公共政策的公共性困境分析

公共政策的公共性困境分析

鄭鑫

（山東師范大學公共管理學院，山東濟南250038）

摘要：公共政策作為一種權威的資源配置方式，公共性是其邏輯起點也是最終結點，但現實中存在公共政策的公共性困境，制約公共政策的全過程。本文介紹公共政策公共性困境的四個方面:公共政策議程的公共性困境、公共政策目標的公共性困境、公共政策主體價值取向的公共性困境以及公共政策執行中的倫理失范，并提出相應的改進措施，以保證公共政策的公共性，實現公共目標，維護公共利益。

關鍵詞：公共政策；公共性；困境；政策主體；倫理

公共政策作為政府治理社會的一種工具，公共性是本質特征和邏輯起點，也是實現政府與社會兩種力量，合力共生共榮的內源性動力。由于我國處于社會轉型期，傳統封閉社會正在向現代開放社會轉變，加之經濟利益、思想文化日益多元化，這些不同程度地影響著公共政策議程的設立、公共政策目標的公共性、公共政策主體的價值以及公共政策執行中的倫理失范等問題，導致公共政策的非公共性。缺乏公共性的公共政策不僅加大政策執行阻力，產生政策合法化、合理化危機，而且導致對政府權威的質疑。因此，本文對公共政策的公共性困境進行研究分析，有其現實意義。

一、公共政策及其公共性

公共政策起源于二戰后的西方社會科學領域并迅速發展起來，成為政府處理社會問題的政策工具，對于其定義，西方不同學者側重點不同，但均能體現公共政策的價值——維持和實現公共性。哈羅德·拉斯維爾將公共政策定義為“含有目標、價值和策略的大型計劃”，無論是何種大型計劃都有開始和結果，最終的結果就是實現計劃目標，計劃目標直接指向公共政策自身的公共性，這里就體現出拉斯維爾所說的公共政策的價值導向。托馬斯·戴伊將公共政策定義為“政府選擇要做或不做的一切”，政府作出選擇的前提是價值觀，公共政策作為政府選擇做或不做的一切，必然體現著政府的價值觀，在民主社會，實現公正、公平是必然要求，而這更符合政府和公眾的期望與要求。

而我國學者主要是對公共政策的各環節進行完整系統的定義，基本包含公共政策具有一定的制定主體即政府，其目的在于解決社會問題，維持社會公平與穩定，具備特定的執行主體，通過具體的政策方案體現出來，并具有一定靈活性。公共政策與公共性的關系表現在公共政策必須以公共性為前提和保證，在公共價值觀的指導下制定具體政策，并保證政策結果的公共性，達成公共目標；公共性是公共政策的邏輯起點和最終要求。

二、公共政策公共性困境的具體表現

公共政策的公共性困境直接制約其自身的制定、執行、評估，不僅造成資源浪費和人力、物力、財力不同程度上的損失，而且導致政府權威受到質疑，公眾的政治冷漠，因此了解和掌握公共政策的公共性困境的現狀有其緊迫性和現實性。具體來說，公共政策的公共性困境主要表現在以下幾方面：

（一）公共政策議程的公共性困境

公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案。公共政策議程就涉及到具體的哪些問題可以進入政府的決策議程，以及針對此問題是否采取措施改進、何時采取措施、如何采取措施，即有關公共問題受到政府的高度重視，并被納入政策討論議程和被確定為予以解決的政策問題的過程。在我國，政策議程主要包括由社會團體、社會公眾向政府提出的公眾議程和政府本身將某些問題納入政策討論范圍的政府議程。公眾議程的產生需要問題被廣泛感知、被多數人認為有采取的必要并且是在政府職權范圍之內應做的事項，然而人是個體，其自身價值體系的具有相對獨立性，即便倡導社會主義價值觀，在大方向、原則問題上可能做到一致，但在現實中，我國人口眾多，當具體到關乎其切身利益的問題時，個人都會根據問題對自身利益產生影響的程度大小來形成對此事的判斷，因此現實中公眾議程雖存在，但由于力量薄弱、價值差異、關注度有限、政治冷漠等問題的存在，使其在多數情況下失效，政府議程成為公共政策議程的主要形式。

政府議程的主體是政府，在人力、資源、時間有限的情況下，要求政府在眾多的社會問題中做出理性選擇，而政府實現理性選擇就存在一定的困難。首先政府雖是一個整體，但組成這一整體的眾多個體，由于個人先天性格和后天經驗差異，在面對同一問題時，產生不同的價值觀，帶來不同的爭議和選擇。其次，政府自身的自利性取向、強勢利益團體的壓力使得政府在面對某些潛在的公共政策問題時，有意忽略并排除在政策議程之外，形成所謂的隱蔽議程。最后，當前我國很多問題是不爆發不關注，更多的是事發后管理，尚未形成一定的預測機制，當某些公共問題已被人們感知、并且形成一定的社會影響時，政府就要對此提前選擇，將其納入討論議程并形成一定的政策方案，而不是亡羊補牢式的管理。正是由于上述問題的存在，公共政策議程在社會問題進駐為公共政策的過程中便存在著非公共性，一方面急需解決的政策問題沒有得到有效的關注，另一方面將有限的資源、人力、時間、物力浪費在并

不需要急切解決的問題上，導致政府公共政策效果和實際的公共政策需求之間存在偏差。

（二）公共政策目標的公共性困境

公共政策目標是公共政策制定主體依據現實的政策問題提出的發展方向，要達成的價值目標。公共政策目標具有導向性、公共性，以維護公眾利益為價值準則?，F實中，公共政策目標的公共性存在一定的困難。

首先，擁有不同價值觀的政策主體在制定目標時，或多或少受其個人經驗的影響，具有明顯的主觀性，在這種主觀的狀態下，公共政策目標可能會偏離原有方向，或者為政策主體謀取私利提供契機。其次，阿羅不可能定理已經證明了將個人利益加總匯合成集體利益的不可能性，既然公共政策目標并不是簡單的加總匯合，目標的確定無法保證完全意義上的公共性，有些時候在應急條件下產生的公共政策，其目標可能同公共性恰巧背道而馳。再次，公共政策目標可能會實現多數人上的公共性，但卻無法保證整體意義上的公共性，在這個層面上，少數人的利益被忽略，如果這少數人自身利益訴求不同程度損害多數人的利益，那公共政策目標依然具有公正性；少數人的利益訴求只是在不損害其他人利益前提下的利益訴求，此時政策主體對其有意忽略則有失公共性。

（三）公共政策主體價值取向的公共性困境

公共政策主體是指整個公共政策運行周期中，在政策制定、實施與評估等階段上對政策問題、政策過程、政策目標群體主動施加影響的人員。公共政策主體的公共性是政策有效性的前提條件，是政策公共性保證。

西蒙指出，在任何決策中均包含有事實因素和及時因素。價值因素主要指向公共政策主體的思維方式、行為習慣人生觀、價值觀等意識形態的東西。公共政策主體自身的價值形態對于公共政策的公共性有根本性的影響。現實中，公共政策主體的公共性困境首先表現在，邊沁的功利主義觀在中國有很大影響，他主張的追求做大多數人的幸福即大多數人利益的最大化，從結果判斷一項政策的好壞，忽視過程中的合法性、合理性問題，這一思想在公共政策主體身上的體現就是簡單追求利益最大化，忽視過程中個人行為的正確與否，導致暗箱操作問題時有發生。其次，作為理性經濟人的公共政策主體有其自身的利益訴求，在制定政策過程中會本能的為自己謀求私利，公共政策的公共性便無從談起，反而成為政策主體尋租的工具。再次，公共政策在一定程度上是不同利益集團的博弈過程，在這一過程中要保證公共性，主要依靠政策主體的判斷，不同利益集團為了使政策向其傾斜，通過資金賄賂、權色交易等非法方式“誘惑”政策主體，亦或通過威脅的方式向政府施加壓力，在博弈中，政策主體一旦受其影響，那公共政策便有失公共。

（四）公共政策執行中的倫理失范

公共政策執行是公共政策由文字政策變為現實效益的過程，政策執行主體按照法定程序和要求，將公共政策落實到政策受眾中，從而實現政策目標，這是連接政策制定與評估的中間環節，也是實現政策改進、更新、糾偏的必然要求。公共政策的效果如何很大程度上取決于政策執行主體的執行狀態，因此保證公共政策執行中的倫理規范是實現政策有效性的要求。

公共政策的合法、有效執行依賴于政策執行主體的自我約束機制和法律的監管機制。當前，公共政策執行中的倫理示范現象很普遍。首先，象征性合作，政策執行主體在面對上級政策時，假裝執行而實際并未執行，以口頭形式、書面形式表態但沒有任何實質性的執行進展。其次，選擇性執行，主要表現在“斷章取義，為我所用”，針對上級的政策要求，從中解讀對自身有益的政策選擇性執行，對于與自身利益不相關的政策則放置不管，不去執行。再次，搭便車執行，在中央政策的基礎上，附加一些“土政策”為自身謀取私利，將政策人為擴大化。最后，替代性執行，對于上級政策中不利于當地利益的部分，政策執行主體根據其中的部分文字，打著結合當地實際的旗號，歪曲政策，“上有政策，下有對策”就是一種典型的體現。

三、公共政策公共性困境的對策分析

公共政策的公共性困境使公共政策效能低下，削弱政策主體權威，為擺脫公共性困境需要從公眾議程、戰略管理、政策主體的倫理責任感以及監管機制方面尋求應對策略。

（一）完善公眾議程，擴大公眾參與的表達權

公眾議程作為公民參與決策、表達意見，發揮公民作為主人翁的作用，應切實加以完善和運用，從而為維護公眾利益、達成公共目標提供有序合法的渠道。首先，將公眾議程制度化、常規化，對公眾議程的參與人數、職業、時間加以明確規定，讓公眾的主動有法律上的期許和保障，從而提升公眾關心政治、關心國家大事的熱情和信心，使其有序參與政治生活。其次，擴大公民的話語權、表達權，避免公眾“想說卻不敢說”問題的發生，對于公眾的基本信息和隱私加以保護，降低公眾參與的風險與壓力，使公眾在法律規定的限度內暢所欲言。再次，加強法律宣傳教育，對于有序參與的公民給以一定的物質和精神獎勵，對于通過極端行為來表達意愿的公眾，給以明確的處罰規定，倡導正確的參與觀，改變政治冷漠狀態，在有序參與中表達意見、發揮聰明才智、整合集體建議，形成政府與公眾共同參與的良好社會氛圍。

（二）引入戰略管理，細化公共政策目標

公共政策目標的公共性有賴于政策制定主體的公共意識與技能。戰略管理要求政策主體以全局、長遠的角度出發確定政策目標、制定政策方案，因此保證公共政策目標的公共性需要運用戰略管理。首先，加強政策主體戰略管理意識，提高戰略管理技能，在政策進入議程中，要從長遠角度出發，提高問題的理性辨析能力；在政策目標確定時，要從整體角度出發，自覺抵制利益集團為謀求局部利益或集團利益而進行的誘惑或施壓；在政策執行中，要從預見性角度出發，對執行中出現的問題提前做好預備方案，保證政策目標的連貫性、公共性。其次，在橫向上，明確當前目標和長遠目標，在縱向上，將公共政策總目標下的各分目標具體化、細化，以便在總目標公共性的引導和制約下保證各分目標的公共性。

（三）提升政策主體的倫理責任感

要提升公共政策主體的倫理責任感，首先是要強化內部自我約束機制，通過宣傳教育、定期培訓，加強政策主體行為的公正性，使其始終從公眾利益出發制定和執行政策，克服私利，提升行政良心，在服務社會和公眾認同中實現自我價值、社會價值。其次，加強行政倫理制度化建設，把制度倫理形成行為準則，具體化到政策主體的每項工作中，用制度外在約束

（四）完善監管機制和責任追求制度

公共政策執行中存在偏差是不可避免的，但一旦出現政策執行的非公共性這種現象，那就是政策執行主體人為原因造成的，因此要建立健全監管機制。首先，建立完備的監管體系，保證監管機構一定程度上的獨立性，使其不受各種利益團體和政府機構的干擾，公正獨立的開展監管活動，并將監管結果向社會公開，自覺接受公眾監督。其中尤其要強化人大的權力監督，提高人大代表素質，并且將人大代表的監督權力、責任在法律上進行細化，同時要與公眾監督、新聞媒體監督、紀檢和監察機構形成合力，為公共政策公正執行提供監督機制。其次，建立完備的公共政策責任追究機制，通過目標責任制、崗位責任制等方式使政治執行者直接對執行結果負責，通過對政策執行情況進行定期考核和追蹤評估來依法追求其責任。

公共政策作為配置資源的途徑，其公共性是邏輯起點，也是貫徹公共政策制定、實施、評估、終結全過程的必然要求。保證公共政策議程的公共性、引入戰略管理、提升政策主體的倫理責任意思、完善監管機制和責任追究制度，對于保證公共政策的公共性有至關重要的作用。

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