城市低保制度在邵陽市區的實施情況調查

馬曉純　曾維君

摘 要：為了解城市低保制度的實施情況，從中發現存在的問題以及解決這些問題的方法，相關研究機構組織了由大學生組成的調查員對邵陽市城區內多個社區兩百余戶低保受助者進行了走訪調查。調查結果顯示，低保制度能發揮居民最低生活保障的作用，是一項完成了基本任務的頂層設計；自謀生計是大部分低保受助者的主要經濟來源，而低保制度不具備“養懶漢”的經濟可能性。

關鍵詞：低保制度；低保受助者；邵陽市；自謀生計

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）01-0049-04

一、調查緣起與研究方法

城市居民最低生活保障制度（以下簡稱低保制度），是國家為解決城市居民的生活困難而建立的一種社會救濟制度，是目前條件下有中國特色社會保障體系的一項重要內容。為了了解這一制度實施十余年來的有關情況，從中找出存在的問題以及解決問題的方法，中山大學“社會保障與社會政策研究所”在中國的東、中、西部各選取一個城市作為調查樣本采集點，其中中部地區選取了湖南省邵陽市（另外兩地為廣東省的佛山和陜西省的咸陽）。之后，由邵陽學院25名師生組成的調查員對邵陽市區多個社區的兩百余戶低保對象進行了入戶調查，最終取得有效調查問卷212份。本文即是根據這些調研問卷、調查員記下的20余萬字的調查筆記以及近年來邵陽市低保政策的變動而得出的綜合分析。

為了減少不必要的調查阻力同時又確保調查數據有效性，調查前已告知了受訪者所在社區工作人員。每個調查對象“聊天”約一小時，除了要求對方填寫調查問卷，調查員同時記下耳聞目睹的受助者家庭的不同情況，之后作出簡要分析評論。此外，雖然有社區和民政部門向調查員提供了部分相關名單，但各小組主要采取通過上一家受訪者帶路找下一家受訪者的辦法“串聯”調查，并未完全按照社區低保名單調查訪問，以保障調查的客觀真實性。

本次采集的212份低保受助者樣本，均為城市低保戶，大部分為下崗職工。調查中，申請低保原因一項上，因為失業而申領的占51.2%，其次是因病致貧（24.2%）和殘疾無法工作（9%）。從中不難發現，邵陽市城區低保對象大部分具備或基本具備一定的工作能力，他們以缺少工作機會失業或待業者居多，這也與調查過程中受助者普遍期待工作的表述可相印證。需要特別說明的是，調查之前的調查預期是因病致貧是主要原因，調查過程中也呈現幾乎每個受助者家庭都有人生病的現象，但是因病致貧的數據統計只有24.2%，這一真實數據與調查隊員的感性認知區別較大，本文尊重統計數據，不做主觀臆斷。

二、對調查數據的分項評析

1.基本信息

這次調查問卷一共設置了七個部分：（1）受助者及其家庭的基本信息；（2）低保補助情況；（3）受助者及其家庭的生活狀況；（4）受助者心理狀況；（5）教育醫療情況；（6）社會交往；（7）對社會的評價與認同。

調查組調查采訪的低保受助者41.4%為男性，58.6%為女性；家庭人口方面，2～4人的小家庭占大多數（70.1%）；年齡方面，僅五六十年代出生的就占了58.8%，可見低保人群以中年為主，生活壓力巨大；受教育程度偏低，初中及初中以下文化程度占58.8%，這不僅阻礙了他們自身發現也不利于其對下一代的教育；可喜的是未婚率只有5.7%，組建家庭和養育后代，這對于低保受助者來說可以在挫折中增加對抗不幸的力量，家庭的穩定作用，尤其是對于后代成長的期待很容易從受助者貧乏的語言中察覺出來。然而，受助者的家庭成員卻常常為疾病和教育費用所困擾，這些最為受助者關注的“幸福”方面總是顯得那么的不幸福。因此盡快解除家庭成員身上的枷鎖，成為他們最先考慮的目標。

2.補助情況

調查發現，每月低保金300元以上的受助者只有26.3%，家有小孩正在上學的受助者中，享有教育補助的只有18.6%，而僅有12.7%的受訪者表示得到了醫療補助。以上數據表明，低保補助依然是以偏低的單一現金救助為主，教育和醫療等配套救助覆蓋不高，限制條件多。

與調查預期大相徑庭的是，通常批評低保補助給付標準單一、彈性不大的現象在這次調查中并未顯現，從已公布的《邵陽市城鄉居民最低生活保障分類施保辦法》可知，邵陽城區低保對象被劃分為重點保障類（A類）、特殊保障類（B類）和基本保障類（C類）。其中，對有勞動能力但生活存在暫時困難或家庭困難程度相對較小的人員，普遍劃為C類，只享受低保三個月，且最長不得超過半年，過期要重新申請。這種分類施保辦法在實際調查中體現出了它的實際影響，各戶低保金參差不齊，差別較大，而由于領取時間長短不一，每家可領取的人數也有區別，因此各戶從低保制度所獲得的實際收益區別很大。

3.生活狀況

調查發現，受助者居住條件普遍不好，只有56.5%的受助者擁有獨立衛生間。受助者居住類型為：住在老城區的占50.3%、住在新城區的占34.8%、住在村改居或城中村的占14.9%，這些住戶大多數是公租房（53.8%），其次是自購房（擁有全部產權24%），公租房的住戶中，對居住條件滿意的只有27.3%。

在生活壓力巨大的情況下，低保家庭參加社會保險的比率遠低于正常家庭，16.9%的受助者參保了城鎮居民（職工）基本養老保險，61.9%參保了城鎮居民（職工）基本醫療保險，而工傷保險、失業保險等其他保險多項合計才2.4%。由于大量低保家庭根本沒有參保，本該由這些社會保險解決的部分問題就自覺地由“萬能”的低保制度來承擔。那么我們可以換個角度看，參加了那些社會保險的受助者100%都被納入了低保制度，目前來看，有一個已近建成的，覆蓋如此之廣的社會保障制度，我們是可以給他多加入一些深層次的保障內容的。從近幾年邵陽低保政策的完善情況來看，政策設計者顯然意識到了這一點，如2014年2月1日開始實行的《邵陽市城鄉居民最低生活保障制度實施辦法》規定：“低保戶可憑有效的低保證、戶口簿、本人身份證享受國家和地方政策規定的醫療、教育、有線電視收視、再就業培訓、水、電、氣、住房保障、司法救助等方面的政策優待。”

4.心理狀態

近年來，由于部分公民自身生活狀態不佳而報復社會的事件不斷發生。調查發現，低保受助者的心理狀況不是十分健康。這個群體中，對生活滿意的只有24.4%，這與許多發達國家曾經面臨的社會問題一樣，成為了中國目前亟待解決的矛盾。調查中，有28.6%的受助者感到未來沒有希望，54.7%的受助者認為做任何事情都很困難，甚至有17.8%的受助者認為生活沒有什么意義。

調查發現，沒有任何受助者接受過專業社區心理疏導，這也與中國普遍存在的社區心理援助現狀一致。一方面，中國仿照國外高校普遍開設了心理學和社會工作等能從事社區心理工作的專業，每年都招收培養了大量相關人才，另一方面，我們卻始終大呼社區心理工作專業人才缺乏。事實上，上述專業學生即使想找這方面的工作，卻常出現一個異常尷尬的結果——根本就沒有這樣的崗位。由此可見，社區心理工作要建立并完善起來，不是僅憑社區就能解決的，如果沒有政策性引導和政府經濟上扶持，這樣的社會公益性崗位幾乎不太可能自主形成。

5.教育醫療問題

每次談到子女，受助者多少有些欣慰或釋懷，這可能是有子女的家庭最關注的一個問題，也是全家改變現狀的最大希望，他們大多希望子女受教育程度在大學本科或以上（88.3%），但是93.3%的受助者表示子女教育面臨很大的經濟困難，41.7%的受助者表示子女在教育方面享有優惠。

幾乎所有的受助者家庭都有成員患有程度不一的疾病，而有52.6%的受助者表示自身身體差或很差，如果得了普通疾病只有極少數人會去診所或醫院（4.8%），如此低的就醫率嚴重影響了他們的生存狀態，一旦生病他們一般選擇拖延，積小病成大病，因病致貧，因病返貧的循環一直無法擺脫，由此，低保設計的最基本初衷也很難達到。

與受助者多疾病不對稱的是，調查得出了極低的醫療支出比率：82.5%的受助者醫療月均支出占月收入的10%以下，這與同時期接受同樣調查的另外兩個城市差別很大（見表1）；醫療支出低也與他們較低的就醫率有關，如此低的就醫率和醫療水平還造成了一個常被人忽視的事實：一些即使自身具有一定勞動能力的受助者由于要照顧生病的家人，根本無法全身心地去謀生計。

6.社會交往

調查之前，初步設想是低保戶會對領取低保難為情，不太愿意與他人多交往，為此問卷中設計了“很高興”、“心態平靜”、“應該的”、“難為情”四個選項，結果出人意料的是，選擇前三項的共94.8%，只是個別人覺得難為情。申領低保沒有想像中的是受助者自己覺得降低了社會地位，這反映出邵陽市城區低保受助者已普遍意識到申領低保是他們合法正當權益。這也從他們的社會交往中可以看出，62.8%的受助者春節期間探訪過親戚，并且春節期間有71%的受助者有親戚來訪，51.3%的受助者獲得過親戚的援助（其中79.6%為現金形式，49.1%為實物形式）。由此可以推測，除了低保金和自謀生計外，親戚援助也是受助者維持生活的重要保障。

7.對政治和社會的評價和認同

受助者中不少人認為社會上存在較多的不公平現象（61.5%），對低保制度也只有一半左右的人表示滿意或非常滿意（49.8%），有67%的受助者認為低保實施過程中存在不合理現象，這其中有83.5%的受助者認為低保資格認證不合理。資格認證是申領低保的第一個政府處理的環節，但卻是受助者對低保制度最不滿意的一個環節，這很大程度上會影響這一群體對于整個低保制度的評價。

受助者雖然有87.7%的家庭有電視，但很少有關注國家大事的習慣，他們大多對政治不作評價或干脆要求調查員不要問這類問題（如怎么看待官員腐敗現象）。在回答問題的受助者中，僅有26.2%的人認為政府會重視他們的意見，其對政府的不信任可見一斑。

三、調查總結與初步設想

調查顯示，低保制度發揮了居民最低生活保障的作用，是一項完成了基本任務的頂層設計。調查中即使調查員未按名單而隨機在同一社區調查，基本沒有發現漏保的現象，做到了應保盡保，有廣泛的社會覆蓋面。同時調查還驚奇地發現，最遲在2011年，邵陽市城區在實施低保的過程中就已做到了分類施保，能在實際操作中按對象、按致貧原因、按需求等區別對待。

然而，上述均是與低保制度極低的預期目標相對應的，而事實上調查也顯現低保受助者依然生活艱難，教育和醫療等看似與生存無關的問題轉化成為了威脅他們生存的生理和心理問題。近年來，低保金在不斷上升（見表2），這種是明顯超過物價水平上升幅度的，那么，低保政策原有的僅“保障基本生活”的頂層設計理念確實可予革新。

以教育和醫療為例，這些大宗家庭支出如果目前還不能成為低保制度本身重點關心的內容，那么它至少應成為幫扶的方向，從另一層面上說，即讓低保成為受助者領取國家和地方政府提供的各種相應救助的領取資格。從教育的角度說，給予低保家庭子女更多、更廣的教育優惠，應是目前相對改動小、見效快的措施了。

從其低保金額的核算方法和實際發放的數額來看，補助只能用于購買生存所需的食物，直到現在制度本身不具備也根本沒有設計保障受助者脫離貧困的能力，它被公認為是一種“被動”的，用以維持受助者現狀的救助制度。

當然，我們首先需要回答一個問題，那就是低保制度是否在“養懶漢”？也就是說，提高低保補助水平是否會造成低收入者的社會依賴。通過調查，我們發現這個問題只是部分學者的主觀猜測，沒有可成立的事實根據。由申領低保的原因來看，因失業而申領的占51.2%，也就是說，他們中至少有半數以上受助者具有工作能力，而本次統計各家月均支出僅1 000元左右到3 000元之間的便占了73.6%，這么多的支出絕對不是每月領二三百元低保金或從親友救濟能彌補的，調查顯示，只有4.3%的受助者有正式工作，這一巨大的數據差額使得我們不禁推測，相當部分的受助者，尤其是其中有勞動能力的受助者通過按日支付的零時性工作或擺攤點的方式彌補差額，這種自謀生計的辦法才是低保家庭收入的主要來源，低保補助充當的是政策安撫和經濟上穩定來源的意義，即使低保金在目前基礎上再次大幅提高也不具備“養懶漢”的經濟可能性。

我們已經知道，僅給予與食物相對應的差額補助遠不能使低保金受助者過上正常生活，更不能使其脫貧，既然社會資金有向此傾斜的趨勢，“最低生活保障”是該重新定位了。

依據調查經驗，重新定位下的城區低保制度可以按照受助后能否脫離低保制度為標準，將受助者分為兩類：一類是三無人員等無能力改變現狀的受助者，他們應重點提高醫療補助水平。另一類是有一定勞動能力（如普通失業者）或有改變現狀能力（如家有正在接受教育的子女），并且受助后脫離低保制度能正常生存的人員，對于他們低保制度要一定程度上保障其初步發展，讓由社會負擔的問題重新回歸到一個有能力自己應對困難的家庭問題。

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Abstract：In order to understand the minimum living stander scheme of city residents，the existing problems and the methods to solve these problems found from，the relevant research institutions organized by college students consisting of investigatorsin Shaoyang city a number of community two hundred households minimal assurance recipients were visiting survey.According to the results of the survey，minimal assurance system can play the role of the resident minimum living guarantee，is a top design a complete basic tasks；fend for themselves is the main source of income of most residents of the recipients，and low systemdoes not have the economic possibilities“raise slug”.

Key words：Minimum Living Stander Scheme；minimal assurance recipients；Shaoyang city；support oneself

[責任編輯 陳麗敏]