健全反腐倡廉法規制度體系的思考建議

陳東輝

（河南省社會科學院，河南 鄭州 450002）

一、引言

黨的十八屆三中全會決定明確提出“健全反腐倡廉法規制度體系”的要求，特別指出要完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面法律法規[1]。反腐敗斗爭是關系黨和國家生死存亡的重大政治問題。習近平總書記多次強調反對腐敗的重要性和緊迫性，要求從嚴治黨，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。十八屆中紀委三次全會強調用法規制度規范黨員干部行為，要求清理、修訂和完善黨風廉政建設相關的黨內法規。法律和制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，只有建立健全制約和監督權力運行的法律和制度體系，才能把權力關進制度的籠子里，有效防止權力的異化，提升從源頭上預防和治理腐敗的效果。

健全反腐倡廉法規制度體系，是長期以來我們黨同各種腐敗現象以及形形色色腐敗分子作斗爭的經驗總結，體現了黨對權力腐敗規律和防治腐敗規律的深刻把握。當前，消極腐敗等危險更加尖銳地擺在全黨面前。只有建立健全反腐倡廉法規制度體系，不斷提高法規制度的執行力，才能有效制約和監督權力運行，切實提高黨的拒腐防變和抵御風險能力，夯實黨的執政基礎，鞏固黨的執政地位。

二、當前反腐倡廉法規制度體系方面存在的不足

黨的十一屆三中全會后，中紀委和中組部聯合下發了《關于設立紀律檢查委員會有關問題的通知》和《關于迅速建立健全各級紀律檢查機構的意見》，在“文化大革命”中一度被取消的黨的各級紀檢監察機關得以恢復和重建。此后的三十多年間，隨著改革開放的持續推進，以及社會主義市場經濟體制的確立和不斷完善，黨和國家越來越注重法律制度建設，我們的政治生活和反腐敗工作也逐步走上了法制化和規范化軌道，在思想教育方面、規范權力方面、強化監督方面、懲治腐敗方面建立起了較為系統的反腐倡法規制度體系。但是，由于我國正處在社會轉型期和改革深水區，一些制度的構建和法規的設計還處在“摸著石頭過河”與“頂層設計”并重的階段，這就不可避免地使現行法律和制度帶有開創和探索的色彩，存在著或多或少的漏洞和不足。

（一）反腐倡廉機構設置不適應反腐敗斗爭的形勢需要

當前，我國具有反腐敗功能的機構主要有：一是黨內紀律檢查機構，包括中央紀律檢查委員會和地方各級紀律檢查委員會，主要負責處理黨員干部違反黨的紀律的行為。二是監察機關，包括監察部和各級監察機關，主要負責對具有違法行為但沒有構成犯罪的國家公職人員進行行政處分。三是檢察機關內設機構，包括國家反貪污賄賂總局和各級檢察機關內設的反貪污賄賂局，主要負責偵查貪污賄賂等重大腐敗犯罪。這種設計看上去較為系統，既有負責追究黨紀的機構，又有追究行政責任的機構，還有追究刑事責任的機構。但是，由于三個機構分屬黨委、政府和司法等不同系統，履行反腐倡廉職責的依據分別是黨紀、行政法規和刑事法律，因此實踐中經常出現國家政策和法律適用的沖突問題。這種“多龍治水”的狀況，在某種程度上影響了預防和治理腐敗機構的職能發揮。2007年，我國成立了國家預防腐敗局，但這一舉措的背景與簽署《聯合國反腐敗公約》有關，主要是為了滿足預防腐敗的國際合作和國際援助需要。至于國家預防腐敗局與上述三個防治腐敗系統的關系，國家并沒有進行明確，而是僅僅規定其職責是負責全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導。這樣反而會使防治腐敗的職責和權力更加分散，不利于形成統一和整體的系統力量。

（二）反腐倡廉法規體系不夠完善

目前，我國還沒有制定單行的“反腐敗法”，有關反腐倡廉建設的規定散見于刑法、行政法、訴訟法，以及相關法規規章和黨內法規中。盡管，關于預防和懲治腐敗的法規條文較多，但是系統性不強，沒有形成完整的法規體系，這就造成在實際執行中的法律沖突問題，或者說對具體腐敗案件處置時出現操作上的不銜接。按照現行《刑法》規定，貪污受賄罪的立案定罪起點是5000元。但是，由于對腐敗案件的查處一般是先有紀委系統介入，再加上現行《刑法》是在1997年制定的，考慮到物價上漲等多重因素，紀委系統對是否將腐敗案件移送檢察機關往往內部掌握有一個額度標準。所以，實踐中很少有貪污受賄5000元，甚至是10000元被定罪量刑的。這在某種程度上也損害了法律的嚴肅性和權威性。至于黨內法規，也不能很好地適應反腐倡廉建設實踐的要求，滯后于同腐敗現象作斗爭形勢發展的需要，存在著系統性不強、整體性不足、可操作性較差等問題。一些規定因沒有配套性法規和實施細則而流于形式。如《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》總共9條，盡管對申報財產范圍作了規定，但由于過于粗略，致使“收入申報”幾乎成為工資表的翻版。這樣就不可能真實反映領導干部的實際收入，無法達到防患于未然的預防腐敗效果。

（三）反腐法律條款設計不夠合理

我國現行《刑法》第八章是對貪污賄賂罪的規定。在反腐倡廉建設的實踐中，這些規定發揮了重要作用。但是，面對紛繁蕪雜的新情況新問題，《刑法》中設置的一些具體條款也暴露出不合理的一面。我國刑法對腐敗犯罪的定罪量刑是按照涉案金額進行規定的，明確了定罪及承擔不同刑事責任的具體金額數。這在其他國家從來沒有過。因為，隨著經濟發展，一定量的涉案金額對社會造成的危害程度會發生變化。而法律具有穩定性，不可能經常修訂。再加上貪污賄賂罪侵犯的不僅僅是公私財產權，而且侵犯了公務人員職務行為的廉潔性，其產生的社會危害性應當綜合考慮。此外，我國幅員遼闊，區域之間經濟發展差距較大，相等數額的金錢在不同區域的購買力有很大差別。所以，僅僅按照涉案金額定罪量刑是不夠科學的。再者，關于行賄罪和受賄罪的規定也不夠合理。行賄罪和受賄罪是對合罪，應該同等處罰。《刑法》對受賄罪成立的限定條件是“為他人謀取利益”，對行賄罪則是“為謀取不正當利益”。這樣的規定會使一些受賄罪找不到對應的行賄罪。按照《刑法》規定，受賄罪的定罪量刑起點是5000元，而根據《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定》，行賄罪的定罪量刑起點是10000元。這樣的規定將會使對行賄罪的責任追究明顯輕于受賄罪，不利于對腐敗行為的預防和治理。此外，巨額財產來源不明罪，不僅具有“兜底罪”的嫌疑，而且最高十年有期徒刑的規定，也使該罪在實踐中成為腐敗分子逃避應有處罰的“安全島”。這與設立該罪名的初衷是相悖的。

（四）監督權力運行制度不夠健全

從制度設計上看，我國對監督權力運行的制度設計不少，包括黨內監督、國家監察機關監督、審計監督、人大監督、媒體監督、群眾監督，以及自我監督等。隨著信息化進程的加快和大數據時代的到來，網絡監督也成為監督公共權力運行的重要渠道。2009年10月，中央紀委監察部統一開通了全國紀檢監察舉報網站，受理群眾對黨員、黨組織，以及行政監察對象違反黨紀政紀行為的檢舉和控告。但是，從我國現行監督體制的實際運行看，還是存在著“上級監督太遠，下級監督太險，同級監督太難，紀委監督太軟，組織監督太短，法律監督太晚”的困局。

三、健全反腐倡廉法律制度體系的思考建議

（一）樹立用法律制度遏制腐敗意識

防治腐敗，必須強化法制意識教育，使人們養成遵守辦事規程和行動準則的習慣。一是加強對黨員領導干部的思想教育。要通過開展有針對性的法制講壇、典型腐敗案例透析等學習教育活動，推動領導干部自覺學習法律制度，牢固樹立制度意識和法律意識，進而在行使權力時堅持依法辦事、依法行政，自覺維護制度、嚴格執行制度。二是加強對行政行為相對人的思想教育。在這里，行政行為相對人特指那些經常需要政府審批或監管的企業家和商人。從以往查處的腐敗案例看，個別行政行為相對人為了謀取更多利益或回報，往往采取各種各樣的行賄手段來腐蝕國家公職人員。查處腐敗案件時之所以會出現串案，就是根據行賄人這條線順藤摸瓜的結果。要探索建立對這些人員的定期教育制度，使他們遵守規制、依法經商。三是加強對普通群眾的思想教育。社會上普遍存在的“上學找關系”“看病送紅包”等不良現象，從一個側面反映了群眾法律制度意識的淡薄。要通過普法宣傳教育形成“法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外”的社會共識，營造遵紀守法、腐敗可恥的社會輿論氛圍。

（二）推進決策科學化、民主化、法制化

防治腐敗，必須推進決策科學化、民主化、法制化，使權力在陽光下按照法律和制度的軌道科學運行。一是推進決策科學化。在進行決策時，要堅持立黨為公、執政為民的原則，牢固樹立權為民所用、情為民所系、利為民所謀的理念，進行深入細致的調查研究，以事實為依據，以法律為準繩，按照事物的內在聯系和客觀規律，遵循科學程序，進行嚴密的論證和邏輯推理，努力降低決策的風險成本和腐敗概率。二是推進決策民主化。堅持貫徹落實黨的民主集中制，努力避免“一言堂”，防止“個人或少數人說了算”，通過決策民主化有效降低滋生腐敗的風險。三是推進決策法制化。探索建立決策法律制度體系，運用法律規范調控決策過程，完善決策制度架構推進合理決策。通過立法明確決策者的責任義務，推動決策者在決策過程中做到依法用法守法，防治決策權力因變異而導致腐敗。

（三）健全權力運行制約和監督機制

健全權力運行制約和監督機制，推進權力運行程序化和公開透明，可以有效降低權力被腐蝕的危險。一是完善黨內監督制度，提升黨內監督質量。改革黨的紀律檢查體制，推動開展紀檢部門雙重領導體制的試點工作。進一步強化對紀檢監察派駐機構的統一管理，充分發揮紀檢系統派駐機構的監督作用。二是以黨內民主制約權力運行。要進一步完善黨內民主制度，切實保障黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權。健全黨代表大會制度和黨內選舉制度，推行黨代表大會代表任期制，健全黨內情況通報制度，推進黨務公開。完善黨內民主決策機制，健全黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監督的制度。三是科學配置權力結構。按照結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則，配置各部門各系統及其內設機構的權力和職能。四是努力形成監督的整體合力。完善監督體制，整合監督力量，推進黨內監督與人大監督、政協監督、審計監督、媒體監督的有機結合。推動重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金使用的制度化、規范化、程序化，將權力運行的全過程都置于各種監督之下，以防止腐敗的發生。

（四）完善預防腐敗法律和制度體系

根據我國的實際情況，一是應健全黨內紀律和法規。當前，黨內法規出臺較多，但是系統性和可操作性不強。如《中國共產黨紀律處分條例》因缺少相應的實施細則和程序性規定而影響了作用發揮。健全黨內法規，既要注重實體性規定，又要注重程序性規定，力爭早日形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的法規制度體系。二是要對現有防治腐敗法律法規進行及時清理。組織專業力量對反腐倡廉建設法律法規及時“回頭看”，對于不適應的條文進行修訂，滯后于社會發展的法規進行廢止，根據形勢需要制定新的法律法規。三是盡快出臺“中華人民共和國反腐敗法”。由全國人大成立相關立法小組，研究腐敗現象滋生和發展的規律，征集反腐敗立法建議，制定反腐敗法律草案，在適當的時候提請審議出臺。四是建立獨立的防治腐敗機構。成立新的獨立的防治腐敗系統，或者將國家反貪污賄賂總局以及地方各級反貪污賄賂局獨立出來，實行垂直管理，以提高防治腐敗的針對系和獨立性，使之更好地監督權力運行，懲治腐敗行為。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-13（01）.