現代國家治理體系：基礎與建構路徑

陳朋

（1.江蘇省南通市委黨校，江蘇南通226007；2.華東政法大學，上海200042）

·政治學研究·

現代國家治理體系：基礎與建構路徑

陳朋1，2

（1.江蘇省南通市委黨校，江蘇南通226007；2.華東政法大學，上海200042）

現傳統國家與現代國家的重要區別之一就在于現代國家治理需要建立在現代化的治理體系基礎之上。無論是西方國家的發展經驗還是中國自身的歷史探索均表明，“政府+市場+社會”構成現代國家治理體系的基礎，也是全面深化改革的重要內容。在現代國家治理中，市場是資源配置的決定性因素。但是，單純依靠市場機制并不能達到資源配置的“帕累托”最優，政府也必須承擔起應有的責任，以努力構建和營造適應市場需求的社會秩序。國家與社會之間是一種共贏而非零和博弈關系，良性合作亦是可欲可求的。因而，在市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”之間，還要尋找社會的支持。構建以“政府+市場+社會”為基礎的現代國家治理體系是一項復雜的系統工程，但理順政府與市場的關系、主動放權轉變政府職能、提升社會組織的治理能力、堅持不懈地推進法治、充分發揮人民群眾的主體作用是最基本的內容。

傳統國家；現代國家；治理現代化

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.02.004

對于正處在轉型時期的中國而言，現代化是一個富有深刻內涵的話題。面對這一議題，“各種理論流派都試圖從不同的視角來解釋這一重大的歷史時刻的社會實踐，而國家治理概念的提出和理論探討具有深刻的理論意義和現實意義”［1］。所以，在黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標以后，人們對于國家治理現代化給予了熱切關注。

從其內涵看，國家治理現代化包含治理體系現代化和治理能力現代化。治理體系現代化是治理能力現代化的前提和基礎，治理能力現代化是治理體系現代化的集中反映和外在彰顯。然而，檢視相關研究發現，當前人們較為關注國家治理能力的現代化，而對其治理體系現代化尚未給予應有的重視。事實上，現代化的國家治理能力必然要求構建科學的國家治理體系。唯有科學合理地構建國家治理制度框架，才能有效提升國家治理水平、實現現代國家治理目標。

一、傳統國家與現代國家的重要區別：現代化治理體系之有無

人類社會發展表明，面對不斷加深的貧富差距和利益分化，迫切需要一種能夠超越個人利益、代表公共價值的力量將利益沖突控制在一定范圍內。“這種從社會中產生又自居于社會之上并且日益與社會脫離的力量就是國家”［2］（P166）。作為人類創造的一種制度安排，國家肩負著建構政治系統、維護社會秩序、促進公平正義等責任。

然而，自國家產生以后，一直存在著傳統國家與現代國家的界分。封建時代的傳統國家是由一個個分散孤立、“雞犬之聲相聞、老死不相往來”的家庭及擴大了的家庭――村莊等構成，其公共事務相對較為簡單，生產力水平低下，管理目標單一。因而，無論是以皇權為中軸、自上而下形成的、等級分明的“官制”模式，還是以民間力量為基礎的“自治”秩序，都能滿足基本的管理需求。

新中國成立以后，為了在短期內完成國家工業化和解決貧困落后的經濟社會面貌，全能型國家管理成為一種必然選擇。政治整合代替社會整合的國家管理體系逐漸形成，這一體系不斷地整合人力、財力、物力，集中抓好重點項目建設，并按照預期計劃實現了國民經濟發展的總體戰略。從其結構和運作過程看，這一時期的國家治理體系最鮮明的特征是，依然“采用的是運動式治理，即黨和政府通過政治動員自上而下地調動人民群眾參與建設的積極性和創造性，對社會急需解決的重大事項進行一種有組織的治理”［3］。對于這種治理體系，有人簡約地概括說：“宏觀層面政府主導并全面參與的國家政策的推行，中觀層面政府控制并間接參與的政策措施的實行，微觀層面政府參與社會團體或企事業單位的內部整頓，都以運動式治理方式展開。”［4］

改革開放進程的適時開啟帶來了中國社會的深刻變革，現代國家由此正式進入人們的生活。“一些在傳統國家狀態下未曾出現或者說發揮作用的各種非政府組織、社會團體、公民個人等主體開始顯現，并且表露出參與公共事務治理的強烈意愿和濃厚興趣。這些多元主體的出現對國家調整治理方略產生了深刻促動，客觀上推動著國家不得不高度重視并積極吸納新的治理主體”［5］。與此同時，“從政府管理設施所觸及和達到的范圍來看，政府在今天比以往任何時候都更有力量，但是卻不能有效地調節其管轄范圍之內的人力和物質資源的配置［6］（P268）。

由此可見，蘊含于傳統國家與現代國家之間的重要區別不是別的，而是在于是否具備現代化的治理體系。對于現代國家治理而言，面對復雜的社會問題，再也無法單獨依靠自身力量來完成治理任務，而必須拋棄控制導向的思維和行動方式，轉而尋求公眾、社會組織、利益相關者的合作互動，在多元、持續、互助的框架下動員分散的治理資源，以解決各種龐雜、專業的問題。事實上，現代國家治理中的一些復雜嚴峻的客觀情勢已日漸表露出來并昭示出構建現代化治理體系的重要性。如在政治領域，法治意識欠缺、權力腐敗嚴重、公共參與不足、利益集團阻隔等已嚴重阻礙政治生活的健康發展；在經濟領域，市場在資源配置中的決定性作用尚未完全發揮出來，違背“市場理性”的行為時有發生；在社會層面，因“擠壓式多層次”社會轉型而來的各種矛盾錯綜復雜地交織在一起，有的甚至以比較激烈、爆發性的形式表現出來；在文化層面，價值觀念日漸多元化日漸明顯，如何實現傳統文化與現代文明的有機交融尚需深入探索；在生態層面，“先污染后治理”所導致的生態危機大大削弱了國家治理的成效。

如何糾正這些問題？根本之處在于積極轉換國家治理方略，構建現代科學的治理體系。按照中央編譯局俞可平教授的觀點，衡量一個國家的治理體系是否現代化，至少有五個標準。首先是公共權力運行的制度化和規范化，它要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位；其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力；其四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，有利于提高行政效率和經濟效益；其五是協調，現代國家治理體系是一個有機的制度系統，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統一的整體相互協調、密不可分。應該說，這個評判標準具有一定的合理性。比如，2014年人民日報社組織評選的治理創新百佳案例，都可見這些標準在當前治理實踐中的鮮明體現。

二、現代國家治理體系的基礎：政府+市場+社會

無論是西方國家的發展經驗還是中國自身的實踐探索均表明，國家治理雖然依賴于多重因素，但是從深層次上講，一個現代化的國家治理體系主要維系于三大要素：政府、市場和社會。實踐證明，從早期的公共行政到今天的現代治理，其核心實際上只有一個：不斷調適政府與市場、社會這三者之間的關系。市場確實是一部運作精巧的機器，能調節經濟社會活動，但它不僅僅是一種資源配置的有效機制，而且也是促進生產力發展和提升發展績效的優化路徑。盡管西方國家的市場經濟與社會主義市場經濟有其明顯的差異，但是對市場之于資源配置效率的積極作用是共通的。亞當·斯密的“看不見的手”的學說是其最直觀的闡釋。也就是說，市場本身并不具備姓社還是姓資的區別，從本質上講，它只是一種資源配置方式。基于對市場這一重要性質的積極體認，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的目標，并且提出要使市場在國家宏觀調控下發揮資源配置的基礎性作用。在隨后的改革進程中，社會主義市場經濟體制的大框架逐漸建立起來并以其生動的實踐證明：市場在國家治理中的積極作用是其它機制無法替代的。因而，對于現代國家治理來說，理性的策略應該是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。只有如此，經濟社會發展的奇跡才能順利進入提質增效的“第二季”。

當然，在充分發揮市場積極作用的同時，同樣要看到當前市場體系仍然不夠完善，尤其是市場本身也存在失靈的風險，單純依靠市場機制并不能達到資源配置的“帕累托”最優，相反會給市場秩序帶來巨大隱患。因此，政府也要承擔起應有的責任，以努力構建和營造適應市場需求的社會秩序。換言之，讓市場在資源配置中起決定性作用，并不是說市場是萬能的、可以把一切都交給市場，更不是主張政府對市場撒手不管。市場的內在闕如決定了政府這只“有形的手”要有效地配合市場“這只無形的手”，才有助于市場的健康發展。這正是在社會主義市場經濟發展過程中始終強調政府發揮宏觀調控和有效治理的內在機理所在。

之所以強調政府要發揮積極的調控作用，同政府的本質使命密不可分。按照社會契約論的經典闡釋，政府產生于人們的權力讓渡和授予。因為，人類最初生活在一個無序的自然狀態之中。在這種狀態下，每個人都是按照自己的意愿來行事，很少考慮別人的需求和感受，彼此之間不存在信賴和互相支持，唯一存在的就是相互對立、相互對峙。無序的自然狀態給人們的生產生活帶來了無窮的麻煩。因而，人們通過訂立契約組建政府，讓政府充當中立的“調停人”以應對矛盾和沖突。用盧梭的話說就是，“要尋找一種結合的形式，使它能以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使得每一個與全體相聯合的個人又只不過是在服從其本人，并且仍然像以往一樣地自由”［7］（P19）。政府自此承擔起秩序建構的職責。一旦當政府無力承擔這個職責或違背授權者的意愿時，授權者便可以限制、改變乃至收回權力。換句話說，“行政權力的受任者絕不是人民的主人，而是人民的官吏；只要任命愿意就可以委任他們，也可以撤換他們”［7］（P127-128）。政府作為委托者，“必須按照委托人的意愿行使所受托的權力，必須維護個人得以安全地享受他所有的一切”［7］（P138）。政府起源如此，現代國家治理同樣如此：充分發揮政府在國家治理中的積極作用是一條永不過時的經驗。

然而，市場有其不足、市場機制有其不能解決的現實問題，并不成為政府干預的理由。西方國家的經驗表明，“企求一個合適的非市場機制去避免非市場缺陷并不比創造一個完整的合適的市場以克服市場缺陷的前景好多少”。實踐經驗的啟示是，政府植根于社會，社會滋潤市場。正確處理好政府和市場的關系，尋求政府與市場的合作，還離不開社會的支持與配合。社會之所以成為必須，乃是因為“社會內部存在的矛盾和沖突可以引入國家干預的必要性，同時也需要強調國家干預調節的合理限度”［8］（P14-16）。更何況，“國家與社會并不是兩個完全獨立的實體，它們在交換中相互賦權和變更行動邊界，國家與社會之間是一種共贏而非零和博弈關系，良性合作是可欲可求的”［9］（P233-234）。所以，國家與社會的良性互動關系，既是現代國家治理的重要基礎也是其理想形態。“透過這種互動，雙方能較好的抑制各自的內在弊病，使國家所維護的普通利益與市民社會所捍衛的特殊利益得到符合社會總體發展趨勢的平衡，從而超越二元對立和單向度思維的零和博弈，走向良性互動的正和博弈”［10］。

由此可見，在市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”之間，還需要尋找一只能夠推動二者合作的“第三只手”。一些成功的治理經驗表明，社會力量能為市場和政府提供難能可貴的支持和帶動。因而，現代國家治理的過程理應探尋政府、市場與社會三者之間良性互動的關系：市場的作用主要體現在對資源配置發揮決定性作用；政府的作用主要是提供公共服務和合適的市場監管；社會的作用則是形成政府和市場的得力助手。從這個意義上講，黨的十八屆三中全會明確提出，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，支持和發展志愿服務組織，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動，是對現代國家治理體系作出的清晰界定。

三、現代國家治理體系建構的基本路徑

“政府+市場+社會”構成現代國家治理體系制度框架的基礎，也是全面深化改革的重要內容。當前構建以“政府+市場+社會”為基礎的現代國家治理體系是一項復雜的系統工程，但最起碼要注意五個層面的問題。

1.正確理順政府與市場的關系

理順政府和市場的關系不僅是重大的理論命題，而且與治理的現實需求密切相關。但是，政府和市場的關系，不是簡單的誰大誰小、誰多誰少的問題。一種理想的政府和市場的關系形態應該是，有為的政府配之以有效的市場，進而在二者之間形成共生互補的良性關系。因而，要合理劃分政府與市場的邊界，該是政府的職責范疇，政府不能缺位；該是政府要做好的，政府就應該管好；該是市場發揮決定性作用的領域，就應該解除一切有悖于市場機制的枷鎖，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。不能籠統地說政府管得多好還是管得不好，而是要根據具體的領域進行合理區分。比如，在經濟競爭領域，政府要主動退出，積極讓市場發揮作用，但是在維護秩序、化解風險、提供服務等方面，政府則必須準確到位而不能缺位，要努力掌握預防、化解社會矛盾的主動權。

2.主動放權，轉變政府職能

客觀而言，建構現代國家治理體系的主要障礙在于思想觀念的無形束縛和傳統工作模式的行政慣性。不破除這些阻力，終將難以建構現代科學的國家治理體系。基于此，政府主動放權是關鍵。對此，應該做好“讓、放、交”這三大文章：所謂讓，就是大幅度減少政府對資源的直接配置，讓市場對資源配置起決定性作用；所謂放，就是通過簡政放權和優化政府流程，最大程度地減輕政府對微觀領域的干預，最大程度地激發社會和市場的積極性和活力；所謂交，就是要劃分各自的權責范疇，企業主要是干好市場的活兒，社會組織主要是彌補政府的不足。近段時間，諸多地方都在探索制定權力清單，以形成各具特色的簡政放權、轉變政府職能的制度體系。應該說，這是堅持“法無授權不可為”、“目錄之外無收費”、“目錄之內嚴監管”的積極探索。

3.提升社會組織的治理能力

近年來，各級黨組織一直重視社會組織的積極作用，強調要激發社會組織的活力。但現實國情表明，我們必須探索一條富含中國特色的社會組織參與社會治理的創新之路，以最大限度地激發社會組織活力。因此，在打造現代國家治理體系過程中必須高度重視和努力提升社會組織的治理能力。比如，通過革新社會組織發展理念、加大資金扶持力度、加強社會組織內部管理、優化社會組織發展的體制機制、凈化外在環境等方面提高社會組織的專業服務能力、自我約束能力以及創新發展能力，進而引導社會組織的良性發展。

4.堅持不懈地推進法治

一切社會中的秩序都有賴于一套共同遵守的制度規則，這套規則就是指引人們行為的法治思維及法治模式。從實踐來看，無論是理順政府與市場的關系，還是轉變政府職能，亦或是激發社會組織活力，它們都有一個基本準則，那就是沿著法治的軌道前進，堅持不懈地推進法治。法治既是治國理政的基本方式，也成為現代國家治理體系的靈魂所在。堅持和推進法治，首先需要明確憲法作為國家根本法的權威，將全部國家治理活動都納入憲法軌道，將憲法看作國家治理現代化的“綱領性”制度。司法是社會公平正義的最后防線，因此，在法治進程中還要以司法機關依法獨立公正行使職權創造體制條件并設置高度正當的司法程序為突破口來積極推進司法體制改革。“善法”并不等于“善治”，沒有對法治的嚴格遵循，再好的法律規章也會失去作用。因此，引導人們樹立對法律的敬仰和遵循，繼而認真抓好法律制度的落實同樣重要。

5.充分發揮人民群眾的主體作用

群眾是歷史的創造者，是國家治理現代化的主要依托力量。因而，要在推進國家治理現代化的過程中，充分發揮人民群眾的主體作用。發揮人民群眾主體作用，首先需要排除公眾參與會導致社會不穩定的錯誤思維。社會穩定、良好的社會秩序是國家治理的重要目標指向。也正如此，一些人片面地將公眾參與看作是影響社會穩定的主要因素。實際上，參與是社會穩定的粘合劑，參與可以提供信息溝通的渠道、可以提前釋放不穩定的信號，可以形成共識。更何況，轉型期的社會穩定不是追求剛性的穩定，而是尋求在互動基礎上的穩定。因此，認為公眾參與會導致動蕩、引致社會不穩定是需要革除的、極其錯誤的思想。此外，還需要培育良好的公共精神、搭建公共參與平臺，以引導和激發公眾積極參與國家治理。

［1］徐湘林.“國家治理”的理論內涵［J］.人民論壇，2014，（4）.

［2］馬克思恩格斯選集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1972.

［3］邵鵬.國家治理模式演進與國家治理體系構建［J］.學習與實踐，2014，（1）.

［4］馮志峰.中國政府治理模式的發展:從運動中的民主到民主中的運動［J］.領導科學，2010，（5）.

［5］陳朋.信任建構：現代國家治理的重要基礎［J］.中共中央黨校學報，2014，（6）.

［6］［美］鮑威爾，迪馬吉奧.組織分析的新制度主義［M］.姚偉，等.上海：上海人民出版社，2008.

［7］［法］盧梭.社會契約論［M］.何兆武.北京：商務印書館，2005.

［8］鄧正來，景躍進.市民社會理論的研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2002.

［9］郁建興，周俊.在參與中成長的中國公民社會——中國公民社會發展路徑的反思與批判［A］.余遜達，趙永茂.參與式地方治理研究［M］.杭州：浙江大學出版社，2008.

［10］董雪兵，余遜達.村民自治中的政府與社會［J］.浙江大學報（人文社科版），2001，（4）.

（責任編輯葉劍鋒）

陳朋（1979—），男，湖北黃岡人，江蘇省南通市委黨校副教授、博士，華東政法大學法學博士后流動站科研人員，主要從事地方政治與社會發展問題研究。

D62

A

1671-7155（2015）02-0024-04

2014-12-01

2013年度上海市哲學社會科學規劃課題“基于政府信任的社會管理模式建構研究”（項目編號：2013BZZ001）的階段性成果。