安徽農民資金互助合作組織的發展模式及風險分析

摘要：近年來，各地發展的各種類型的農民資金互助合作組織在一定程度上緩和了農村金融資源供需不平衡的狀況，為農村的發展提供了支持。但是由于資金互助是個新的金融模式，在發展過程中，無章可循，缺乏監督管理，潛藏著諸多風險和社會不安定因素，包括信用風險、流動性風險、法律風險、運營風險、操作風險和異化風險等。必須規范互助金融行為，降低金融風險，保護農民資金互助合作組織及社員的合法權益。

文獻標志碼：A

文章編號：1007-5097（2015）06-0022-05［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2015.06.004

收稿日期：2015-02-16

基金項目：安徽省哲學社會科學規劃項目（AHSKY2014D49）

作者簡介：何　頻（1956-），女，安徽和縣人，副教授，研究方向：農村經濟，合作經濟。

Development Mode and Risk Analysis of Farmers’Capital Mutual Cooperation Organizations in Anhui Province

HE Pin

(Department of Social and Public Administration，Anhui Economic Management Institute，Hefei 230059，China)

Abstract：In recent years，the development of various types of farmers’capital mutual cooperation organizations，to a cer?tain extent，has eased the imbalance between supply and demand of rural financial resources，and provided support to the ag?ricultural development. But the capital mutual cooperation has many hidden risks and social unrests because it is a new finan?cial mode and lacks of regulations and supervision in the process of development，including credit risk，liquidity risk，legal risk，operational risk，handling risk and alienation risk，etc. Therefore，it is necessary to standardize mutual financial co?operation behavior，reduce financial risk and protect the legitimate rights and interests of farmers’capital mutual coopera?tion organizations and their members.

Keywords：farmers’capital mutual cooperation；development mode；risk analysis

隨著農業產業化、規模化、集約化經營的逐步推進，農民對資金的需求強烈，但由于農村金融服務滯后，無法滿足農民資金需求。近年來，各地的農民資金互助合作組織發展較快，在一定程度上緩和了農村金融資源供需不平衡的狀況。這種以農民為主體的金融組織經營靈活、決策鏈條短、交易成本低，被稱為真正的“農民銀行”，也使資金這一稀缺資源通過農民互助合作組織滲透到金融機構目前的空白、今后可能也不愿觸及的信貸需求層次 ［1］，有效阻止了農村資金外流，對農村經濟社會發展產生了積極的作用。

一、安徽省農民資金互助合作組織發展現狀

（一）農民資金互助合作組織的類型

1.銀監部門批準的農村資金互助社

“太湖縣小池鎮銀燕農村資金互助社”由中國銀監會安慶銀監分局頒發金融許可證，于2010年9月掛牌營業，是國家銀監部門批準的農村社區性銀行業金融機構，也是安徽省唯一一家經中國銀監會批準的農村資金互助組織。

銀燕農村資金互助社的前身是太湖縣小池鎮靜楊埠救災扶貧互助儲金會，現有社員股金1061股，其中自然人股1 060股，法人股（銀山蠶業農民專業合作社）1股，共涉及農戶412戶，占全村總戶數的55%。互助社每股股金為人民幣100元，累計股本10.61萬元。互助社現有員工4人，平均年齡39歲，其中，高中文化程度1人、中專1人，黨員2人。截至2014年9月末，互助社資產總額1 469.39萬元，存款余額1 319.52萬元，貸款余額902.58萬元，所有者權益147.00萬元。為防止風險，合作社已計提貸款專項損失準備金70.49萬元，一般風險準備金73.19萬元。核心資本充足率15.75%，資本充足率21.71%，不良貸款率1.01%，均符合監管指標。

2.農民專業合作社內部開展信用合作

農民專業合作社內部開展信用合作，既能充分發揮閑散資金的作用，又能提高閑置資金的利用率和收益率，按照“對內不對外、吸股不吸儲、分紅不分息”的原則，開展區別于農村金融機構的專業合作社內部信用合作 ［2］，其性質是為合作社內部成員提供短期借款服務，滿足合作社成員對發展資金的需求。根據我們對太湖縣的調研，太湖縣農民專業合作社內部開展信用合作的有33家，涉及成員7 388戶，合作資金規模1.6億元，其中互助金余額1.02億元，累計發放投放金3.72億元。開展信用合作的農民專業合作社成員，主要從事種植業、養殖業生產經營，一般以一個產業為主。

這種類型組織的運行模式有兩種，一種模式是在合作社內部設立信貸部。由信貸部吸收合作社成員的閑散資金和出賣產品的結算資金；合作社成員只要經過資金互助審核，就可獲得生產經營所需要的資金。安徽省太湖縣小池鎮金橋農民專業合作社就是這一模式的典型，安徽省政府金融辦等多家金融監管機構于2014年9月對該合作社進行了調研考察，認為該合作社運作規范、決策合理，及時解決了社員季節性、短期性的生產資金需求，在一定程度上緩解了農民發展生產的貸款難問題，促進了農村特色產業的發展。第二種模式是生產合作與資金互助相結合的“1＋1”模式。這種模式是以農民專業合作社為依托，遵照“限于成員內部、用于產業發展、吸股不吸儲、分紅不分息”的基本原則，組建不同類型的“1＋1”農民專業資金互助合作社，探索“新型農業經營主體＋資金互助合作社＋農戶＋基地”的產業化運行模式。農民專業合作社社員可以利用農村土地使用權抵押貸款融資等，也可聯合組建“農村土地＋資金互助”合作社，開展資金互助和信用合作，讓更多的農民參與農產品加工、流通領域，滿足社員對生產發展的資金需求，促進土地適度規模經營和農業產業化發展。

3.扶貧資金互助社

扶貧資金互助社，由財政、扶貧部門牽頭、監管，以財政扶貧注資為主，要求被扶持對象出資配套，爭取無任何附加條件的社會捐贈資金為補充。其運作模式是通過扶貧資金互助協會實現的，由民政部門登記發證，在行政村或村民小組范圍內，依托村委會、村民小組或農民專業合作社設立，生產發展資金由村民所有、村民使用、村民自主管理、村民受益，互助社以扶貧資金互助為目的，只在本社內周轉借用 ［2］。

2006年開始，國家在安徽等地以村民小組、村社區為基礎，建立扶貧資金互助社，并歸類為社區性農民資金互助組織。以扶貧資金與村民合作形式解決農民融資難問題，單獨管理，封閉運行。到2013年底，太湖縣成立農村扶貧資金互助社317家，財政扶貧資金共投入2 697萬元，農戶出資（股金）1 677萬元，另從利息收入累計轉入本金82萬元，合計4 456萬元，累計發放借款7 000萬元。互助社以扶貧互助為目的，單筆借款一般不超過1萬元。

除上述幾種類型及其模式以外，安徽省一些市縣還在農民資金互助組織發展過程中，結合當地情況，大膽嘗試，形成了兩種模式：一是由農村生產承包責任制發源地——鳳陽縣開展的由金融機構委托資金互助組織向社員貸款，使資金互助組織成為金融機構的客戶，采取“銀行＋合作社＋多戶聯保＋社員”的模式。由一對一服務農戶改為服務資金互助組織，通過農民資金互助組織為農戶提供服務，既解決了信息不對稱問題，大大節約了交易成本，又保證了資金的安全，更在一定程度上緩解了農民貸款難的老問題。二是由鳳陽縣資金互助組織提出并試行的，即金融機構對資金互助組織的信貸額度是根據互助金的多少來確定。這是從資金的風險防范考慮的，如果出現呆壞賬，則由互助金承擔風險，在更大程度上激勵了資金互助組織的內部約束機制和信用機制的形成。

（二）農民資金互助合作組織的實際績效

（1）農民資金互助合作組織的建立，彌補了農村金融服務的不足。現階段，由于農民普遍缺乏符合條件的抵押品、資金交易額小、交易成本高，一般的商業銀行不愿對農民放貸，甚至只吸儲不放貸，成了農村金融的“抽水機”。農民資金互助合作組織與商業銀行不同，管理者來自本村且均為農民出身，對社員的信譽度、需求以及貸款用途較為了解，信息對稱，有效地解決了社員貸款無抵押、無擔保人而形成的貸款難問題。拿銀燕資金互助社來說，截至2014年9月底，已累計發放貸款3 501.42萬元，均為涉農貸款，其中生產性貸款2 612.05萬元，生活性貸款8 889.37萬元，有效地解決了社員的資金需求。

（2）農民資金互助合作組織的建立，促進了產業發展，增加了農民收入。農民專業合作社是由同類農產品的生產者、經營者自愿聯合在一起，實行民主管理、自我服務的互助性經濟組織。合作社開展信用合作，有效解決了社員發展資金不足的難題。如安慶新農生態農業合作社，通過信用合作的資金支持和專業大戶的示范引導，帶領社員及周邊農戶種瓜蔞、養肥豬，搞多種經營，社員平均年增收5 000元左右。隨著社員收入的增加，合作社開展信用合作的規模也不斷擴大，入股社員由2009年的不足10人發展到現在的200多人，信用合作的資金規模由2010年的16萬元擴大到現在的570萬元；信用合作的擴大反過來促進了產業的發展，合作社瓜蔞種植基地由300多畝發展到現在的4 500多畝，合作社經營場所也遷入了鄉工業聚集區。

（3）農民資金互助合作組織的建立，促進了土地流轉，推動了產業結構的調整。如鳳陽縣大廟鎮東陵農民資金互助合作社與當地村民簽訂合同，土地流轉近千畝，發展蔬菜大棚、經濟果林、農家樂、采摘園產業；燃燈鄉黃張村資金互助合作社、殷澗鎮宋集村資金互助合作社流轉農村集體土地作為互助社示范基地都在300畝以上。

（4）農民資金互助合作組織的建立，與市場對接，發展訂單農業，打造資金互助組織農產品品牌。鳳陽縣通過縣農民資金互助合作社聯合會的幫助及資金互助組織的共同努力，訂單農業得到了發展，初步形成生產訂單到社員、銷售訂單到超市的局面。燃燈鄉黃張資金互助合作社與大明牧業公司簽訂供應1 600畝玉米秸稈青儲飼料的合同，可為農民增收近160萬元，社員從最初的8戶發展到102戶，入股資金從最初的2 400元，發展到100萬元，年銷售收入300萬元，互助社社員比非社員增收30%以上 ［3］。

（5）農民資金互助合作組織的建立，抑制了非法民間借貸行為的滋生。作為新型的農村合作金融模式的農民專業合作社開展內部信用合作，借貸手續簡便、快捷，為農民短期資金借貸需求提供了方便，填補了正規金融機構在農村的“空白”，深受廣大農民的歡迎，合作社內部成員能以較低的成本獲得資金，在很大程度上抑制了不規范的民間借貸活動，維護了本不富裕的農民的利益，使民間金融逐步走向正規化 ［4］。

二、安徽省農民資金互助合作組織風險分析

（一）信用風險

信用風險是指由于借款人或交易對手不能或不愿履行合約而給另一方帶來損失的可能性，以及由于借款人信用評級變動或履約能力變化導致其債務市場價值變動而引發損失的可能性 ［5］。

（1）農業作為弱質產業，本身具有很大的風險。自然條件對農業生產的必要性、重要性不言而喻，農業抵御自然災害的能力相對較弱，當前安徽省農村保險業不夠發達，相關的災害保險不足或缺失，而農民資金互助合作組織的成員生活在同一地域，在種植、養殖品種，生產方式上存在很大的共性，一旦出現自然災害或重大疫情，勢必導致產量大幅下降，甚至血本無歸，造成農民違約。

（2）安徽省農民資金互助合作組織的成員大都從事小規模農業生產，具有較高的同質性，隨著農產品市場競爭越來越激烈，農民無法及時全面地掌握農產品市場的變化信息，當農產品供求關系發生失衡，價格出現大幅度下跌時，農民必將造成巨大損失，也會導致農民拖欠合作社貸款。

（3）農民資金互助合作組織向本社成員貸款，成員間均為熟人關系，具有信息對稱優勢，但也可能成為劣勢。因本社成員在合作社貸款憑借的是熟人關系，主要擔保形式是農戶聯保，是人情信用與契約信用的結合，缺乏實物上的擔保。如借款人因自然等原因無法及時還款，而擔保人又因同樣原因無擔保能力時，信用風險就不可避免。

信用風險是農民資金互助組織面臨的主要風險。雖然熟人社會使得道德風險大為降低，但當前農村資金互助組織面臨的都是沒有任何信用紀錄的農戶，合作社內的經濟活動也不進入征信系統，再加上很多農戶缺少信用意識，遇到自然災害或家庭變故等必然會影響還款能力，不可避免可能會產生信用風險。但農村資金互助組織和正規的金融機構不同，沒有相應的風險準備金，所以，一旦發生呆壞賬時，就會面臨無款可貸的困境 ［6］。

從目前實踐看，農村資金互助組織內部循環借貸的方式基本能夠保障借貸合約的履行。現農村資金互助社的成員是限制在一定的范圍內的，其運作也僅限在較小的地域內，對社員貸款的用途和能否按期償還的能力也較為了解，對貸款項目能否獲得收益也能做出較為客觀和正確的判斷，所以，能夠有效控制個體社員層面上的非系統風險。但是，正是由于農村資金互助組織的放貸范圍必須局限在本社內，生產經營活動的同質性很大，因此，作為微型金融機構的農村資金互助合作社所面臨的系統性風險也較為突出。一旦發生較嚴重的自然災害和疫情或生產經營出現異常等，就會產生連鎖效應，引發社員大面積的貸款拖欠和呆壞賬，信用風險可能會集中爆發。現階段，農村資金互助組織還處于試點階段，有效轉移、分散風險的機制和手段尚未建立健全，必將制約其長期穩定可持續發展。

（二）流動性風險

隨著四大國有和國有控股商業銀行追求高額利潤紛紛從農村收縮后，農村信用社也走上商業化的改革之路，吸收農民存款而將借貸中心轉移到城市，農民自發形成資金互助組織就成了必然選擇。但是農村資金互助組織資金來源不足的問題嚴重，根據我們對鳳陽等地的調查，資金互助組織從成立之日起就面臨著資金缺乏的困擾。雖然《農村資金互助社管理暫行規定》第四十一條明確規定，農村資金互助社可以吸收社員存款、接受社會捐贈和向其他銀行業金融機構融入資金。但農村資金互助組織是非正規的金融機構，資金來源主要是社員的入股和歷年盈利，規模小，盈利能力有限，僅能以其法人財產權作為存款支付保證，因此，農民資金互助社的存款利率無力上浮以體現風險溢價，在存款收益和結算服務并不占優勢的情況下，一些資金實力雄厚的農民和企業自然不愿將大額款項存放到資金互助組織里。而入社成員大多是有貸款需求的，很多社員只是想從資金互助組織貸款來緩解生產資金不足現狀，將資金互助組織作為貸款平臺，但達到一定經營規模后，很快將資金另投到正規金融機構，互助優質資源流失。在我們調查的很多農村資金互助組織中，貸款需求大于存款額，因此，僅靠資金互助合作組織自身滿足不了農民對資金的需求。從政府扶持看，資金投入方式比較單一，沒有充分發揮出財政資金的杠桿作用，缺乏對資金互助合作組織從銀行等金融機構融資進行貼息等。在市場經濟條件下，無法像正規金融機構那樣通過再融資來緩解資金短缺困境，社會捐贈等有限。

由于農民資金合作組織缺乏完善的信貸機制，又是熟人社會，運作不規范，缺乏相應的處罰措施，貸出的資金不能按時收回的情況時有發生，從而增大資金風險系數。農村資金互助組織是農民自己的組織，其經營不以營利為目的，主要是為本社社員服務，發放的貸款只收取較低的利息，盈利微乎其微，和正規的金融機構相比較，經營成本與收益不成正比。總之，由于資金來源有限，規模小，農村資金互助組織普遍面臨著流動性風險。

（三）法律風險

農村資金互助社雖然被界定為互助性金融機構，但沒有明確的法律界定，其運行和管理缺少指導和監督，享受不到一般金融機構的待遇，享受不到國家政策的扶持，直接影響到互助社業務的有效拓展。由于資金互助社的形式不同，沒有完整的協調運作系統，監管部門各不相同，在實際工作中很難對農民資金合作社進行有效監管 ［7］。安徽省各級農業委員會是農民資金互助組織主要的業務主管和牽頭協調單位，金融辦、工商、扶貧辦等也在管，但很難協調，監管質量有待提高。

在安徽省，一些農民專業合作社開展內部資金合作是通過內部資金互助部開展工作的，是在相關政府機構的支持下作為試點成立的。如太湖縣小池鎮金橋農民專業合作社開展內部資金合作比較早，但在工商管理部門注冊的是從事生產經營活動的農民專業合作社，而非資金互助部，資金互助部沒有明確的身份認證。雖然在我們調查的農民專業合作社中，資金互助部都有明確的管理辦法和財務管理制度，產權是獨立的，但仍然只附屬于專業合作社，其金融活動處于灰色地帶，缺乏法律的明確保護，業務和發展等都受到了限制，存在較大風險。由于無相關法律、政策支撐，一旦出現問題，資金互助組織及其成員的利益無法得到保障。另外，目前還存在政府為規避風險出臺相關政策取消資金互助組織的疑慮。

目前，在對農村資金互助社的審批問題上，有關部門從風險防控考慮，與正規金融機構的審批、運營程序和標準基本相同，對于那些經濟落后地區，急需資金的農民來說，必然會加大農村資金互助社的組建成本和運營成本。另外，合作社一些過于苛刻的限制性規定（如股金退出、社員紅利分配比例、附加表決權等方面）也在一定程度上制約著農村資金互助社資金實力的擴張。

現行的法律法規沒有涉及資金互助組織的融資、資金互助等條款。政府頂層設計對資金互助組織的定位不夠明確，沒有對資金互助組織制定針對性的準入、監管機制文件，使得資金互助組織處于“四不像”境地。作為一個獨立經濟體的資金互助組織，應當在市場監管部門登記注冊并取得經營業務許可證，但由于沒有明確的法律規定，導致部分資金互助組織在市場監管部門登記未果，且得不到銀監部門的認可，在發生債權債務糾紛時無法使用法律武器維護自身利益，難以保證資金互助組織的規范經營和風險控制，成為影響社會穩定的不確定性因素。

（四）運營風險

合作社注冊門檻很低，存在監管漏洞。根據《中華人民共和國農民專業合作社法》規定，成立農民專業合作社，只需有五名以上符合規定的成員，向工商行政管理部門提交申請即可。農業管理部門雖然是農民專業合作社的行業主管，但僅限于指導農民專業合作社與農業相關的業務，沒有對資金互助的監管職能。因金融監管部門沒有授予牌照，農民專業合作社內部的金融活動也就沒有納入監管范圍。近些年，合作社數量迅速增加，注冊后能否開展業務，開展何種業務，往往無人也無法監管。

從農民資金互助組織內部治理看，也存在諸多不規范現象。首先，資金互助組織的建設不夠完善。部分資金互助組織的章程、制度不夠規范完善，特別是財務管理制度不夠嚴格，依靠章程、制度管社的意識不強；互助金（包括股金）管理不夠規范、民主，運行不透明，項目不公開；信貸管理制度不完善，由于農民資金互助組織成員間的相互關系特殊，不能杜絕人情大于規章制度的情況。其次，在一些股權分散的資金互助合作組織中存在內部人控制問題，還有少數人鉆監管不力的空子，打著合作社的旗號，非法集資，違規吸儲，變相發放高利貸，互助資金被挪用等違規事件時有發生。不僅擾亂了農村的金融市場，而且影響農村經濟社會發展。政府應加強監管，盡快出臺相關法規，明確具體的監管部門和監管職責。再次，個別地方的鄉鎮政府和村委會也在一定程度上進行干預，使得資金互助組織的自主管理權和信貸決策權受到限制。最后，一些地區的資金互助組織激勵約束機制尚未健全，工作人員報酬與其業績沒有掛鉤。加上資金互助組織整體人員文化水平不高，國家和各級部門相關扶持政策不能及時獲悉和掌握，一些本來可以獲得國家財政扶持的資金卻沒有去申請。

可見，內部治理結構的不完善，組織運作的不規范，必將對資金互助組織的長遠發展產生極大的負面效應，必須引起高度重視。一旦實體經濟下行，風險控制薄弱的資金互助組織就很容易出現資金鏈斷裂和崩盤的局面。

就拿銀燕農村資金互助社來說，資金互助社雖然是經銀監會批準獨立法人機構，履行了支農惠農的社會職責，但其資產規模不大，自有資本也不多，至今未引起相關部門足夠的重視。業務單一，僅能為社員提供存款、貸款服務，尚未實行電算化，未能開通支付結算系統，不能滿足社員更多的金融需求。隨著財政部、國家稅務總局財稅〔2014〕4號文件和財政部〔2014〕12號文件的執行，資金互助社享受的稅收優惠政策和定向費用補貼政策即將終止，對其今后的發展將會產生不利的影響。

（五）操作風險

農民專業合作社成員文化水平較低，管理人才缺乏。部分社員加入資金互助組織的意愿不強，對資金互助組織的管理不放心，小農意識嚴重，普通缺乏大局意識，社員議事難以統一；具有奉獻精神、思想品德高尚，又懂法律法規、熟悉市場規律、善于經營管理的帶頭人少之又少，致使多數資金互助組織缺乏活力；部分資金互助組織會計人員業務差，財務報表等質量不高。

有些開展信用合作的合作社風險防范機制和內部流程不完善不規范。很多合作社覺得彼此間知根知底，所以借款手續上不嚴謹，內部監督和民主管理制度不夠完善，多數從業人員文化程度不高，普遍缺乏金融管理專業知識和操作技能，風險管理意識相對淡薄，管理人員的自律性也無法保障，導致合作社信用合作隱含不同程度的操作風險。

（六）異化風險

少數合作社有背離信用合作初衷和宗旨的趨勢。從原則上講，資金互助組織應該是農民自發組織的，是農民自己的組織，不以贏利為目的，民主管理，自主經營，自負盈虧，自我發展。但是通過調查，我們發現由于受到利益誘惑，有些合作社重吸收社員資金，輕產業發展，或干脆以信用合作為主業，跨區域吸股或變相吸儲、高息攬儲，甚至在資金鏈斷裂后出現跑路現象 ［8］，有的還向使用互助金的社員收取資金占用費，偏離互助本質，出現了資本的逐利傾向。

三、結束語

總之，農民資金互助合作組織的出現，為服務農業生產經營做出了較大的貢獻，推動了農村經濟社會的發展 ［9］，但由于資金互助是個新的金融模式，無章可循，缺乏有效的監督管理，潛藏著諸多風險，有可能成為社會不安定因素。中央和省級政府必須著眼于大局進行頂層設計，加強監管，同時農民資金互助合作組織也必須規范其互助金融行為，降低金融風險，促進農民資金互助合作組織健康發展，保護社員的合法權益。