法治國(guó)家治理現(xiàn)代化提升的若干命題研究

摘要：

在推進(jìn)法治國(guó)家治理體系中，始終存在國(guó)家與社會(huì)、法治與人治、正式規(guī)則與非正式規(guī)則若干治理模式的相互角力，而相互角力的后果將最終決定法治國(guó)家的最終定型。社會(huì)權(quán)力的發(fā)達(dá)程度是法治生長(zhǎng)的重要指標(biāo)。但較大范圍存在的全能型政府思維，在某種程度上抑制著培育法治的社會(huì)權(quán)力。因此，國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的二元分野程度將影響國(guó)家治理體系現(xiàn)代化提升水平。在構(gòu)建以法治為中心國(guó)家現(xiàn)代化治理過(guò)程中，要承認(rèn)法治與人治、德治在我國(guó)將長(zhǎng)期“三治博弈”。任何治理模式都存在成本問(wèn)題，要對(duì)法治成本做好足夠估計(jì)與承受準(zhǔn)備，這將有助國(guó)家治理方式的最終定型。在我國(guó)社會(huì)生活領(lǐng)域，我國(guó)尚不發(fā)達(dá)的法治生態(tài)環(huán)境為非正式規(guī)則的存在提供了土壤。對(duì)正式規(guī)則與非正式規(guī)則如何調(diào)適及調(diào)適的結(jié)果也將影響國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提升水平。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理;治理體系;社會(huì)權(quán)力;法治;非正式規(guī)則

中圖分類號(hào)：DF2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.01.03

以史為鏡可以知興替，以人為鏡可以明得失。近三十年間，關(guān)于國(guó)家治理方式與治理能力一直是黨與政府艱辛探索的重大課題。從中共十六屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)與管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”、十八大提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，再到十八屆三中全會(huì)《決定》提出建現(xiàn)代化國(guó)家治理體系。十八屆四全會(huì)《決定》將“依法治國(guó)”提升至“是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”的高度，要求“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”。可以看出，法治近三十年，新概念或新表述層出不窮。其實(shí)，在傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理、法治治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，新表述、新提法或重大決策更要注重現(xiàn)實(shí)中國(guó)在治理方式上臺(tái)前幕后所存在的多種治理方式的分野與博弈。而這些治理方式的分野程度與博弈后果將影響中國(guó)的未來(lái)發(fā)展走向。

一、國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的二元分野程度將影響國(guó)家治理體系現(xiàn)代化提升水平

在整個(gè)世界法治近代化及現(xiàn)代化過(guò)程中，按其動(dòng)力來(lái)源為尺度通常可將將法治國(guó)家分為“內(nèi)發(fā)型、外發(fā)型、和混合型三種樣式。”[1]簡(jiǎn)言之，內(nèi)發(fā)型法治生成系商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與發(fā)達(dá)結(jié)果，商品經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求對(duì)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制進(jìn)行變革。外發(fā)型法治生成過(guò)程主要表現(xiàn)為外部因素沖擊成為一國(guó)或一地域內(nèi)法律變革的生成動(dòng)力。混合型近代化過(guò)程主要表現(xiàn)為整個(gè)社會(huì)變革中確實(shí)存在外域文化的強(qiáng)大壓力和沖擊等問(wèn)題，但在其國(guó)家的社會(huì)內(nèi)部已經(jīng)逐漸生成了社會(huì)變革的因素和基礎(chǔ)，進(jìn)而在內(nèi)因外激的共同作用下進(jìn)行了法律變革。而我國(guó)法制（治）無(wú)論近代史還是現(xiàn)代史，法治的過(guò)程始終屬于非內(nèi)生的，主要表現(xiàn)為混合型的權(quán)力推進(jìn)型。改革開放之后的法治社會(huì)建設(shè)更表現(xiàn)為政府權(quán)力主導(dǎo)與民眾回應(yīng)模式。

在三十多年的法治過(guò)程推進(jìn)中，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了一系列迅猛、深刻和全方位的變化。其最重大的變化莫過(guò)于在經(jīng)濟(jì)改革中產(chǎn)生了國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的相互分離與分化。“國(guó)家依次將原先包含在總體性體制內(nèi)部的“經(jīng)濟(jì)”和“社會(huì)”釋放出來(lái)，形成獨(dú)立于國(guó)家之外的自主性領(lǐng)域。”[2]縱然有如此變化，在配合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中政府職能轉(zhuǎn)變方面仍然沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的職能配置和權(quán)力運(yùn)作方式，法治生成的社會(huì)環(huán)境尚不充足。社會(huì)生活中，政府“越位、缺位、錯(cuò)位”問(wèn)題仍然存在，全能型政府的治理思維仍然存在，法治生存與法治生成的社會(huì)環(huán)境尚不理想。

（一）法治國(guó)家的水平提升取決于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的突破

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，而這一變化使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能型國(guó)家的生存機(jī)會(huì)越來(lái)越小，而社會(huì)發(fā)育的空間越來(lái)越大，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系悄然發(fā)生了變化。針對(duì)此變化，理論界開始反思和批評(píng)長(zhǎng)期以來(lái)的國(guó)家本位觀，開始把視角轉(zhuǎn)向國(guó)家與社會(huì)關(guān)系問(wèn)題，構(gòu)建了新權(quán)威主義、市民社會(huì)、法團(tuán)主義等理論模型，試圖解釋中國(guó)的社會(huì)治理中的問(wèn)題[3]。現(xiàn)實(shí)證明，單純依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府權(quán)力，排斥社會(huì)力量介入、法治工具主義的社會(huì)治理模式，也已經(jīng)被過(guò)往歷史與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)證偽。“包打天下”的政府往往會(huì)成為公眾責(zé)難的“替罪羊”。比如原本可由社會(huì)力量解決的事項(xiàng)，或者國(guó)家與社會(huì)共同解決的事項(xiàng)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)，公眾通常簡(jiǎn)單地將本應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任歸結(jié)給政府，認(rèn)為政府“保護(hù)不力”、“監(jiān)管不嚴(yán)”和“責(zé)任缺失”等等，其最為典型的代表如礦難事故、食品安全事故、生產(chǎn)安全事故、交通安全事故發(fā)生后，受害者對(duì)于政府救濟(jì)的依賴。

如我國(guó)重大事故發(fā)生后，一般由國(guó)務(wù)院或地方政府部門成立特別事故應(yīng)急處置工作組，然后工作組之下設(shè)事故救援善后總指揮部，最終由總指揮部研究決定以相關(guān)法律確定故事受害人賠償標(biāo)準(zhǔn)。以2011年7月23日的溫州動(dòng)車事故為例溫州動(dòng)車事故，即2011年7月23日甬溫線發(fā)生的特別重大鐵路交通事故，其中一節(jié)動(dòng)車的后車四節(jié)車廂從高架橋上墜下，次事故造成40人（含3名外籍人士）死亡，約200人受傷。時(shí)任總理溫家寶于5日后實(shí)地察看事故現(xiàn)場(chǎng)并召開中外記者會(huì)。后事故遇難人員賠償救助標(biāo)準(zhǔn)被定為每人91.5萬(wàn)元。后于2011年12月28日官方認(rèn)定此次事故為一起設(shè)計(jì)缺陷、把關(guān)不嚴(yán)、應(yīng)急處置不力等因素造成的責(zé)任事故，劉志軍、張曙光負(fù)主要責(zé)任。此案引發(fā)國(guó)內(nèi)外關(guān)于中國(guó)高鐵建設(shè)設(shè)計(jì)、安全等方面的高度關(guān)注。（參見：百度百科. 7·23甬溫線特別重大鐵路交通事故[EB/OL].[2014-07-01].http：//baike.baidu.com/view/6171322.htm？fr=aladdin.），時(shí)任總理實(shí)地察看事故現(xiàn)場(chǎng)并召開中外記者會(huì)，然后成立甬溫線特別重大鐵路交通事故調(diào)查組和專家組，再成立救援善后總指揮部，最后由總指揮部決定以我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》為依據(jù)確定“7·23”事故損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)事故處理得到國(guó)家、企業(yè)、受害人的高度認(rèn)同，但是，若以現(xiàn)代法治眼光看待，事故中的行政責(zé)任可以由政府加以承擔(dān)，單就民事?lián)p害賠償來(lái)說(shuō)，屬于清晰的人身侵權(quán)損害賠償，理當(dāng)由當(dāng)事人之間相互協(xié)商，協(xié)商不成者可以通過(guò)法院民事訴訟加以解決，最終可由法院依《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》做出賠償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。不可否認(rèn)，政府包辦具有高效率、高權(quán)威的特性，但是如果皆由政府包辦，現(xiàn)代法治社會(huì)中司法價(jià)值又何從體現(xiàn)呢？社會(huì)生活社會(huì)交往中民事主體的獨(dú)立性又如何體現(xiàn)？社會(huì)交往與政府交往的異質(zhì)空間又如何培育？

（二）當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)生活中的國(guó)家權(quán)力抑制了社會(huì)權(quán)力的發(fā)展

1.民主政治生活中社會(huì)權(quán)力尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約

國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出在相當(dāng)程度上是受民主政治理論發(fā)展的影響。現(xiàn)代民主政治的建構(gòu)目標(biāo)就是社會(huì)多元參與，要使權(quán)力服從于公民的權(quán)利，建立以社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力的束權(quán)性制度。近觀三十年改革發(fā)展，以行政權(quán)力的法治化為例，一些重要行政活動(dòng)都已經(jīng)有了相對(duì)健全的程序。如行政立法、行政處罰、行政許可等行為都已經(jīng)有了一定程度的制度化程序制約。但是，受人治影響，“重實(shí)體、輕程序”的行政執(zhí)法、行政審批現(xiàn)象并未從根本上得到改變。行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督仍然存在較大的虛化現(xiàn)象。比如，行政權(quán)監(jiān)督體系現(xiàn)基本形成一個(gè)了由行政復(fù)議、行政訴訟與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督組成的框架。但是在監(jiān)督過(guò)程中，缺少一種民主力量。首先，行政復(fù)議、行政訴訟與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督都屬于“系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督”，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員本身就隸屬于機(jī)關(guān)、黨委，監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象合而為一，既屬于裁判員也屬于運(yùn)動(dòng)員。這樣的監(jiān)督體系，使得內(nèi)部監(jiān)督獨(dú)立性差，使得無(wú)論系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督在具體監(jiān)督內(nèi)容、程序上設(shè)計(jì)再具體、再細(xì)致都可能形同虛設(shè)。而監(jiān)督獨(dú)立性較高的社會(huì)監(jiān)督，因缺少足夠的對(duì)抗公權(quán)的力量，遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2. 經(jīng)濟(jì)生活中國(guó)家權(quán)力干涉過(guò)多

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要是由“地方政府”以“地方政府公司”，以吸引外商投資、吸引發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸引企業(yè)投資房地產(chǎn)等方式積極推動(dòng)。雖然連續(xù)幾屆的決議或報(bào)告中，提及發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，但是，市場(chǎng)的主體作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源配置均是以各級(jí)政府的層層考核形式加以鞭策的。GDP經(jīng)濟(jì)、政績(jī)經(jīng)濟(jì)、形象工程經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期存在。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、GDP的增長(zhǎng)與地方領(lǐng)導(dǎo)人的上級(jí)認(rèn)同與職務(wù)升遷緊緊掛鉤。在此過(guò)程中，地方政府不但創(chuàng)造了GDP和財(cái)政收入雙重增長(zhǎng)，而且地方領(lǐng)導(dǎo)人也在雙重增長(zhǎng)中獲得了上級(jí)認(rèn)同與升遷。十八屆三中全會(huì)以后，中央取消了以GDP增長(zhǎng)為目標(biāo)的考核機(jī)制。但是，即便當(dāng)前中央取消了以GDP作為官員升遷的重要考核指標(biāo)，但是在基層政府中，GDP為核心的政績(jī)?cè)u(píng)估體系繼續(xù)存在。而理所當(dāng)然的結(jié)論是，以GDP為核心的政策評(píng)估體系、以及以集權(quán)和對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的官員考核和任免規(guī)則，只會(huì)促使政府自身定位更為強(qiáng)勢(shì)，更為普遍的大鋪攤子。隨之帶來(lái)的結(jié)果就是，在權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的追求過(guò)程中，不難預(yù)見并時(shí)常發(fā)生著突破規(guī)則的現(xiàn)象。比如在主體準(zhǔn)入方面就存在著通過(guò)立法對(duì)主體進(jìn)行區(qū)別對(duì)待的現(xiàn)象。在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的法律保障，或涉及國(guó)有企業(yè)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)犯罪或自然犯罪，涉及國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)違法行為的刑罰必然性、及時(shí)性要明顯低于一般企業(yè)。

（三）相較于國(guó)外，我國(guó)的社會(huì)權(quán)力發(fā)展尚需努力

縱觀世界各國(guó)的政府權(quán)力發(fā)展史，是政府不斷將權(quán)力讓位于社會(huì)的過(guò)程。研究認(rèn)為“20世紀(jì)70年代末80年代初，新西蘭、加拿大、英、法、美等國(guó)相繼進(jìn)行公共行政改革并取得相對(duì)成功。美國(guó)采取現(xiàn)實(shí)性私有化，通過(guò)國(guó)家績(jī)效評(píng)估運(yùn)動(dòng)，向企業(yè)、公民、社團(tuán)組織與社區(qū)組織等授權(quán)。法國(guó)采取策略性私有化，英國(guó)采取戰(zhàn)略性私有化方式來(lái)實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。英國(guó)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的方式提高與改善公共服務(wù)質(zhì)量，另外還包括出售部分公共資產(chǎn)，國(guó)家減少管制以打破壟斷以及由私人協(xié)助公共部門提供服務(wù)等，其私有化方案分決策、立法、實(shí)施、審計(jì)等步驟，經(jīng)由下院來(lái)審批，并以法律的形式予以授權(quán)。”[4]為建立小政府、大社會(huì)的格局，發(fā)達(dá)國(guó)家曾在全球范圍內(nèi)掀起聲勢(shì)浩大的政府再造運(yùn)動(dòng)，以規(guī)范政府、社會(huì)與市場(chǎng)各自的角色。因此，對(duì)比于世界各國(guó)的國(guó)家權(quán)力自我約束的過(guò)程，我國(guó)國(guó)家權(quán)力是否真向社會(huì)權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移將決定中國(guó)未來(lái)發(fā)展的高度與深度，社會(huì)權(quán)力通過(guò)法律定型的程度如何將直接決定中國(guó)未來(lái)法治治理的程度如何。

二、法治與人治、德治等治理方式的博弈成果將影響國(guó)家治理體系現(xiàn)代化提升水平

《決定》同時(shí)認(rèn)為，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用， 維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一、 尊嚴(yán)、 權(quán)威， 保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。但是，法治在現(xiàn)實(shí)中也遇到不少的挑戰(zhàn)。

（一）中國(guó)式法治的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)：法治、人治、德治“三治”的現(xiàn)實(shí)抉擇

雖然建設(shè)法治中國(guó)成為黨政文件中的重要概念，但是現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)行中的一些形式表現(xiàn)與法治要求相去甚遠(yuǎn)。“盡管中國(guó)的法制建設(shè)在過(guò)去二三直年也取得了很大的進(jìn)步，但并沒(méi)有一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)折。”[5]當(dāng)前，法治、人治、德治，“三治并存”。并且，關(guān)鍵時(shí)刻、關(guān)鍵問(wèn)題的解決上仍然是人治、德治相比于法治更具有競(jìng)技結(jié)果上的優(yōu)勢(shì)。

近些年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的規(guī)則文化在“倒逼”管理體制改革，經(jīng)濟(jì)規(guī)則的不斷完善推動(dòng)法理性行政文化的形成，但是在行政文化之根上，傳統(tǒng)的人治理念還是作為一種習(xí)慣影響著行政管理實(shí)踐，“人治意識(shí)”、“長(zhǎng)官意識(shí)”仍然在腦海深處。比如，以GDP為政績(jī)?cè)u(píng)估體系的績(jī)效考核制度，導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力私用現(xiàn)象普遍開花。議事決策中，“馬上辦辦公室”、“一條龍服務(wù)”等長(zhǎng)官意志產(chǎn)物，絕大多數(shù)都存在違法行為。而這一過(guò)程中，“問(wèn)責(zé)制的水平較低，公民參與水平較低，導(dǎo)致對(duì)權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督與制衡”，而且“不健全的、地方依附性的司法體系，更是助長(zhǎng)長(zhǎng)官權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗的問(wèn)題。”[6]因此，可以說(shuō)歷史現(xiàn)實(shí)化的行政文化與行政體制，決定了人治在中國(guó)仍然有很大的存在市場(chǎng)。

至于法與道德的關(guān)系，在很長(zhǎng)一段期間內(nèi)，我國(guó)法學(xué)界、政治學(xué)界曾興起過(guò)“以法治國(guó)”與“以德治國(guó)”的爭(zhēng)論。有學(xué)者總結(jié)到“中西關(guān)于道德的理解不同，關(guān)于法與道德關(guān)系的理解也有不同。在西方，法與道德的關(guān)系是一個(gè)可以與實(shí)在法和自然法的關(guān)系命題相通約的命題，所涉及的更多是法律、制度本身的道德性問(wèn)題;而在中國(guó)，二者關(guān)系一方面在個(gè)人心性的層面被理解，另一方面更多在功能和治式的層面被討論。”[7]即便在當(dāng)今，社會(huì)治理中還存在“基本道德”或“道德底線”的說(shuō)詞。其實(shí)環(huán)顧中國(guó)現(xiàn)實(shí)，提倡“以德治國(guó)”也決非空穴來(lái)風(fēng)，而有其現(xiàn)實(shí)的價(jià)值意義，提倡者也不乏改進(jìn)社會(huì)治理方式的善意。比如社會(huì)面臨的道德失范問(wèn)題、信仰缺失問(wèn)題、理念信仰問(wèn)題，吏治腐敗的屢禁不止、假冒偽劣商品充斥市場(chǎng)、誠(chéng)信守信問(wèn)題，職業(yè)良心缺失問(wèn)題、親情、愛情、友情面臨的物質(zhì)化質(zhì)變問(wèn)題。道德固然重要，但“以德治國(guó)”所帶來(lái)積極價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其帶來(lái)的負(fù)面價(jià)值，這也是世界各國(guó)法治思想史、政治史經(jīng)歷漫長(zhǎng)爭(zhēng)論后，最終選擇法治的理由。此處不再重復(fù)論述法治相比于德治的優(yōu)勢(shì)，只表明，當(dāng)今世界各國(guó)都在提倡法治、提倡規(guī)則之治的境遇下，再提道德治國(guó)的無(wú)意義。

（二）堅(jiān)守法治，需要對(duì)法治成本有足夠估計(jì)與承受能力

1. 對(duì)中國(guó)的法治徘徊之路要有足夠的警惕

道德治國(guó)有其劣勢(shì)并非意味著依法治國(guó)就占盡優(yōu)勢(shì)，因?yàn)橐婪ㄖ螄?guó)也未必全是益處。法治是善良人之治，但并不意味著法治的結(jié)果總是讓善良的人享受最善良的果實(shí)。常識(shí)告訴我們天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐，法治國(guó)家也要講求法治治理成本。法律處理“普遍”不處理“特殊”。推行法治在給一些人帶來(lái)好處的同時(shí)，必然會(huì)迫使另一些人付出一些代價(jià)，有時(shí)會(huì)是重大代價(jià)。如果對(duì)法治的成本估量不足，中國(guó)的治理方式現(xiàn)代化將可能遇到挫折。

比如隨著城市化推進(jìn)，中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)了一種復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)，一些學(xué)者將當(dāng)前中國(guó)社會(huì)形態(tài)界定為“斷裂社會(huì)”，在這樣一個(gè)斷裂的社會(huì)中，幾乎屬于完全不同時(shí)代的東西共存在這個(gè)社會(huì)里。比如說(shuō)，發(fā)展和環(huán)保的關(guān)系。生活于北、上、廣等特大城市的市民，因教育與生存環(huán)境的不同，面對(duì)霧霾天及日益惡化的水源，對(duì)環(huán)境保護(hù)有切身要求。可是，當(dāng)走出大城市時(shí)候，去觀看一些貧困地區(qū)農(nóng)民生活，便會(huì)發(fā)現(xiàn)大城市中保護(hù)環(huán)境這一天經(jīng)地義的道理，就似乎成了斷裂社會(huì)中的兩難選擇。不但當(dāng)?shù)乩习傩盏囊笫窍劝l(fā)展經(jīng)濟(jì)，當(dāng)?shù)氐臋?quán)力部門在上級(jí)的考核指標(biāo)下，也只能選擇先污染發(fā)展經(jīng)濟(jì)中再治理保護(hù)環(huán)境的選擇。同樣的，當(dāng)受高等教育的青年人時(shí)常把“民主”和“自由”作為目標(biāo)來(lái)追求的時(shí)候，在其他人看來(lái)，可能是有點(diǎn)奢侈的事情[8]。因此，也有學(xué)者感嘆，當(dāng)前中國(guó)存在新權(quán)威主義，但是，“新權(quán)威主義是達(dá)到現(xiàn)代化和民主化的必要的歷史過(guò)渡、以集權(quán)推動(dòng)和保障分權(quán)是順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和民主化的必經(jīng)階段。”[9]這樣的論調(diào)，似乎又有加強(qiáng)“人治”這嫌。因此，我們要對(duì)中國(guó)是否會(huì)走回人治、德治的老路要有足夠的警惕。對(duì)法治成本是否有足夠估計(jì)與承受能力將決定國(guó)家治理最終方式。

2. 對(duì)法治成本做好足夠估計(jì)與承受準(zhǔn)備將提升國(guó)家治理方式最終定型

對(duì)國(guó)家治理是否會(huì)走回人治、德治的老路如何保持足夠的警惕？只有對(duì)法治成本做好足夠估計(jì)與承受準(zhǔn)備，才會(huì)有助于提升國(guó)家治理方式最終定型。一方面，如果人們過(guò)高地估計(jì)法治成本，看不到實(shí)行法治獲取的收益從綜合角度、長(zhǎng)遠(yuǎn)角度等看要比實(shí)行人治大得多，所付出的成本比實(shí)行人治小得多，人們就很可能不敢選擇法治。另一方面，如果只看到實(shí)行法治的好處，看不到實(shí)行法治的代價(jià)或必須做出的犧牲，而把法治看作是有百利而無(wú)一害的東西，就很可能因成本障礙而自覺或不自覺地退回到人治道路上去。在我國(guó)，能否始終如一地堅(jiān)持走法治之路，關(guān)鍵不在于能不能看到法治的好處，而在于能不能充分認(rèn)識(shí)和勇敢面對(duì)實(shí)行法治不得不付出的代價(jià)。

近幾年來(lái)，法學(xué)界對(duì)法治前景一片贊頌聲，但現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)的非法治案件、非法治的處理方式尤其令人對(duì)我國(guó)走法治之路可能半途而廢的前景感到擔(dān)憂。只有堅(jiān)守法治才會(huì)讓國(guó)家的治理方式越趨現(xiàn)代化，而非在歷史中打轉(zhuǎn)不前。法治成本有時(shí)雖然會(huì)很高，但它是建設(shè)性或生產(chǎn)性投入。近代世界法治史與人類生活經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明實(shí)行法治，投入適當(dāng)成本則會(huì)帶來(lái)更大的法治收益。法治成本投入小而收益小，投入大則收益大，不投入則無(wú)收益。實(shí)行法治所帶來(lái)的收益是宏觀與整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)與穩(wěn)定的公正，而求助人治在或許在某些情況下能方便地解決一些迫在眉睫的問(wèn)題，但從總體與長(zhǎng)遠(yuǎn)觀察，它將付出的代價(jià)遠(yuǎn)比推行法治的成本大得多。實(shí)踐證明，無(wú)論是限權(quán)或放權(quán)，還是用權(quán)或制權(quán)，只有運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)推進(jìn)政府改革轉(zhuǎn)型，其公信力和執(zhí)行力才能夠得到保證。

三、正式規(guī)則與非正式規(guī)則的博弈與調(diào)適將影響國(guó)家治理體系現(xiàn)代化提升水平

本部分原設(shè)定是“明規(guī)則與潛規(guī)則的博弈”，但考慮到自吳思在《潛規(guī)則：中國(guó)歷史的真實(shí)游戲》中發(fā)明“潛規(guī)則”這一語(yǔ)詞形式以來(lái)，“規(guī)則”一詞便處于極其尷尬的境地。普通公眾在談?wù)撘?guī)則、做事處事時(shí)，總是情不自禁的試圖弄清規(guī)則背后的潛規(guī)則，尤其是權(quán)力官員的案發(fā)后，所暴露的商人與權(quán)力之間的背后關(guān)系，讓人們更是不相信現(xiàn)實(shí)規(guī)則的真實(shí)性。因此，鑒于“潛規(guī)則”在當(dāng)前文化中的負(fù)面意義所可能導(dǎo)致“規(guī)則”自身喪失其正面意義，本文以“正式規(guī)則與非正式規(guī)則”的討論代替原定的“明規(guī)則與潛規(guī)則”的討論。

與“法治”共同進(jìn)入治國(guó)理政視野的現(xiàn)代治理理論還有“規(guī)則化”、“制度化”等用語(yǔ)。“法治”、“制度化”、“規(guī)則化”三個(gè)詞匯動(dòng)用于不同的社科領(lǐng)域。“法治”主要運(yùn)用于法學(xué)、政治學(xué)領(lǐng)域，“制度化”主要運(yùn)用于管理學(xué)、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，“規(guī)則化”主要運(yùn)用于公共行政管理領(lǐng)域。雖然三者具有學(xué)科領(lǐng)域或?qū)I(yè)槽限制下的理解差異，其實(shí)三者在內(nèi)涵上具有一定的共通性。最主要的表現(xiàn)就是明確性、透明性、可預(yù)期性等特征。可以認(rèn)為，三者具有明確性、透明性、可預(yù)期性等共通特征。如果說(shuō)在社科研究領(lǐng)域中，研究法治就必然談及人治、德治等術(shù)語(yǔ)的話，研究“規(guī)則”就必須談及“正式規(guī)則與非正式規(guī)則”、“明規(guī)則與潛規(guī)則”等對(duì)稱性概念。其實(shí)，法治的核心問(wèn)題也是就是規(guī)則化、制度化問(wèn)題。依法治國(guó)、法治國(guó)家在另外一層面就是依規(guī)則治國(guó)、規(guī)則國(guó)家，因而法治社會(huì)的另一層含義其實(shí)也就是規(guī)則社會(huì)。

（一）非正式規(guī)則在當(dāng)前中國(guó)流行的土壤與條件

正式規(guī)則是指“人們有意識(shí)建立起來(lái)的并以正式方式加以確定的各種制度安排”，其表現(xiàn)為法律法規(guī)、規(guī)章法令等，非正式規(guī)則是指“在長(zhǎng)期的社會(huì)生活中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)等對(duì)人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則。”[10]

當(dāng)前，在醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等各個(gè)領(lǐng)域都存在正式規(guī)則與非正式規(guī)則。按理來(lái)說(shuō)，人們應(yīng)當(dāng)認(rèn)同正式規(guī)則、遵行正式規(guī)則、接受正式規(guī)則，但為什么出現(xiàn)人們不愿意接受正式規(guī)則的悖反局面？比如，病人愿意多付紅包來(lái)得到醫(yī)生的特別照顧，醫(yī)生看不到紅包便多開些處方，城市中遇到外來(lái)人員看病而沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)的就盡揀貴藥開處方;政府工程建設(shè)中，投標(biāo)人于投標(biāo)過(guò)程中樂(lè)意找關(guān)系拿項(xiàng)目，工程招標(biāo)人也樂(lè)意將項(xiàng)目交給通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)找后門的投標(biāo)人;人們?yōu)榱诉M(jìn)入優(yōu)質(zhì)地段校園寧愿多繳贊助費(fèi)，優(yōu)質(zhì)地段學(xué)校負(fù)責(zé)人也樂(lè)意收錢為校園教師福利;沒(méi)有低保資格的人通過(guò)送禮獲取國(guó)家低保待遇，負(fù)責(zé)低保辦理的國(guó)家工作人員認(rèn)為反正不是自身掏錢受禮后樂(lè)于辦理。為什么會(huì)產(chǎn)生這種非正式規(guī)則沖擊正式規(guī)則的現(xiàn)象？

1. 正式規(guī)則制定受“有限理性”的制約，必然會(huì)產(chǎn)生非正式規(guī)則

正式制度往往是專家決策的產(chǎn)物，由政府部門權(quán)力推行的，但即便是專家也必受有限理性的限制，不可能對(duì)分散在國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人的行為過(guò)程行為方式行為情狀有全面了解，所以制定出來(lái)的政策會(huì)與非正式制度發(fā)生沖突。

當(dāng)前貧富基尼系數(shù)增大、城鄉(xiāng)發(fā)展差距增大、區(qū)域發(fā)展差距增大是中國(guó)發(fā)展過(guò)程的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，但這些差距增大并不是人們最為擔(dān)心的問(wèn)題。人們最為關(guān)注也最為關(guān)心的是由以權(quán)謀私、行政壟斷、政策歧視或制度不健全等不公平因素導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不平等、規(guī)則不公平下的貧富差距。 近年來(lái)，流行于網(wǎng)絡(luò)的“官二代”、“富二代”、“窮二代”、“農(nóng)民工二代”這些網(wǎng)絡(luò)名詞正是對(duì)機(jī)會(huì)不均等、規(guī)則不均等衍生的結(jié)果不均等的形象控訴。“反過(guò)來(lái)，結(jié)果的不公平又通過(guò)“制度性俘獲”進(jìn)一步固化機(jī)會(huì)和規(guī)則的不公平。”[11]前些年間，畢業(yè)生爭(zhēng)考公務(wù)員，直白形象的說(shuō)明了權(quán)力能夠帶來(lái)“潛規(guī)則”與“特權(quán)”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然近兩年，隨著“反四風(fēng)”、“八項(xiàng)規(guī)定”的整飭，領(lǐng)導(dǎo)干部的“三公消費(fèi)”問(wèn)題有了很大改善，但是，卻誤傷了很多基層一線的普通公務(wù)員、司法工作人員。在正式規(guī)則面前，基層一線公務(wù)員本就屬于最苦最累待遇最差的群體，他們之所以在非正式規(guī)則外尋求權(quán)力尋租、雁過(guò)拔毛，主要也是彌補(bǔ)正式規(guī)則的制度傷害。“反四風(fēng)”、“八項(xiàng)規(guī)定”的推進(jìn)，卻沒(méi)有在正式制度方面改善其處境，只能會(huì)讓制度傷害的公務(wù)員人員繼續(xù)迫使權(quán)力運(yùn)行中會(huì)產(chǎn)生另一套非正式規(guī)則。

2. 遵守正式規(guī)則成本過(guò)高，人人都有違反的沖動(dòng)，自然會(huì)產(chǎn)生非正式規(guī)則

人生于社會(huì)，交往于社會(huì)，而一旦交往就必然會(huì)有成本。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中，不但制定制度需要成本，制度所規(guī)范的對(duì)象也需要成本。換言之，盡管制度可以提高明確性、能夠最大限度的防止非效率，但建立任何制度都是需要付出成本的。制定好的正式制度能否得到遵從，就要看能否有效的降低交易成本。如果執(zhí)行制度、遵守制度要付出高昂成本，非正式制度、非正式規(guī)則必然會(huì)產(chǎn)生。比如行政執(zhí)法中，行政自由裁量權(quán)的廣泛存在，執(zhí)法者具有極大的權(quán)力運(yùn)用空間，行政相對(duì)人為了謀取最大化利益，往往通過(guò)正式規(guī)則未規(guī)范的空白檔，甚至直接違反規(guī)范的方式謀取利益。在缺乏及時(shí)有效的監(jiān)督時(shí)，行政執(zhí)法者也樂(lè)于在裁量范圍內(nèi)大施拳腳，甚至突破權(quán)力界限。最典型的例證就是2010年的“天價(jià)過(guò)路費(fèi)案”，通過(guò)天價(jià)過(guò)路費(fèi)，人們發(fā)現(xiàn)了“世界上70%的收費(fèi)公路都在中國(guó)、收費(fèi)高出投資成本數(shù)倍乃至10倍以上、許多收費(fèi)公路都由政府還貸公路轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路”等制度弊端，人們甚至發(fā)現(xiàn)“不違法便無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)的”規(guī)則窘境案情大致為：河南禹州市農(nóng)民時(shí)建鋒使用兩套假軍車牌照，在8個(gè)月的時(shí)間里，免費(fèi)通行高速公路2361次，偷逃過(guò)路費(fèi)368萬(wàn)余元被判處無(wú)期徒刑。（參見：騰訊新聞.河南天價(jià)過(guò)路費(fèi)案，翻案后主犯刑期無(wú)期變7年，一審法官被免職[EB/OL].[2014-07-15].http：//news.qq.com/zt2011/368w/.） 。經(jīng)此事件，當(dāng)年中國(guó)許多地方均對(duì)高速公路收費(fèi)規(guī)則進(jìn)行了重新規(guī)范。

（二）對(duì)正式規(guī)則與非正式規(guī)則的調(diào)適將影響國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化提升水平

西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派以“制度”作為其研究對(duì)象，且進(jìn)一步將制度分為正式制度與非正式制度，認(rèn)為正式制度與非正式制度之間既存在博弈關(guān)系也存在轉(zhuǎn)化關(guān)系。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，我國(guó)要善于對(duì)正式規(guī)則與非正式規(guī)則進(jìn)行調(diào)適，二者的“調(diào)適”結(jié)果將決定國(guó)家法理現(xiàn)代化與能力水平。

1. 國(guó)家要及時(shí)將合理的非正式制度轉(zhuǎn)化為正式制度

一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，也是經(jīng)濟(jì)交往、人員交往隨市場(chǎng)半徑不斷擴(kuò)大而不斷擴(kuò)大的過(guò)程。在這一過(guò)程中，不可避免地存在知識(shí)的不對(duì)稱和行為確定性的信息不對(duì)稱，加之任何人均有機(jī)會(huì)主義的本性，逃避規(guī)則、排斥規(guī)則是所有主體的正常想法。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，理性化、正規(guī)化的制度安排，才真正有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展。另一方面，從規(guī)則的發(fā)生學(xué)上看，規(guī)則的制定、實(shí)施、改變是交織在一起的，正式規(guī)則時(shí)常在實(shí)施中遇到新情況而不斷被重新界定和調(diào)整。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，要善于在正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

2. 加大對(duì)重大非正式規(guī)則行為的懲罰

承認(rèn)非正式規(guī)則可以上升為正式規(guī)則，并不意味著所有非正式規(guī)則行為都可以得到容忍。在對(duì)待非正式規(guī)則行為方面，任何行業(yè)都應(yīng)當(dāng)有一基本底線原則。比如，在工程招標(biāo)過(guò)程中，正式規(guī)則是按程序辦事，擇報(bào)價(jià)最低者，但非正式規(guī)則或者潛規(guī)則是送禮行賄，把重要領(lǐng)導(dǎo)搞定后，通過(guò)內(nèi)部確定得到項(xiàng)目。再比如，依據(jù)選舉法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)干部在任免程序，候選人要成為鎮(zhèn)長(zhǎng)或縣長(zhǎng)就必須通過(guò)人大代表的比例選舉，一旦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣人代會(huì)的投票選舉中未獲通過(guò)，他就不具有被任免資格。但現(xiàn)實(shí)中，候選人要獲得的選票則不是鎮(zhèn)人大或縣人大，而是上級(jí)組織的一些領(lǐng)導(dǎo)。這就是有害的非正式規(guī)則。作為底線，國(guó)家治理中應(yīng)當(dāng)加大對(duì)破壞民主、權(quán)力公信、司法公正等重要體制性關(guān)聯(lián)規(guī)則的非正式規(guī)則行為懲罰力度。

綜上所述，當(dāng)今我國(guó)在推進(jìn)法治國(guó)家治理體系中，法治方式與法治精神遠(yuǎn)未定型化。法治力量的培育與發(fā)展需要社會(huì)力量及社會(huì)主體意識(shí)的覺醒。社會(huì)權(quán)力的發(fā)達(dá)程度是法治生長(zhǎng)的重要指標(biāo)，要培養(yǎng)法治必須在較大程序扭轉(zhuǎn)全能型政府思維。在構(gòu)建以法治為中心國(guó)家現(xiàn)代化治理過(guò)程中，要承認(rèn)法治與人治、德治在我國(guó)將長(zhǎng)期“三治博弈”，在法治遇到困境及成本時(shí)，要對(duì)法治代價(jià)做好足夠估計(jì)與承受準(zhǔn)備，盡量抵制非正式規(guī)則的介入，這將有助國(guó)家治理方式的最終定型。JS

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On a Number of Propositions in the Process of Promoting

Modernization of the Rule of Law in China

ZHAO Yang

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

In the course of advancing the rule of law in todays China national governance system， there are many pairs of competitive govern model， that is， the govern power and society power， rule of law and rule of man， formal and informal rules. The consequences of competitive govern model will eventually affect the govern model in the future. The development of social power is the important index of the growth of the rule of law. But the prevailing conception of “an almighty government”， to some extent， inhibits the social power form which the rule of law is generated. Therefore， the binary division of state power and social power will affect the modernization of national governance system. In the process of constructing the rule of law， we must admit that the rule of virtue， the rule by man and the rule of law will exist simultaneously for a long term. Any governance mold has cost issues; we have to prepare for burdening its cost， which will help us to shape the modernized governance. The underdeveloped law environment provides spaces for the existence of informal rules. The adjustment and adjustment standards for formal rules and informal rules will also affect the level of modernization of national governance system and management ability.

Key Words： ?governance of the state; governance system; social power; the rule of law; informal rules

本文責(zé)任編輯：龍大軒

作者簡(jiǎn)介：

趙陽(yáng)（1980-），男，吉林白城人，西南政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院中國(guó)哲學(xué)專業(yè)碩士生。