手段對政府公共服務的影響力是非常大的，也只有網絡手段能夠使政府更好地提供公共服務。為更好地使用網絡渠道，就必須對于政府門戶網站進行知識性的開發利用，使之能夠更方便的為更多人服務。

在國內，我國學者對電子政務和政府門戶網站的研究時間并不太長，真正意義上的研究始于上世紀90年代末。胡承立、張韋（2011）[5](p159-165)在中國知網上檢索發現，“政府網站”、“政府門戶網站”的相關研究與我國政府上網工程之間存在比較大的關聯度，總體上呈不斷上升的態勢。隨著公民越來越多地利用網絡向政府部門索取信息和服務，趙芳（2013）[6](p66-70)分析了如何通過網站的無障礙建設來保障所有公民比較公平地利用政府所提供的信息和服務。李海濤（2014）[7](p102-113)利用公眾滿意度測評模型對湖北省政府門戶網站展開實證研究，認為公眾感知政府門戶網站易用程度的提高，有助于增強公眾對政府門戶網站滿意度。詹國輝、劉邦凡（2014）[8](p44-48)認為戰略決策和政策引導在政府門戶網站建設中尤顯重要，在內外部條件全方位比較分析的基礎上，制定出適合我國政府門戶網站發展的戰略矩陣。張昆（2014）[9](p159-165)對美國州級政府門戶網站所采取的三種外包合同模式，從網站的訪問量、政府人員、資金投入等指標逐一分析，結果認為“長期零金合同”模式移植到我國尚需時日。

2015年2月，我國發布了第35次互聯網絡發展狀況的統計報告，以“gov.cn”結尾的域名數截至2014年12月已達57024個，較第34次報告顯示的56348個增加了676個。超過85%的縣或市轄區政府、接近100%的國務院各部委、省級政府和地市級政府開通了門戶網站，已經成為各級政府與廣大民眾進行互動交流的重要平臺以及了解民意走勢的重要載體。[10]如此眾多并且未來還將繼續增加的政府門戶網站，難免存在更新不及時、服務不到位等問題。如何利用國外政府門戶網站建設的成功經驗，來規范和推動我國政府門戶網站的建設，已經成為許多專家和學者共同關注的課題。

二、國外政府門戶網站建設的主要做法

政府門戶網站建設是構建服務型政府的一項重要內容，在設計和推廣的過程中需要取得政府的高度重視以及企業和民眾廣泛支持。本文主要以法國、印度和韓國作為代表，來探討國外政府門戶網站建設中的一些主要做法。

（一）法國政府門戶網站。

法國政府門戶網站主要包括法國網、法國公共服務網、法國政府網和法國政府數據網，且四個網站的功能名異。法國網重點強調對外宣傳法國式浪漫，法國公共服務網詳細展現政府所能提供的所有公共服務，法國政府網法國和政府數據網盡量關注最新新聞和數據讓公眾共享。

1.快捷的“一站式”服務。法國政府認為公眾應該可以在一個統一的政府門戶網站與政府進行充分的信息交流，得到由政府所提供各種各樣的服務。2000年法國政府建立了“我的公共服務”核心網站，以方便公眾和企業不出家門就能通過政府門戶網站辦理各類相關事項。該網站的最大亮點在于整合了之前多個部門的社會服務功能，嘗試提供“一站式”服務，消除了公眾和企業在不同政府部門網站界面轉換操作所帶來的不便，實現了“以公眾需求為中心”的服務觀念上的轉變。公眾和企業登陸“我的公共服務”門戶網站，不僅可以查閱到稅務、教育、社會保障等方面的信息，甚至可以直接辦理各種與生活和工作相關的具體事項。該網站通過整合各政府機構網站的服務內容，進一步改善了在線服務的品質，迅速提高了公眾參與度，公眾通過該網站受理行政事務的比例由從2007年的30%竄升到2010年的65%。截至2011年，在該網站注冊的用戶有150萬，每月訪問量達到1000萬左右。[11](p10)

2.人性化的設計與改造。2009年之后，法國公共服務網不斷得到優化和更新，為公眾提供更具人性化的網絡便民服務，滿足了公眾的行政事務方便性需求和信息需求，深受公眾的普遍歡迎，滿意率高達97%。網上便民服務當中備受歡迎的是身份登記和變更住址，每天有超過7000份出生備案在網上申請，越來越多法國人愿意通過網絡把新地址發給稅務局或社會保障局等。為避免不同政府部門網站在功能上的重復，法國政府狠下決心于2011年整合了近200個政府網站，到2012年底整合之后的各類政府網站僅剩下60個。[11](p10)政府門戶網站之間有效實現了相互鏈接，甚至還可以鏈接到國際組織、歐盟機構等網站。

3.良好的信息開放基礎。法國政府認為除國防和涉密信息外的所有信息，都應該毫無保留地對外開放，并努力從信息化和數據化兩個方面做好信息開放工作。信息化方面，法國政府認識到開源軟件的使用有助于降低行政技術成本和鼓勵行業創新，從2012年9月起逐漸引導各級行政單位使用開源軟件。2013年，政府將部門內3.7萬臺計算機更換為Linux系統，其中農業部采購開源軟件花費約68.7萬歐元。[12]數據化方面，法國政府致力于公共數據的開放和再利用。法國政府分別于2011年和2012年成立了開放數據辦公室“Etalab”和公共行動現代化總秘書處，努力創建開放數據門戶data.gouv.fr，及時監督各部門發布公共數據，積極拓展與歐盟、開放政府之間的國際交流與合作。

（二）印度政府門戶網站。

雖然印度經濟不算發達，但其信息技術產業比較發達，在世界占據一席之地，從而導致印度在全球數字政府總體排名中名列第八。

1.先進的技術支撐。2010年，印度政府為尋求技術上的突破，與業內影響最大的軟件行業組織nasscom協商洽談，探討在政府門戶網站服務中使用云技術進行推廣的前景。2012年，印度政府開始效仿美國data.gov網站的經驗，擬投入巨額資本建立一站式官方數據門戶網站data.gov.in，使其成為政府收集所有公開和非公開數據的“聚水池”。除了可以避免數據重復之外，“一站式”政府門戶網站還可以采用共同標準實現數據的收集和傳輸，進而實現有效整合各個單獨的數據庫。印度政府目前正在制定相應的架構和標準，努力將收集到的所有非涉密數據集中到政府數據門戶網站。各個政府部門向數據官方門戶網站提供數據的同時，也可以以人讀和機讀的形式共享其他數據和信息。

2.便民的網站界面。印度政府各個部門網站總數曾經高達5000多個，都從各自角度向公眾提供海量的信息與服務。但如果遵循各個部門各自不同的技術標準和瀏覽技術訪問不同網站，勢必會給用戶帶來諸多不便。為創建一個以人為本的、以事務處理為中心的管理環境，印度政府聯結多個部門和機構的力量，整合不同部門之間的管理程序，進而有效融合中央和地方之間的政府門戶網站建設。“India.gov.in”網站內容包含了國家所有重要的公開信息，努力提供一個統一的標準化界面，向公眾介紹各級政府部門所能夠提供的各色服務，旨在讓普通人的生活更加便利。通過任何一個政府部門網站的切入口，公眾便可以順利實現與其他任何政府部門的聯系。公眾可以非常方便地在該網站支付公用設施賬單，申請執照和許可證，甚至還可以進行網上退票和退稅。

3.健全的法律法規。政府門戶網站的正常運行必須得依賴健全的法律、法規，印度主要有《信息技術法》和《信息權利法》。[13](p170-173)《信息技術法》于2000年6月9日正式生效，是一部可以用于規范政府門戶網站建設的全國性法律。該法在法律上承認了政府信息的電子交換、傳輸、存儲以及政府文件的電子歸檔等合法性問題，規定了專門負責政府門戶網站建設的管理部門，還特別設置了網絡上訴法庭專門負責審理相關糾紛。《信息權利法》于2005年10月12日正式生效，是一部從公民憲法權利角度規范獲取政府電子信息的方法。該法規定了公共信息官和信息管理委員會具有負責信息公開相關事務的權利和義務，賦予了信息管理委員會在民事法庭上的權力，從而提供了切實可行的制度和法律上的保障來規范政府門戶網站的建設。

（三）韓國政府門戶網站。

聯合國2014年關于全球的電子政務調查報告中顯示，韓國一直專注于電子政務創新并發揮其在世界的領導作用，電子政務服務水平2014年仍然排名第一。在政府和企業界的大力參與和積極支持下，韓國政府信息公開及門戶網站建設充分發揮計算機網絡的重要作用，取得了飛速發展。韓國政府門戶網站（http：//www．Korea．net/）以“Everything you need to know about Korea，you can find ON Korea．net”為理念，對世界產生了深遠的影響，為亞洲國家樹立了榜樣。

1.超前的政府謀劃。韓國早在1978年就開始著手政府信息化工作。1986年之后，韓國政府嘗試網絡在線處理一些類似于土地管理、國稅管理等業務。1996年之后，韓國正式推出電子政務，擬定信息公開計劃。到2000年，絕大部分政府機關、產業組織、教育機關、醫療機關和研究機構紛紛加入國家信息高速公路。[14](p236-239)2003年，韓國政府策劃了“31藍圖議程”，目標之一是為其國民提供在世界領先的電子政府服務。2004年，韓國政府進行了業務流程重組（BPR）和信息系統規劃（ISP），2005年投入建設，2006年完成政府網絡系統整合，實現電子政府服務面向公眾的功能。韓國擁有世界最高的互聯網接入率，2008年家庭寬帶普及率和綜合得分分別高達93%和15.92，平均速率達到驚人的49.5MbPs。[15](p71-77)根據建設“透明型政府、能干型政府、服務型政府”的理念，韓國于2013年6月正式啟動“政府3.0時代”，目標之一便是在國民提出要求之前將政府所擁有的信息進行公開。所有這些努力，為韓國政府門戶網站的建設贏得了國際社會的普遍尊重，也深受韓國國民的普遍歡迎。

2.高效的數據處理和信息公開。韓國政府門戶網站運行比較平穩，相當多的韓國公民逐漸習慣于網站提供的各項服務，通過網絡處理各項事務的案例數量由2003年的38萬攀升至2011年的1200萬。[16](p17-18)韓國政府文件全部實現了數字化處理，大田和光州兩大數據中心保存了98%的公務信息，各機關單位通過數據中心便可實現領域內信息的互通和共享。不僅如此，數據中心可以提供5000多種公民信息的在線查詢和申請，300多種行政文件的在線查詢和500多種行政文件的發布，還可為公眾個人事項提供方便快捷的“一站式”服務。隨著“政府3.0時代”的實施，韓國政府將向社會公開更多的信息和數據，信息公開數量力爭由2012年的31萬件增加至未來的1億件，最終實現政府信息公開模式由“政府提供”向“以每個人為中心”的轉變。[17]

3.完善的法律體系。在推進政府門戶網站建設的過程中，韓國政府一向致力于相關法律體系的制定和完善工作，并把它作為一項最基本的任務來抓，陸續制定或修改了《信息化促進基本法》、《個人信息保護法》、《數字內容管理條例》、《公共機關情報公開法》、《電子政務法》等法律法規。韓國政府認為，順利推進政府門戶網站建設必須依賴完善的法律法規和良好的法制環境，國家最高決策層制定的一系列法律法規為韓國政府門戶網站的建設提供了堅強有力的保障。尤其是2001年制定的《關于實現電子政府和促進行政業務電子化的法律》，使韓國政府門戶網站建設從此邁入法制化、規范化的道路。

三、國外政府門戶網站建設的經驗分析

盡管各國存在不可忽視的國情差異，但成功的政府門戶網站建設必然存在著許多共同要素，從中可以探尋到一些共性經驗。

（一）建立功能齊全的中央政府門戶網站。

在建設服務型政府的過程中，國外政府都非常重視中央政府門戶網站的建設工作，并把它作為“E-Government”的重要組成部分，并為此投入了大量的時間、精力和物質資源。印度的“India.gov.in”、法國的“我的公共服務”和韓國的“首爾民愿處理在線公開系統”都體現了這一點，成為中央政府與廣大民眾零距離溝通和提供基本服務的最佳載體。通常情況下，只有一國政府最高部門的辦事機構可以利用中央政府門戶網站，來展示一個國家的形象、發布最重要的政務信息以及指導地方各級政府門戶網站的規劃和建設。

（二）以公眾需求為中心發展政府門戶網站。

政府門戶網站建設的主導價值，就是要按照公眾喜聞樂見的方式呈現和分類一些服務信息，確保公眾本能享受政府所提供的電子服務。國外政府普遍認為，如果不以為公民服務的質量和運行效率的高低作為唯一衡量目標，那么政府門戶網站的建設就是失敗的。所以國外政府大都致力于改善在線服務，在提供服務的同時更多關注民眾的行為習慣，以迎合民眾的需求。譬如，韓國政府將公民滿意度作為衡量政府門戶網站建設的主要指標，并不斷增強政府門戶網站的親民性色彩。

（三）與時俱進采用新技術。

政府門戶網站的建設并不是一個絕對靜止的狀態，需要根據科技的發達程度和創新成效來做相應的改變。國外政府非常重視門戶網站的“規劃－建設－維護－發展”，從人員、物資、資金等方面保障可持續發展。此外還必須看到，各國政府不斷采用新的信息系統和技術，來調整原有的網站建設模式。法國從2012年9月起引導各級行政單位使用開源軟件；印度在2010年便開始考慮使用云技術來推廣政府門戶網站。

（四）重視政府信息的開放。

各國政府都把信息開放當作一項非常重要的民生工程來做，認為除少數涉密信息外，其余信息都應當毫無保留地在有關政府門戶網站上向公眾開放。信息公開的及時性與信息發布的準確性影響了政府門戶網站信息的開放效率，信息構建的合理性和信息資源的規范性影響了公眾獲取開放信息的效率。為更好滿足公眾對開放信息的需求，國家必須得加強公眾與政府的全方位互動交流，確保公眾快捷無障礙地獲取信息，進而實現政府信息的高效開放。

（五）用立法手段確保政府門戶網站安全。

國外政府不僅十分注重保護信息化發展的軟環境，為信息化建設制定相關法律法規和政策文件；而且也充分認識到網絡信息安全的完整性和機密性，紛紛出臺相應措施以強化信息安全法制管理，完善信息安全規范標準，健全信息安全組織管理制度。為更好地促進政府門戶網站的管理、維護、運行和建設，法國、印度和韓國都出臺了相應的網絡與信息安全政策，形成了完備配套的電子政務法律體系。

（六）門戶網站建設逐漸呈現出外包趨勢。

隨著社會事務的增多和復雜化，僅僅依靠政府部門單獨應對門戶網站建設問題面臨著巨大壓力，不管是人力還是財力上都稍顯不足。縱觀國外政府門戶網站建設比較成功的國家，基本上都是在發展到一定的時候開始尋求企業和其他社會組織的支持，委托或者外包給專業的研究機構和技術公司進行門戶網站的信息系統開發和系統日常維護。如印度政府委托軟件行業組織nasscom在門戶網站中使用云技術。

四、對我國政府門戶網站建設的啟示

從聯合國2014年發布的全球電子政務調查報告中看出，我國電子政務發展指數僅為0.5450，居世界第70位，比2012年提升了8位，從中反映了我國政府為推動網絡信息和門戶網站建設所做的種種努力。[18]客觀上講，經過多年的不斷設計、改版，我國各級各地政府門戶網站在服務理念的創新上和服務功能的延伸上均有了長足的進展，出現了一大批在業內值得稱道的政府門戶網站，與法國、印度、韓國等國家的差距不斷縮小。分析國外政府門戶網站在不同時期所運用的種種手段，學習和借鑒這些國家的成功做法和先進經驗，有助于更好地定位我國政府門戶網站的功能。

（一）推進中央門戶網站建設。

為促進門戶網站建設的標準化和一體化，中央政府門戶網站發揮要出很強的示范和規范作用，展現出應有的強勢和集中統一領導能力。中央政府門戶網站應當充分認識到未來網站技術的發展趨勢，委托專業研究機構和技術公司進行網站的技術開發和創新，以更好地適應大數據時代門戶網站對智慧化的要求。智慧政務門戶也要求通過規范標準、績效評估、業內培訓等種種手段來加快網站轉型升級，促進網站向智慧化、人性化的方向發展。為此，中央網絡安全和信息化領導小組有必要對新時期推進中央政府門戶網站建設做出戰略部署，進一步發揮中國政府網在依法傳播政府信息、及時回應公眾關切、主動引導網絡輿情、全面改進政府服務等方面的作用，形成正面信息和權威信息在中央門戶網站上有效傳播的正能量。

（二）發揮政府信息資源的整合作用。

政府門戶網站建設過程面臨著功能難以發揮的難題，亦即如何充分利用網絡技術對政府信息資源進行分析和整理，如何有效整合資源、層次、結構、主題等方面均存在明顯差異的信息資源，如何實現以較小的成本為公眾提供較高質量的信息服務。一是利用主題詞、元數據、多目錄等多種管理手段疏理原始信息資源，實現數據上的整合；二是利用信息多處發布、單處登錄多處管理、內容分類聚合等技術手段跟蹤門戶網站，實現應用上的整合；三是通過各種媒介以直觀易用形式展現給公眾海量信息資源，實現內容上的整合；四是通過網站首頁就能鏈接到上至國家各大部委下至各級各地政府部門，實現門戶上的整合；五是利用信息化技術手段對業務流程重新再造，實現流程上的整合。

（三）強化“以公眾為中心”的政府服務理念。

我國政府門戶網站正處于由內容導向逐漸向服務導向轉型的時期，目標是實現“以公眾為中心”，提供更多的人性化服務。公眾對政府門戶網站的利用狀況不僅直接反映了電子政務建設的水平與效果，而且還間接體現了網絡服務的廣度和深度。政府門戶網站利用率的提高，有賴于創造良好的親民氛圍，改進網站服務的質量和水平。具體而言，政府門戶網站至少達成兩個方面的功效，亦即為公眾提供實用信息和與公眾網絡在線交流。一方面要提供公眾關注程度較高的實用信息，提高網站的點擊率和訪問量；另一方面要提供必要的公眾在線咨詢服務，建立健全咨詢投訴、留言建議等信息反饋機制。

（四）加強法制和安全制度保障體系建設。

為創造國家信息化建設健康發展的環境，促進網絡信息安全法治文化的形成，我國應借鑒電子政務領先國家的立法經驗，加快推進和完善政府門戶網站建設方面的法律法規，構建技術、管理和運維“三位一體”的安全制度保障體系。一是加快信息安全等級提升進程，構建管理與技術高效配合的科學合理的防范體系，有效防范信息系統風險。二是在國家電子政務安全體系中重點體現政府門戶網站安全保障的內容，在統一規劃的前提下政府部門真正做到兩手都要抓且兩手都要硬。三是妥善解決網絡安全與政務公開之間的關系，切實為社會提供安全實用的政務信息。

（五）加強與其他非政府部門的合作。

國外先進國家的政府門戶網站建設能夠取得如今的成就，和其他非政府部門的合作有著不可分割的關系。我國由于不同等級的門戶網站眾多，更要借助于政府外部力量共同參與建設。政府在建設門戶網站的過程中，引入市場機制將部分業務外包，可以彌補政府自身技術力量不足。而且在我國門戶網站建設資金不足的情況下如果完全依賴于財政全額投資也不現實，適當地吸納私人資金，由政府監督管理才能加速門戶網站的建設。政府應該找準合適的定位，門戶網站建設的規范化不必完全依賴行政命令來實現。將一部分網站內容交給企業進行開發，減少政府的投資，也形成了新的產業，一舉兩得。

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