公共性視野下市政公用事業特許經營的困境及化解

苗紅培

（1.山東大學政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100；2.山東大學城市發展與公共政策研究中心，山東 濟南 250100）

問題的緣起

市政公用事業具有基礎性、外部性、公共性等特征，由政府提供具有深厚的經濟理論基礎。從西方國家來看，包括市政公用事業在內的基礎設施供給經歷了“市場提供到主要由政府承擔再到20世紀70年代以來重新引入私人部門，形成公私合作制為主要內容的制度變遷”。[1](p3)在此過程中，政府和私人部門的關系不斷調整，并最終過渡到公私合作治理，私人部門得以在市政公用事業領域發揮作用。改革開放后，我國城市化進程加快，對市政公用產品和服務的需求急劇膨脹，政府單一投資模式導致市政公用事業發展所需資金缺口巨大，市政公用事業發展難以滿足需求。在西方國家民營化浪潮和我國市政公用事業治理現實窘境的雙重推動下，我國開啟了市政公用事業公私合作治理的歷程，其中，特許經營是公私合作的主要形式。特許經營緩解了市政公用事業資金不足的問題，盤活了市政公用事業領域的巨大存量資產，但也出現了特許權授予競爭不充分、特許經營后價格大幅上升、特許經營公眾參與不足等問題。究其原因則在于改革對市政公用事業公共性的考慮不足。以維護公共利益為旨向，構建政府主導的合作治理模式，完善特許經營制度，培育特許經營合作主體，規范合作主體行為，保障合作主體利益，并促進社會公眾參與，成為當前推進市政公用事業特許經營健康發展的理性選擇。

一、公共性：市政公用事業的根本屬性

（一）公共性解析。

公共性本身涵蓋范圍極廣，不同學科從不同角度進行解釋。聚焦公共管理領域，學者們從倫理價值、公共權力運用、公共部門運作、利益取向等層面進行了分析。[2](pp.71-72)與私人部門相比較，公共部門更應體現公平、正義的倫理價值，公共權力應在法律范圍內運行，體現人民主權原則。公平、正義是公共管理的基本精神，公共管理者應有社會責任感，在公共管理中應追求社會公平、正義。公共管理運用公共權力，支配著公共資源，權力運行要符合規范，以確保權力運用的公共利益旨向。從公共部門運作來看，不能閉門造車，也不能獨斷專行，要廣泛吸納公眾參與，增強公共政策民主性、科學性，夯實政府的合法性基礎。利益取向方面，公共部門追求的是公共利益的最大化，與私人部門對私利的追求不同，公共利益是公共部門行為選擇、政策取舍的標準。公共部門正是憑借著公共權力，按照公平、正義的原則行事，在法律規定的框架內活動，實現公共利益的最大化。市政公用事業因為其基礎性、壟斷性、外部性、公用性等特征，在很長的一段時間之內都由政府來提供，屬于政府的職能范圍，具有公共性。

（二）市政公用事業的公共性。

市政公用事業是為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。①參見原建設部2005年9月10日頒布的《關于加強市政公用事業監管的意見》.市政公用事業各行業之間差別很大，但一般都具有基礎性、壟斷性、外部性、公用性等特征，這些特征反映了市政公用事業的公共性。市政公用事業是其他經濟部門發展的基礎，為其他經濟部門提供發展所需的基礎性公共產品和公共服務，具有很強的正外部性。同時，市政公用事業具有投資額大，投資回報期長、資產專用性強、沉淀成本大、規模經濟與范圍經濟顯著等特點，[3](p4)其成本弱增長性決定了在一定地域范圍內由一家企業大規模生產，要比幾家規模較小的企業同時進行生產更加有效地利用資源，[4](p119)具有更高的效率。市政公用事業具有可獲得性、非歧視性和可承受性，經營者以可承受和無歧視的價格向所有消費者提供產品和服務，承擔普遍服務義務。這些特征決定了市政公用事業在城市經濟發展和居民日常生活中的重要性，市政公用事業發展的水平直接決定了該城市的發展水平和未來的發展潛力，影響著城市居民的生活水平。這也決定了城市政府與市政公用事業之間的關系，即支持市政公用事業發展是城市政府的職責之一，國內外都有由政府直接提供市政公用產品和服務的時期。

（三）市政公用事業改革的基本價值底線。

市政公用事業改革是政府壟斷弊端暴露和城市發展對市政公用產品和服務需求急劇增加的結果。20世紀80年代以來，政府大規模干預的弊端開始顯現，“日益增長的腐敗、管理上的低效、大量的冗員、通貨膨脹以及從1980年以來一直持續至今的財政赤字已經嚴重地暴露出政府（在公用事業領域）的失敗……”[5](p3)西方國家在20世紀80年代采取合作治理模式對市政公用事業進行改革，激發了市政公用事業領域的活力，其示范效應亦影響著我國市政公用事業的發展。我國市政公用事業長期由政府壟斷，效率低下，快速的城鎮化進程對市政公用產品和服務的需求急劇膨脹，但市政公用事業卻無法滿足這些需求。我國從20世紀90年代初開始了市政公用事業公私合作的歷程，改善公共福利，實現公共利益的最大化，[6](p17)應是改革堅守的底線。市政公用事業無論怎樣改革，其基礎性、公用性、外部性等特征不會變，對公共利益的追求不會變。此外，政府在市政公用事業發展中的角色轉變，由原來的直接生產者轉變為提供者或者安排者，但這并不意味著政府責任的拋棄，政府仍然要承擔市政公用事業發展的兜底責任，保障城市發展對市政公用產品和服務的需求能夠得到滿足。因此，市政公用事業改革應在堅守公共利益最大化和由政府承擔兜底責任的基本底線基礎上，再討論改革的具體方式問題。

二、市政公用事業特許經營的困境：公共性不足

（一）參與主體：合作治理意識淡薄。

公私合作是“公共部門為提供公共產品，與私人部門合作經由一定的結構設計實現共擔風險并由公共部門承擔最后擔保責任的制度安排”。[3](p39)特許經營是公私合作的最主要形式，美國經濟學家德姆澤采于1968年提出了較為成熟的特許經營理論，[7](pp.55-65)以此來解決市政公用事業領域成本效率和行業壟斷之間的兩難選擇。國內學者也對特許經營進行了研究，徐宗威認為市政公用事業特許經營“就是政府的事情，通過合同約定，交給企業去辦”，[8](pp.10-11)責任仍然是政府的，變化的是政府承擔責任的方式。在這一過程中，市政公用事業特許經營最為重要的三方主體——政府、企業、社會公眾各自扮演不同的角色，政府是提供者、監督者、最后的責任者，企業是直接的生產者，社會公眾是消費者。三方之間的合作治理確保市政公用事業的公共利益旨向，也是改革成功的基礎。從目前來看，政府、企業、社會公眾三方缺乏共同的價值基礎，三方均希望通過改革實現自身利益的最大化，而忽略了這一過程中三方合作的重要性。有些政府希望通過特許經營創造政績，也期望通過特許經營甩包袱，將責任推向企業。站在企業的角度，企業天然有著盈利的沖動，有些參與市政公用事業特許經營競標的企業對普通行業和市政公用事業不加區別地對待，在獲得特許經營權后利用在位優勢抬高價格。社會公眾參與改革較少，既有政府制度供給不足的原因，也有自身參與意識淡薄和能力有限的限制。市政公用事業改革是否成功、在多大程度上成功，社會公眾最有發言權，但目前改革中社會公眾參與不足。

（二）政府：制度供給不足，責任履行不到位。

制度是社會中個人所遵循的行為規則，可以被設計成人類對付不確定性和增加個人效用的手段。[9](p373)市政公用事業改革須與市政公用事業制度變遷同步，否則，制度缺失增加的交易成本會抹殺改革的功效，影響改革的進程。市政公用事業的特征、政府的廣泛權威性決定了政府在市政公用事業特許經營中的主導地位，政府應承擔起制度供給的責任。市政公用事業特許經營是一項復雜的系統工程，涉及特許經營者的選擇、特許經營協議的簽訂、價格的確定、對特許經營者的監管、突發情況下的臨時接管等，每個方面都要有健全的制度設計。從當前來看，囿于主客觀多方面的原因，政府制度供給嚴重不足，導致特許經營時而偏離改革軌道。在特許經營者的選擇方面，國務院和地方政府規定的方式不盡一致，招標、招募、委托及法律和規章規定的其他方式并行，導致公共部門和私人部門的共同焦慮。在特許經營協議簽訂方面，市政公用事業各個領域尚無可供借鑒的成熟協議示范文本，原建設部發布的城鎮供水和污水處理的示范文本實用性有限。地方政府急功近利，草率了事，“……甚至連政府起碼的要價和企業基本的承諾都沒有，就把合同簽了。”[8](p128)在價格機制方面，成本加成定價法對特許經營者形成逆向激勵，特許經營者在競標期間采取高溢價收購模式，在特許經營期間則會抬高價格以轉嫁成本，導致價格飆升。在監管機制方面，監管薄弱，監管能力不足，獨立、權威的監管機構缺失，政府監管職能履行不到位。在臨時接管方面，臨時接管條件、接管主體、接管程序、接管終止等規定都缺乏可操作性或缺失。

（三）企業：未平衡公共利益和企業利潤。

在很長的一段時間之內，企業都被排斥在市政公用事業領域之外。市政公用事業相關理論研究的進展，為市政公用事業公私合作提供了理論支撐，企業進入市政公用事業領域，成為政府的重要合作伙伴。企業追求利潤的最大化，這與市政公用事業的公共性有所沖突，如果處理不當，企業的逐利行為可能侵蝕公共利益。一個成熟的企業不僅要追求市場利潤，還要承擔社會責任，履行作為社會一份子的義務。因此，特許經營企業能否平衡公共利益和企業利潤成為影響特許經營成敗的關鍵因素之一。我國市政公用事業特許經營中，部分企業尚未在公共利益和企業利潤之間取得平衡。比如，在特許經營協議簽訂階段，曾有企業利用自身特許經營經驗豐富而政府經驗不足的所謂“優勢”，與廉江自來水簽訂為期30年的特許經營合同。事實上，如果按照合同約定的水量和水價，特許經營企業將獲得巨額純利潤，同時廉江自來水公司則要虧損55億元，即平均每年凈虧損1.8億元。[10](p62)這也意味著廉江市自來水公司的倒閉，雙方為此進行了曠日持久的交涉。再比如，特許經營期間的價格頻繁上調問題。價格是政府、特許經營企業和社會公眾博弈的關鍵點，也是三方衡量自身利益或效用的關鍵信號。[11](p52)在價格機制尚不科學、公眾參與不到位、特許經營協議內容不完備的背景下，特許經營企業有提升價格的沖動，事實上，實施特許經營后，很多地方都出現了價格上漲的情形。如，寶雞在2003年至2007年之間上調水價4次，天津、蘭州、昆明等引資城市水價與其他城市相比，調價頻率快且幅度大。[3](p88)

（四）社會公眾：參與不足。

市政公用事業特許經營是政府、特許經營企業、社會公眾三方的博弈，任何一方的缺位都可能導致力量失衡，公共利益受損。作為市政公用產品和服務的直接消費者，社會公眾的參與有助于確保市政公用事業特許經營的公共利益旨向。我國目前已經初步構建了市政公用事業改革的公眾參與制度，如價格聽證制度，但社會公眾參與狀況并不樂觀。社會公眾參與不足主要表現在參與制度不完善、參與組織化程度低等方面。公眾參與與政府信息公開密切相關，沒有信息公開的公眾參與無法實現參與的預期目標。在市政公用事業特許經營信息公開方面仍存在諸多問題，比如，特許經營權授予方式不固定，招標、招募、委托、法律和規章規定的其他方式并行，在招募、委托等方式下，信息公開非常有限。不僅是信息公開，公眾參與的程序也存在問題，以價格聽證會為例，聽證信息公開時間、聽證范圍、聽證代表組成等不明確，很多價格聽證會都變成了價格公布會。此外，社會公眾參與的組織化程度低也影響著參與成效。個人參與因其代表利益片面性、信息占有量匱乏、參與力量的微弱性，實際所能發揮的參與作用十分有限。[12](p112)組織化的利益表達能夠增強社會公眾的談判能力，影響特許經營進程。但由于目前相關社會組織發育遲緩，組織化的參與和利益表達匱乏，社會公眾的參與仍處于各自為戰的狀態，熱熱鬧鬧的參與表象下是參與成效低下的事實。

三、市政公用事業特許經營的展望：回歸公共性

（一）市政公用事業特許經營的價值支點：公共利益和契約精神。

在市政公用事業合作治理中，各方“參與市政公用事業治理的目標、動機、利益和意圖之間并不是完全一致的，有時甚至是互相沖突的”。[13](p59)回歸市政公用事業的公共性，在市政公用事業特許經營中，各合作主體需要堅守共同的價值底線，均要有契約精神、合作意識。政府的目標在公共利益最大化之外，還有部門的、個人的利益。企業追求利潤，但也要承擔社會責任。社會公眾期望提高質量，降低成本，但也不能使特許經營者無利可圖。各方目標達成的基礎性條件是確保市政公用事業改革的公共利益旨向，否則，政府會因為不能發展市政公用事業、維護公共利益而失去合法性基礎，企業則因為遭遇社會公眾的激烈反抗而獲利無望，社會公眾也會因為市政公用事業發展不理想而影響正常生產、生活。特許經營圍繞著市政公用事業的公共性展開，各參與主體在維護公共利益的基礎上展開博弈，基本規則則在于遵守契約精神。市政公用事業合作治理中，“對企業而言，最大的障礙仍然是各種‘玻璃門’‘彈簧門’‘旋轉門’，最大的風險來自政府不守信”。[14]政府應有契約精神，出臺市政公用事業法律法規，提高法律位階，確保法規和政策的連續性，以維護公共利益為解決沖突的基本準繩，真正實現不同權力之間的平等對話。企業在特許經營期間也可能利用在位優勢，與政府討價還價。企業也應具有契約精神，嚴格按照特許經營協議履行職責，通過提高管理水平、壓縮成本來獲利，不能動輒提升價格，侵蝕公共利益。

（二）市政公用事業特許經營的關鍵：政府主導下的合作和競爭性的市場結構。

市政公用事業特許經營是各參與主體利益博弈的過程，政府的權威制度、市場的交換制度、社會的志愿制度交鋒終達至利益的平衡。政府在合作治理中的主導地位主要體現在“制度供給、政策激勵和扶持、市政公用事業監管和政府財政投入等方面”。[13](p59)政府起著舵手的作用，掌握著改革的方向，設計出特許經營制度，以及相關的稅收、財政、信貸等激勵措施。特許經營者則負責“劃槳”，負責市政公用產品和服務的具體提供。政府和特許經營者各司其職，改革不是“甩包袱”，政府仍然要承擔最后的兜底責任，企業也不能只盯著市場利潤，要承擔社會責任。雙方在維護公共利益這一根本準則之下，共同推進特許經營。此外，根據20世紀80年代初的可競爭市場理論，市政公用事業改革的關鍵之處在于形成競爭性的市場結構。要區分市政公用事業的自然壟斷業務領域和競爭性業務領域，前者仍然由國有企業掌控，后者則通過特許經營引入競爭機制。通過潛在合作方的充分競爭選出優秀的合作伙伴，并對在位者形成壓力，最終形成政府監管下的壟斷與競爭互相混合并逐步趨向競爭的市場。競爭性的市場結構可以有效防范在位者的壟斷，防止以企業壟斷代替行政壟斷，保持市政公用事業領域的競爭態勢。

四、公共性視野下市政公用事業特許經營的發展路徑

（一）增加市政公用事業特許經營制度供給：各方行動的依據和邊界。

在市政公用事業特許經營中，政府要增加制度供給，提供各參與主體行動的依據，框定其行動的邊界。目前關鍵是要盡快制定《市政公用事業法》，對市政公用事業的基本方面做出規定。在此基礎上，完善各項具體制度。在合作伙伴選擇方面，要構建充分的競爭機制，明確程序，擇優錄用，選擇的標準不能僅僅看一時的融資數量或者國有資產變現和出讓時的賬面價值，而要將經營效率和社會公眾利益作為首要衡量標準。[15](p199)在特許經營協議方面，每個項目的情況都會不同，政府應出臺具有指導性和可操作性的示范文本，重視協議簽訂工作。在價格機制方面，借鑒英國的“最高上限定價”法，改革我國的成本加成定價法，并對水、電、暖、氣等的價格保持高度敏感。還可借鑒英美等國推行的全成本定價法，“將設施投資建設、運營維修、管理等全部費用都計入成本”，[1](p92)以體現稀缺資源本身的價值。通過適當途徑補貼低收入群體，并建立價格調節基金補貼特殊時期經營者的利潤虧損。在監管機制方面，按照“強制服務義務”和“普遍服務權利”原則，“建立以完善的管制法律制度、高效的管制機構和有效的監督機制為核心內容的城市公用事業管制體系”，[16](p365)對市政公用事業的市場準入、價格、安全、競爭秩序等進行全方位監管。在臨時接管方面，明確臨時接管條件、接管主體、接管程序、接管終止等，在特許經營者發生公共危機而自身又無力解決或者公共危機使公共利益受到嚴重損害時，由市政公用事業部門或者市政公用事業部門委托的有資質的第三方接管，主管部門還要與經營者及時溝通，以確定特許經營權的繼續授予或者撤銷等。

（二）保障市政公用事業特許經營合作主體的利益：各方行動的動力。

在市政公用事業特許經營中，各方利益都得到滿足時，合作才能平穩推進，實現預期目標，否則，任何一方的退出都將打破合作主體之間的平衡。特許經營實踐中，既有政府在特許經營之前過度承諾、特許經營期間拒不履行合同、隨意增加特許經營者義務等侵蝕特許經營者權益的現象，亦有特許經營者不講誠信、利用在位優勢頻繁抬高價格的行為，這些最終都侵蝕了社會公眾的利益，影響了市政公用事業的發展。為維護公共利益，政府作為市政公用事業特許經營的主導者和核心力量，理應通過制度設計、政策完善等維護特許經營者的利益，確保政策的穩定性和收益的可預見性。政府和特許經營者之間的爭端按照特許經營協議的規定，通過法律途徑來解決，政府和特許經營者要平等對話，不能以行政權力強壓特許經營者，營造公平、公正、公開的特許經營環境，確保特許經營可持續發展。特許經營者通過具體生產市政公用產品和服務來獲益，要維護政府和社會公眾的利益，按照特許經營協議履行義務，提供規定數量和質量的市政公用產品和服務。保障市政公用事業特許經營合作主體的利益，合作主體才有動力繼續參與特許經營，并本著誠實互信的原則，秉承契約精神，推進市政公用事業的發展。

（三）培育優秀的合作主體，促進良性互動：政府主導的合作治理結構。

特許經營是公私合作治理的重要形式，我國推行的時間相對更短，無論是在制度設計方面，還是合作主體素質方面都有所欠缺。市政公用事業特許經營既需要精明的購買者，又需要高效的生產者，還需要積極主動的消費者。沿著這一思路，政府特別是市政公用事業部門、建設部門等相關部門，要跟上市政公用事業改革的步伐，學習西方國家市政公用事業改革的經驗，掌握我國市政公用事業改革的現實情況，對特許經營形成一個全面的認識，并積極借助外腦，如律師、會計師、審計師等，推動特許經營的開展。經濟領域的改革要持續推進，為各種類型的企業創造發展的平臺，多培育優秀的企業，增加市政公用事業特許經營權的潛在競爭者。政策可以適度向民營企業傾斜，以增強民營企業在與國際知名企業競爭時的競爭力，比如，水務領域就成長起來了一批優秀的民營水務企業和上市企業，優化了潛在競爭者結構，促進了競爭。扶持民營企業的發展，形成國資、民資、外資共同競爭的局面，避免一家獨大。社會公眾也是市政公用事業的重要參與者，通過公民教育培養現代公民，引導社會公眾理性地進行利益表達，理性地與其他主體進行利益博弈，在積極參與中維護自身利益。

結語

特許經營對我國市政公用事業改革的促進作用已初步顯現，特許經營作為未來一段時間之內我國市政公用事業公私合作主要形式的趨勢不會改變。但在看到改革取得成果的同時，也要看到與市政公用事業特許經營相關的一些深層次的問題，比如市政公用事業特許經營中公平與效率的關系問題、不同領域的具體合作方式選擇問題等。公平與效率是市政公用事業改革討論的焦點問題，重效率而輕公平，必然會侵蝕市政公用事業的公共性，違背公共利益。重公平而輕效率也可能影響特許經營者的利潤，因此，要在改革中有效平衡公平與效率之間的關系。特許經營本身也有多種方式，在實踐中不能搞一刀切，要根據具體情況進行選擇和取舍。此外，對市政公用事業特許經營中的一些事項也要保持高度的警惕，如市政公用事業的安全性問題。市政公用事業的特征決定了一旦出現問題，后果將不堪設想。以水務領域為例，國際水務巨頭大舉進軍我國水務市場，特別是一線城市的水務市場，盡管企業主要是以盈利為目的，但其中的隱患也是若隱若現，不能不引起人們的擔憂。由此，特許經營仍有諸多方面需要完善，我國市政公用事業改革任重而道遠。

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