論民事執行檢察監督原則的差異化

摘要：

民事執行檢察監督的具體原則應當根據具體監督目的進行差異化設計。民事執行檢察監督的首要目的在于治理“執行亂”，其次在于協助破解“執行難”，另外也要維護執行中涉及的公共利益。2013年通過的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》僅將民事執行檢察監督限于民事執行活動中違反法律規定一種類型，在目的設置上過于狹隘。全面的民事執行檢察監督可分為糾錯型民事執行檢察監督、支持型民事執行檢察監督和公益型民事執行檢察監督。不同類型的民事執行檢察監督有著不同的程序設計原則。

關鍵詞：民事執行檢察監督;目的;糾錯型;支持型;公益型;原則

中圖分類號：DF72

文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.01.09

為解決“執行難”和“執行亂”這兩道司法頑疾，建立民事執行檢察監督制度勢在必行。2011年3月，最高人民法院和最高人民檢察院聯合下發《關于在部分地區開展民事執行活動監督試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），明確了在試點地區對民事執行活動中存在的五種情形可予以檢察監督，取得了良好的社會效果。《試點通知》發布后，檢察機關積極開展民事執行檢察監督試點工作，2011 年 3 月至2012 年 12 月，山西、內蒙古、上海、浙江、福建、江西、山東、湖北、廣東、陜西、甘肅、寧夏等省（自治區、直轄市）有 441 家檢察院作為試點單位，共受理民事執行申訴案件 41350 件，其中發出檢察建議 28140 件，法院采納率為 88%，讓我國的民事執行檢察監督進入了一個新的階段。（參見： 最高人民檢察院.最高人民檢察院關于民事行政檢察工作情況的報告（摘要）[N].檢察日報，2012-12-26（02）.）

2012年8月31日全國人大通過了《民事訴訟法》修正案，其中修改后的第14條和第235條正式回應了社會各界的呼聲。第14條規定的“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，將民事檢察監督領域由“審判活動”擴張到整個“民事訴訟”。第235條則明確規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”為適應新的民事檢察監督工作的需要，2013年9月23日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第十次會議通過《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《監督規則（試行）》），該規則于2013年11月18日公布并實施。《監督規則（試行）》對民事監督機制進行了極大的完善。然而，在民事執行程序中，人民檢察院究竟該如何貫徹執行檢察監督原則，新《民事訴訟法》和《監督規則（試行）》仍然語焉不詳《監督規則（試行）》共124條，但專門規定民事執行檢察監督的僅3條，其中第102條規定的“人民檢察院對人民法院在民事執行活動中違反法律規定的情形實行法律監督”，即執行原則限于違法監督;第103條規定的“人民檢察院對民事執行活動提出檢察建議的，應當經檢察委員會決定，制作《檢察建議書》，在決定之日起15日內將《檢察建議書》連同案件卷宗移送同級人民法院，并制作決定提出檢察建議的《通知書》，發送當事人”，即民事執行檢察監督的程序規則;第104條規定：“人民檢察院認為當事人申請監督的人民法院執行活動不存在違法情形的，應當作出不支持監督申請的決定，并在決定之日起15日內制作《不支持監督申請決定書》，發送申請人。”此即民事執行不予檢察監督的程序規則。

，并將民事執行檢察監督目的限定為糾正執行中的違法情形。監督目的關乎民事執行檢察監督全局，是設計民事執行檢察監督具體原則的前提，應予先行探討。

一、民事執行檢察監督的目的

民事執行檢察監督制度，是為了回應我國民事執行工作中存在種種問題的解決需要而提出和設置的[1]。面對“執行難”和“執行亂”這兩道執行困局，何者應為民事執行檢察監督的目的？對此解答的不同，形成了民事執行檢察監督目的論兩大不同觀點。一種觀點認為，“執行難”的含義，是指基于執行法院或執行法官以外的原因而造成生效法律文書難以或無法得到執行，是一個即使執行法院或執行法官積極努力地去執行也無法在現行法律框架下破解的難題，因此，其與執行機構的執行行為無涉，不宜通過檢察監督解決[2]。民事執行檢察監督的重心在于解決“執行亂”，主要是執行過程中含裁定、決定各種違法行為和不當行為[3]。第二種觀點認為，當前民事執行存在的主要問題是執行權威匱乏、執行正當性受質疑，檢察監督既要解決“執行亂”，更要解決“執行難”。因此，民事執行檢察監督目的有三：支持、糾錯和共進，支持是檢察監督的首要任務[4]。民事執行檢察監督不能簡單理解為我令你行的單向制約和糾錯，而是監督之中有支持和合作[5]。

要定位民事執行檢察監督的目的，首先必須對“執行難”的各種情形，以及其與“執行亂”的關系作認真的分析。通常所說的“執行難”，泛指生效法律文書確定的債權不能實現，其實可以分為三種不同情形。第一種是債權人因各種原因確無履行能力，而導致的執行債權無法實現;第二種是債務人確有履行能力，依法應當執行或部分執行，由于執行法院或執行人員受外部因素的干擾和阻力，而導致案件無法執行或部分執行;第三種是債務人確有履行能力，依法應當執行或部分執行，由于執行法院或執行人員不行使或者不當行使執行權，而導致案件沒有執行或無法執行。當然，也有兩種或三種情況混合存在的情形。

其實，上述第一種“執行難”，實屬民事執行不能，不屬于執行法院能解決的問題，當然也就不存在民事執行檢察監督的空間。第三種“執行難”，本質上是執行法院或執行人員在針對債權人方面的“執行亂”，它與針對被執行人的“執行亂”、 針對案外人的“執行亂”和違反法定分配原則并損害真正的優先權人或其他債權人的合法權益的“執行亂”，構成民事“執行亂”四大類型，共同特征是“當作為時不作為，不當作為時亂作為”，表現為“執行亂”的執行法院或執行人員的違法執行行為或不當執行行為，即怠于行使執行權和濫用執行權，它加深了我國現行的民事“執行難”，也是社會大眾對民事執行不滿的主要焦點所在，這應當是民事執行檢察監督的重心。第二種“執行難”才是真正意義上的執行難。當然，不可否認第二種“執行難”存在的客觀性和嚴重性，當執行法院對于應當執行的案件，有心執行卻面對各種執行阻力勉為其難甚至一籌莫展時，民事執行檢察監督力量的介入無疑可以增強執行法院抗執行干擾的力量，這也應當是民事執行檢察監督的重要功能。

因此，民事執行檢察監督的目的應當具有雙重性。首要目的在于糾錯，針對民事執行中各種違法和不當行為，進行有效和及時的糾正，治理“執行亂”;其次目的在于支持執行法院依法行使執行權，破解“執行難”;當然，民事執行案件也有個別公益性案件，需要檢察機關以公益代表者的身份介入。與此相對應，民事執行檢察監督就有三種類型：糾錯型民事執行檢察監督、支持型民事執行檢察監督、公益型民事執行檢察監督。2011年3月兩高聯合下發的《試點通知》也曾規定了支持型民事執行檢察監督，并取得了良好的社會效果。最高人民法院和最高人民檢察院聯合下發的《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》第5條規定：“對于國家機關等特殊主體為被執行人的執行案件，人民法院因不當干預難以執行的，人民檢察院應當向相關國家機關等提出檢察建議。”

2013年的《監督規則（試行）》僅將民事執行檢察監督限于民事執行活動中違反法律規定一種類型，有違民事執行檢察監督的目的設計初衷，有偏頗和過于狹隘之嫌。只有從全局性視野出發，分別探究不同目的下的不同民事執行檢察原則，才能促進民事執行檢察監督的科學實施。

二、糾錯型民事執行檢察監督原則

民事強制執行是債務人不自動履行生效法律確定的義務時，國家以強制性權力實現債權人債權的程序。在此過程中，在盡可能節約時間和成本的前提下，可能出現執行活動不規范，甚至違法違規的現象，即所謂“執行亂”。既然民事執行的首要目的在于解決“執行亂”，糾正相關違法違規的執行行為，以保護可能受侵害的債權人、債務人或者案外第三人合法權益，那么，此類執行檢察監督程序設計必須遵守以下基本原則。

（一）依當事人或者利害關系人申請原則

首先，從民事執行檢察監督所要保護的權利性質上看，民事執行涉及私權的處分，依照民事權利的“意思自治原則”，當事人和案外人等執行利害關系人有權處置自己的實體權利，也有權處置自己相關的執行程序性權利，民事執行檢察監督應當尊重當事人的處分權，在執行利害關系人沒有提出申訴的情況下，如果當事人處分權的行使不損害國家、社會公共利益，或者沒有侵害他人的合法權益，檢察機關不應當介入。

其次，從民事執行檢察監督啟動的有效性而言，人民檢察院難以全程跟蹤實踐中的每一個執行案件，不可能主動發現執行行為存在的所有錯誤。執行當事人和案外人等利害關系人最容易接近個案的執行活動，也最了解是否有執行違法違規等信息，出于自身利益的原因，他們也具有最強烈的糾錯思念，當尋求執行法院內部監督失效時，他們也有向檢察機關申訴的動力。只要形成制度化的執行檢察監督申訴受理機制，必須受理的糾錯型民事執行監督案件就幾乎都能進入檢察機關的視野。因此，檢察機關在介入民事執行活動方式上，應當選擇以被動介入為主，充分尊重當事人或者利害關系人的意愿。這也是《試點通知》第2條規定對人民法院五類民事執行活動實施法律監督時，原則上只能依申請方可進行的原因。

（二）事后監督原則

事后監督原則包括兩層含義：一是糾錯型民事執行檢察監督一般不應當在某件執行案件的程序進行之中介入，避免給民事執行工作造成不必要的混亂;二是該“事后”的“事”，并不是執行案件全案的完結，而是指執行案件中需要監督的違法違規已經發生。對于執行中的違法的濫用職權行為，如人民法院收到執行案款后超過規定期限未將案款支付給申請執行人時，只要該行為已經發生，即應依法監督。如果以該行為尚未結束為由拒絕監督，則會造成更為嚴重的后果，有違檢察監督設置的初衷。對于違法的怠于履行職責的行為，如被執行人有財產可供執行，而執行法院遲遲不采取相應執行措施，則只能是“該作為而不作為”尚在持續之中，才有進行檢察監督要求其依法作為和改正的必要，已經結束的不作為行為不能成為要求依法作為的檢察監督對象[6]。

（三）窮盡執行救濟途徑原則

在執行法院不當運用或濫用的情況下，設計執行救濟程序，允許執行當事人、案外人為了維護自己的合法權益而進行異議并尋求救濟就顯得尤為重要。學理上而言，執行救濟包括程序意義上的執行救濟和實體意義上的執行救濟。長期以來，我國的執行救濟僅規定案外人對于執行標的物主張實體權利時的執行異議權，其他執行救濟途徑均付之闕如，導致大部分情況下執行當事人和案外人的難以尋求制度化的正當救濟方式。

在此背景下，我國《民事訴訟法》在2007年末迎來了首次大的修改，執行救濟成為修改重點之一，并在2012年《民事訴訟法》修訂中予以保留。修改后，該法第225條規定了執行當事人、案外第三人可以針對違法的執行行為書面提出執行異議，法院應根據情況分別作出處理：理由成立的，裁定撤銷或者改正;理由不成立的，裁定駁回異議。執行當事人、案外第三人對裁定不服的，可以在10日內向上一級法院申請復議。第227條規定了案外人對執行標的異議制度，執行法院應根據不同情況作出駁回異議或支持異議的裁定。如案外人對駁回異議裁定不服的，可以向執行法院提出案外人異議之訴;如執行債權人對支持異議裁定不服的，可以向執行法院提出許可執行之訴[7];案外人對原判決、裁定、調解書確定的執行標的物主張權利，且無法提起新的訴訟解決爭議的，可以在法定期間內提出案外人再審之訴[8]。新增加的第226條，規定了對原執行法院超過六個月仍未執行的案件，執行申請人可以提請上一級法院采取適當的措施促進執行，這也可看作廣義的執行救濟。此外，我國還配套建立了參與分配表異議之訴。在筆者看來，在執行救濟制度體系中，除執行當事人的變更和追加尚無明確的執行救濟程序外，我國立法“已經從原來單純的‘執行異議向執行救濟制度的構建邁進了一大步”[9]。

長期以來，檢察機關往往容易過于重視實體監督。但是偏重實體監督容易引發檢法的認識沖突。新《民事訴訟法》這在新《民事訴訟法》第209條體現非常明顯，一方面，第209條第1款所規定的檢察監督前置程序，體現了先法院監督、后檢察監督的節制原理;另一方面，第209條第2款所規定的作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定后，“當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴”的所謂“一次申請”規則，均體現了民事檢察監督的節制主義。

和《監督規則（試行）》大幅提升程序監督的比重，強調程序的被動性、謙抑性和檢察監督的節制主義[10]。在糾錯型民事執行檢察監督中，也應奉行法院民事執行的程序正義意識。在新條文已經實際上為當事人、利害關系人或案外人擴充了在執行過程中提出救濟訴求范圍、增添了尋求救濟渠道的情況下，我國在設計糾錯型執行檢察監督程序時，應當首先發揮當事人、利害關系人或案外人充分利用已有的執行救濟積極性。糾錯型民事執行檢察監督畢竟屬于事后的補救性糾錯程序，只能在執行救濟程序充分發揮其效能的情況下才能啟用，以便讓各個程序各司其職、各盡其能，也可防止當事人、利害關系人或案外人“隨意搭民事執行檢察監督的便車”。如對于《民事訴訟法》第225條的檢察執行監督，原則上應當在當事人、利害關系人提出書面異議或者復議申請，人民法院在收到書面異議、復議申請無正當理由而未在法定期限內作出裁定的，且不予糾正才能啟動檢察監督。檢察機關的重心在于保障當事人或者利害關系人的程序性權利的實現，通過程序正義的保障來實現實體正義。

三、支持型民事執行檢察監督原則

在民事執行過程中，既存在著“執行亂”，也存在著“執行難”。因而，在民事執行檢察監督過程中，檢察機關與執行法院不僅有糾錯型關系，也有支持和共進的關系。這也是2011年3月《試點通知》規定人民檢察院可以向作為被執行人的國家機關提出檢察建議的原因。支持型民事執行檢察監督的主要目的不在于解決法院執行的“執行亂”，而在于協助執行法院更好地解決“執行難”。這時，民事執行檢察監督不是單向型的制約和糾錯，而是監督中重在支持和合作，防止“法律白條”的產生，這一目的決定著其程序設計原則與糾錯型民事執行檢察監督的不同。

（一）受要求啟動支持執行監督原則

之所以會有支持型民事執行檢察監督，通常是因為執行法院在民事執行過程中遭遇到了一些“難辦”的事項，需要人民檢察院協助進行排解。何種屬于“難辦”，何種屬于“不難辦”？能否獨立解決還是需要人民檢察院協助解決？執行法院有著切身感受和自身判斷，人民檢察院無須主動介入，應先充分尊重執行法院的意愿。只有在執行法院向人民檢察院提出支持要求后，人民檢察院根據民事執行的權責分工再決定是否介入。

當然，這并不是說檢察機關只能完全消極等待，檢察機關也應注意從各種不法和不當干擾執行因素找尋規律，然后利用執行法院所不具備的法律監督機關的優勢，協助凈化民事執行的工作環境。如對于強制執行過程中易于遇到的地方保護主義和部門保護主義困擾問題，檢察機關可以通過經驗總結，切斷地方保護主義和部門保護主義常規性的干擾路徑，必要時向經常出現地方保護或者部門保護的機關提出檢察建議，減輕民事執行的工作阻力。

受要求啟動支持執行監督，除受執行法院的要求啟動外，還應當有受執行當事人的要求啟動情況。盡管前者更為常見，我們也不能忽視后者的研究和總結，尤其在目前當事人財產信息不透明，債權人很難準確掌握和提供債務人的財產狀況的背景下，檢察機關可以利用檢察機關的強大調查權，在經過法定程序的前提下，應債權人要求，查找被執行人的財產或者線索。需要注意的是，檢察機關畢竟行使的是公共權力，在動用其調查權時，為保障其公正和中立，原則上必須是應要求被動啟動而不能主動介入。

（二）不代替執行法院獨立行使執行權和支持范圍有限原則廣義的“不代替執行法院獨立行使執行權”，還包括在糾錯型民事執行檢察監督應當奉行“先法院監督、后檢察監督”的監督節制原理，并且原則上只進行程序監督。

人民法院是法定的民事執行機關，檢察機關對民事檢察活動進行支持型監督，不是對人民法院支持活動進行干預，更不是對民事執行工作進行代替和包辦。

受人力、物力限制，人民檢察院也不可能對所有的“執行難”案件都進行支持，原則上只限于法定的力所能及的案件。就支持法院民事執行而言，常見的有兩類案件：一類是依執行法院邀請，對某些重要的執行實施行為進行見證。如執行標的物的評估、拍賣程序中，人民檢察院受邀進行現場監督，這有利于預防執行爭議的發生，確保執行行為的合法性和公正性。另一類是檢察機關受邀參與法院認為“難辦”的案件。除上述法院在執行中遇到地方和部門保護主義的干擾情形外，還有可能遭遇暴力抗法情形，執行法院認為人民檢察院的參與能有助其克服一些單憑自身不能克服或很難克服的困難，而要求人民檢察院介入。檢察機關可以通過法律宣傳、心理疏導，幫助法院向執行當事人做一些解釋說服工作，緩解被執行人或相關參與人的抵觸情緒，樹立法院公正執行的形象，排除執行工作的各種地方和部門的不法和不正當干擾因素，對試圖抗拒執行的當事人和案外人形成威懾，預防和抑制可能的暴力抗法行為的發生，支持和保障執行程序的順利進行。

四、公益型民事執行檢察監督原則

公益型民事執行檢察監督的目的在于保護國家和社會公共利益，預防民事執行中損害公益事件的發生，其程序設計原則為案件特定原則和主動介入原則。

（一）案件特定原則

絕大多數的民事執行案件所實現的債權均為私權，所可能侵害的利益也為私益，不屬于公益型民事執行檢察監督的關注范圍。公益型民事執行檢察監督案件通常只有三類：一是人民檢察院作為民事公益訴訟原告起訴后勝訴、對方拒不自動履行的案件;二是執行法院的執行行為違反法律規定，損害了國家或社會公共利益，或者違反法律的強制性禁止規定甚至執行人員有職務犯罪嫌疑，但執行當事人、案外第三人都沒有申請檢察監督的案件;三是執行當事人、案外第三人在執行程序中惡意串通損害國家或社會公共利益的案件。實行案件特定原則，在于讓檢察機關嚴格區分公益型民事執行監督和私益型民事執行監督。只有當所監督的執行類型屬于公益領域，檢察機關的監督方式才不同于前述兩種執行監督。

（二）主動介入原則

通常情況下，執行檢察監督是一種事后監督，盡可能避免造成執行程序隨意中斷或難以順暢進行的后果，檢察機關不應在執行過程中隨意介入執行程序，實行窮盡執行救濟途徑或者應要求啟動等謙抑性原則。但是，公益型民事執行檢察監督卻是個例外。首先，在檢察院作為原告的民事公益公訴案件的勝訴裁判確定后，債務人拒不履行生效法律文書確定的義務，人民檢察院是最合適的申請和啟動民事執行程序的主體。其次，如果人民法院錯誤執行了國家或社會公共財產，或者執行當事人、案外第三人在執行程序中惡意串通損害國家或社會公共利益，但可能無人對此提出異議時，檢察機關宜主動介入。第三，當執行法院的執行行為已嚴重超越法律規定的執行范圍，執行法定豁免財產，侵害被執行人、相關程序參與人的生存權、自由權、住宅權等基本人權時，檢察機關如不及時介入和糾正，有可能給被執行人、相關程序參與人造成難以彌補的損害。另外，涉及國家利益、社會公益案件的民事執行活動，影響較大，可能涉及的面較廣，一旦出現問題會產生很大的負面作用，人民檢察院對此類案件的執行也應當主動進行監督，且可以進行全程和全面的監督。檢察機關通過履行法律監督職能來維護社會主義法制的統一、權威和尊嚴，維護社會的公平和正義[11]。這就有別于僅關私益的糾錯型民事執行檢察監督的被動性的依申請監督原則，而是應當貫徹職權監督為主、申請監督為輔的原則。

毋庸置疑，人民檢察院對人民法院在民事執行活動中違反法律規定的情形實行法律監督，是民事執行檢察監督的最主要情形。在此基礎上建立的依當事人或者利害關系人申請原則、事后監督原則、窮盡執行救濟途徑原則，是民事執行檢察監督最通行的原則。但是，忽視支持型民事執行檢察監督和公益型民事執行檢察監督的客觀存在，有以偏概全之嫌。將糾錯型民事執行檢察監督原則來指導支持型和公益型民事執行檢察監督，難免有張冠李戴之虞。JS

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Differences on the Principle of Prosecutorial Supervision of Civil Execution

MA Dengke

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

Specific principles regarding the prosecutorial supervision of civil execution should be differentiated according to the specific supervisory purposes design. The primary purpose of the prosecutorial supervision of civil execution is to prevent “disorder of execution”， secondly is to help to crack the “difficulties of execution”， and also is to safeguard the public interests involved in the civil execution. Peoples Procuratorate Supervision Rules of Civil Litigation （for Trial Implementation） of 2013 prescribed the prosecutorial supervision of civil execution only concerning civil enforcement activities in violation of the law， so the objective set is too narrow. Prosecutorial supervision of civil execution can be divided into three types： error correction， support and the public interest. Different types of prosecutorial supervision of civil execution should have different principles of design.

Key Words： prosecutorial supervision of civil execution; purpose; error correction type; support type; public interest type; principle

本文責任編輯：李曉鋒

基金項目：最高人民檢察院檢察理論研究課題“民事申訴制度改革與檢察監督研究”（GJ2013C02）

作者簡介：

馬登科（1968-），男，湖南湘潭人，西南政法大學法學院教授，博士生導師，法學博士。