合作共治：資源枯竭型城市社會管理創新研究
——以淮北為例

唐建兵，賈敬全

（淮北師范大學a.歷史與社會學院；b.經濟學院，安徽淮北235000）

合作共治：資源枯竭型城市社會管理創新研究
——以淮北為例

唐建兵a，賈敬全b

（淮北師范大學a.歷史與社會學院；b.經濟學院，安徽淮北235000）

囿于政府主導資源型城市社會管理的慣性思維，多元共治成為資源枯竭型城市社會管理創新中面臨的共同難題。淮北在轉向多元共治的創新實踐中，以權力與責任并行、秩序與活力同在理念導向，本著服務為本培育積極組織、放權讓利推動礦區自主、自治為要引導公民參與。而其借鑒價值在于：政府在放權讓利的改革中主導社會管理；共治主體既需要各行其事，又應當協調配合；切實關注并解決民生乃社會管理創新的落筆之處。

社會管理；轉型社會；公民參與

淮北這座相淮大地上古老卻又年輕的城市，緣煤而起、因煤而興。五十年風雨中，淮北以原煤采掘、煤炭洗選加工等為主導產業，有效延伸產業鏈條，適度拓寬產業領域，工業化、市場化和城市化穩步向前推進。伴之于此，淮北初步完成了從農業社會向工業社會、鄉村文明到都市文明的轉型。正值經濟社會發展迅猛之時，2009年3月淮北卻被國務院納入資源枯竭型城市名單之列。何謂資源枯竭型城市呢？簡言之，即礦產資源開發進入衰退或枯竭過程的城市，其特點主要體現在資源枯竭導致經濟效益下滑、經濟總量和財政收入薄弱、產業替代難度較大等特點。資源型城市發展中面臨的復雜情勢及潛在風險，淮北市市委、市政府應當如何回應時代、社會和民眾的現實要求，加快政府職能轉變，推動體制機制轉型，規范市場整體運作，推進社會建設和社會管理創新，培育新型市民以助推公民社會成長，是值得慎思的重大議題。

近五年來，淮北市委、市政府緊握時代脈搏、善于謀劃，積極創新社會管理，調整社會管理體制及機制，實現社會協同，特別是在是在引導公民積極有序參與、推動社區自治等方面出臺了系列有效舉措，“以自主保效益、以民主促民生”，改善了城市及周邊礦區治理的政策制度環境。從實踐效果看，淮北推進組織培育與服務為本、礦區自主與礦工自由、社區自治與公民參與，極大地調動了市民熱情，激發了社會活力。淮北“多元共治”的社會管理選擇，不僅對加快政府職能轉變、推進管理體制革新，培育社會組織和釀造公民社會，重塑淮北良好形象是頗有助益的，而且對資源枯竭型城市實現“轉型變革、治世有為”也具有導向性的意義。

一、治理主體由一元而多元：資源型城市轉型中面臨的最大難題

所謂資源型城市即指以本區域范圍內礦產、森林等自然資源的開采、加工為主導產業的城市。資源型城市作為國家能源資源戰略的保障基地和國民經濟持續健康發展的重要支撐，現實地位較為突出。在計劃經濟體制下，基于能源資源總體布局和發展戰略考慮，國家/政府給予了資源型城市以特別的關注。這種關注表現在社會管理上，政府儼然如權力中心，擁有極大的權威，可以隨意發號施令；而企事業單位、公民團體、群眾組織等作為其衍生產品或其附屬物，幾近置于不知可否的境地，賦予的功能形同虛設，作用發揮也極為有限。上世紀90年代以來，隨著改革開放步伐加快和社會主義市場經濟體制建立、完善，價值觀念趨于多元，社會分工更趨復雜，社會階層高度分化，社會自主自治能力提升。在此情勢下，政府“一元治理”的態勢在很大程度上得以緩解，但“冰凍三尺非一日之寒”，慣性使然而形成的社會管理模式非短期所能消除矣！

1.政府行政職能轉變緩慢，放權棄利尚需時日。政府扮演何種角色，如何行使其職能是專家學者們樂此不疲的問題。倡言全能型政府實可謂大行其道，然主張政府充當“守夜人”角色亦零星有之。新中國成立后，我們借鑒蘇聯經驗而行之以高度集體的計劃經濟體制。在計劃經濟條件下，政府是全能型的，它將人、財、物等各類資源都死死的掌控在自己手中，并通過指令性計劃和行政命令手段進行經濟調控和社會管理。從政府充任的角色而言，既是生產者、消費者，又是監督者、控制者，乃至在權力運行實踐中其管理職能不斷強化之時服務意識卻悄然淡化，而政府以外的其他社會主體，又因缺乏應有的資源，不得不依賴于政府，結果在一定程度上淪為政府延長的手或附屬機構，決策幾乎聽命令于政府，行事也是被動應付缺乏熱情。這種現象在全國普遍存在，而就資源型城市言，只是表現尤為顯性罷了。建立社會主義市場經濟體制，客觀上要求改變政府統的過多、管得過死的現象，切實推進政府職能轉變，把微觀主體的經濟活動交給市場，還予社會，以消除公權力運行中的弊病。但是，面臨市場體制的大環境，政府科學定位其角色，轉變職能、簡政放權，真正做到尊重市場，既不缺位，也不越位，實現由“管制型”轉向“服務型”，其本身就是一塊“硬骨頭”，啃掉它并非一夕之功。

2.民間組織行政化色彩較重，自身建設不成熟。民間組織是指由各級民政部門作為登記管理機關并納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業單位、基金會和涉外社會組織四類社會組織。民間組織作為社會組織的不可或缺的重要部分，是黨、政府和人民群眾聯系的橋梁和紐帶，具有上傳下達、增進互動、促進溝通的功能；作為民間的智囊團和思想庫，匯聚了一批優秀的高端人才，在經濟建設和社會發展中的作用不可低估。依據國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例、《基金會管理條例》等文件規定，我國民間組織管理堅持“培育發展、監督管理”雙項并舉的基本方針。同時，國家在政策、資金等方面給予大力支持，適度培育、科學規范并積極引導民間組織發展，促進民間組織的自主自治。但是，數年來，絕大部分資源型城市都將主要精力集中于“以資源優勢助推地方經濟發展”方面，追求地方GDP增長以凸顯施政績效，高度重視經濟建設而忽視了社會建設，民間組織發展缺乏最起碼的氛圍。由于與此相關的法律法規不完善、管理體制不健全，民間組織發展、運行所需的人、財、物等資源獲取不得不看政府的臉色。受此影響，民間組織的機構設置、人事管理等趨于行政化，呈畸形發展態勢，缺乏應有的生機和活力，根本無法成為社會管理主體中的應有一極。

3.群眾訴求難以表達，缺乏參與社會管理熱情。“政府管理是以社會為對象的，也是以社會成員為主體的”［1］。因此，從一定意義上說，社會管理即是以社會成員為主體的管理，他們參與社會管理的積極性高低、主動性強弱很大程度上影響并制約著社會管理的實際效果。而社會成員能否參與其間，與其訴求表達及實現程度密切相關。訴求表達的渠道順暢，個人權益有效維護或部分地得到實現，社會成員參與社會管理的意愿就高，反之亦然。但是，在計劃經濟體制下，社會管理是以政府為主導的管理，民間組織、普通群眾等社會主體完全處于從屬地位，基本上是在政府的“管控”下被動地參與社會管理。加之法律政策的不科學、待完善，即便是社會成員有某種合理訴求，有時也會因“利益沖突”被當作挑戰權威的異端，繼而設置種種障礙給予軟性打壓或強權遏制，乃至于群眾有限的訴求表達方式也被扼殺了。其實，表達訴求是群眾參與社會管理的一種可行性方式，是維護自身權益的重要體現。當群眾訴求表達的渠道被阻斷時，他們對社會事務的管理異常冷漠也就成了一種常態。

社會管理不是以政府為主導的一元化管理，而是多主體的、民主化的社會共治，政府與其他主體之間是一種共處、依存關系，彼此界限模糊、責任共擔。政府、民間組織、普通民眾等多主體通過合作、溝通和協調等方式，就權益糾紛是有可能達成最大共識的。然而，就資源型城市而言，由于民間組織相當孱弱、群眾意識明顯缺失，要實現真正意義上的多元共治，尤其難矣！

二、淮北多元共治社會管理的理念導向與實踐探索

伴之社會主義市場經濟體制完善和轉型快速推進，社會管理模式由政府“一元化”模式漸而向主體“多元化”模式演進，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理格局。這種管理格局是“通過合作、協調、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實現對公共事務的管理，以建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。”［2］在此過程中，作為資源型城市，淮北市政府積極推動社會管理創新，選擇與其他治理主體合作，彼此既合理分權又責任明確，既注重秩序構建又不失去社會活力。

（一）多元共治社會管理的理念導向

理念乃實踐之基礎，沒有理念上的突破就不會帶來實踐中的飛躍。現代社會旨在“搞活”而非“管死”，理念創新乃當務之急矣！在資源型城市急劇轉型背景的催生下，淮北社會管理敢于沖破固化思維，取得了理念上的躍進。

1.擁權擔責，權責并行

謂之曰社會管理，即政府、社會組織、企事業單位和公民等社會主體為了促進社會系統協調運轉，借助各類社會資源，嘗試多種方法、手段對社會系統各組成部分、社會發展中的各個環節及社會生活各領域，進行組織、協調、管控的過程。由是觀之，政府是社會管理的重要主體但絕非唯一主體，社會組織、企事業單位和公眾亦具有不可替代的作用。如果權力高度集于政府就可能產生權力壟斷和行權梗阻，進而造成政府過分作為或不積極作為的詭異現象，這對提升社會管理水平顯然是不利的。為了免于陷入行政資源萎縮、施權乏力的困境，淮北地方政府力倡簡政放權、讓利歸責，將部分政府權力或歸還給市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用，或賦予礦區、社區等社會組織，鼓勵各類社會管理主體活躍其間，積極有序地參與社會管理。常言道，擁其權而擔其責。在分權讓利模式下，權責并行尤為重要，客觀上要求多元主體共生并存、協同合作，政府也就變成了“有限責任”政府，主要承擔立法、行政和司法方面的相關責任，而經濟、社會等職能、職責，政府不再發揮主導作用僅扮演“守夜人”角色，此方面由市場、社會等主體量權而行使之。

2.規范秩序，提升活力

政府轉變職能、簡政放權，旨在形成良好的社會秩序，激發社會活力，提升社會管理層次和水平。要達到此目的，必須破除伴之行政改革而形成的“統則死、死就放、放而亂、亂復統”怪圈。“社會共識系維持社會秩序，處理共同事務的先決條件”［3］。也就是說，形成良好的社會秩序，就要以科學合理的制度、規則規范各類社會主體的行為，使彼此間通過協商、對話化解社會矛盾，釀成社會共識，這樣才能最大限度地減少社會沖突而達到降低社會風險的目的。凡事總是一分為二的，過分地講求秩序必然導致思想僵化、循規蹈矩。因而又需要在秩序與失范之間保持適度的張力。在政府有限度地主導下，民間組織、企事業單位和公眾的協商合作、互動參與無疑是激發創新活力的最重要元素。社會管理主體積極參與其間，能“使整個社會洋溢持久的積極性，具有充沛的活力，充滿離開它就不能存在和不論環境如何不利都能創造奇跡的精力”［4］。淮北社會管理的創新實踐見證了這一點。

（二）多元共治社會管理的創新實踐

淮北在城市轉型、產業改造的過程中，社會管理創新實踐亦在新理念的指導下慢步前行。社會管理的任何新思路、新舉措都不可盲然，而是先行“試點”，在取得成效、總結經驗的基礎上再行推廣，盡管是“摸著石頭過河”式的，但卻在把握創新脈搏的探索中找到了一條符合自身實際的社會管理道路。

1.秉持服務理念，積極培育社會組織

領導就是服務，政府又何嘗不是以服務為旨歸呢？但囿于傳統思維束縛，由“管制型”政府轉向“服務型”政府并非易事。就資源型城市而言，淮北緊跟改革的時代步伐，走在了同類城市的前列。針對社會組織發育明顯滯后的問題，淮北市委、市政府要求民政、社聯等相關部門強化服務意識，同時進一步明確了職能部門在社會組織建設中的權責，還出臺了有利于社會組織發芽、生長的系列舉措。在培育社會組織的實踐進程中，職能部門始終堅持“培育與引導、發展與監管”雙向并舉的方針，在創新登記管理制度方面，簡化登記程序、降低登記門檻、實行行業協會自主自辦；在完善培育扶持政策方面，推進政府職能轉移、建立政府購買服務機制、落實稅收優惠政策、加大資助和支持力度、優化社會組織結構布局和法人治理結構、加強社會組織人才隊伍建設；在服務管理方面，加強管理服務方面，加強社會組織黨建工作、提升社會組織管理水平、完善社會組織評估機制［5］。經過近五年的努力，社會組織孵化園和市區便民服務中心初步建立起來，這對社會組織發展起到了較好的助推作用。

2.下放經營管理權限，推動礦區自主

淮北是以煤炭為主要資源的新型城市，煤炭資源就是經濟社會發展的重要生命線。僅市區周邊分布的礦井就達10余處，而煤炭采掘及其延伸產業的產值幾乎占了淮北經濟產值的半壁江山。正因如此，淮北政府曾一度將資源所有權、開采利用權都抓在自己的手中。淮北礦業集團在煤炭資源的經營管理上雖然擁有較大程度的自由裁量權，但企業畢竟是經營性質的，行政審批權、資源開采權等仍然受制于政府諸多部門，礦區沒有自主權，活力明顯不足。經50余年的開發經營，市區周邊煤炭資源所剩余無幾，岱河礦、朔里礦、石臺礦等多個礦井收支不抵，紛紛宣布破產，而原礦井的工人或傳入它礦，或發放安置費被迫遣散。為破解此難題，淮北市委、市政府及時進行角色轉換，將原來屬于企業的權限予以歸還，極大地擴大了礦區的經營管理自主權限。在“權責明確、自主經營、自負盈虧”的經營活動中，礦區成為經濟活動的獨立主體，自主管理能力有了顯著提升。

3.促進社區自治，引導公民有序參與

依據《中華人民共和國村民自治條例》等相關法律規定，社區居民委員會、村民委員會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。地方政府對基層群眾自治性組織是指導關系而非領導關系。但是，在計劃經濟體制下，社區居民委員會、村民委員會成為基層政府延長的手，本身功能作用嚴重弱化，自治性較差，問題積壓而無法解決，社會有些失序而處于不和諧狀態。而“社會和諧的關鍵在于分享和參與，使公眾能夠參與影響他們生活的決策，享受改革發展的成果。”［6］但公民參與社會管理沒有參與意識較弱是無濟于事的，況且“公民意識是需要培養的，它不僅需要知識性的觀念教育，更需要實際的參與”［7］。在政府職能轉變中，淮北始終堅持人民為主、權力法定原則，做到絕不越權，亦不濫權，積極促動社區自主自治，引導律師、醫生、社區工作者、工會人員、心理醫生、大學生志愿者等有序參與社會管理。

三、淮北多元共治對資源枯竭型城市社會管理的啟示與借鑒

淮北在社會管理實踐中雖然有自己獨創性的一面，但卻非放諸四海而皆準的定律。正所謂量體裁衣、因地制宜，只有適合自己的才是最好的。既然如此，淮北社會管理實踐中的可行性做法，對其他城市特別是資源枯竭型城市還是有借鑒價值和參考意義的。

（一）政府在放權讓利的改革中主導社會管理

在現代社會里，政府在社會管理中應當充任什么角色，具有何作用？國內外學者雖經激烈論辯、多方研討，至今尚無定論。持“有限”政府、“守夜人”角色觀點的有之，堅持服務型政府、責任政府亦不在少數。盡管關于此的觀點多樣而龐雜，但轉變職能、放權讓利是不爭的學術共識。就中國特定語境，政府在社會管理中職能轉變并不是“守夜人”，更不能不作為，而放權讓利也不同于棄權輕利。相反，在此過程中，政府仍然擔當最顯耀角色，“起著重要的主導作用，是社會規則的制定者、公共服務的主要提供者和社會秩序的主要維護者”［8］。而與傳統社會管理不同的是，政府與社會組織、公眾等都是平等的管理主體，只不過在協調溝通中各有側重罷了。社會管理體制改革的確需要攻堅克難，但不是改到政府撒手不管的路子上去。因此，社會管理改革推進的過程，從實質上講，即是“以政府干預和協調為主導，以基層社區自治為基礎，以非營利社會組織為中介，動員公眾廣泛參與的互動過程”［9］。

（二）共治主體既需要各行其事，又應當協調配合

社會運作如果政府統得過死、參與太多，其他主體漸趨邊緣化，市場體制下的自由競爭、公平法治原則就會面臨挑戰。“將社會管理創新的命題引向國家與社會場域的互動，并導引出多中心公共治理的創新范式，更具有當下中國問題情境的針對性”［10］。就現代社會言，政府、公共組織、非政府機構、非營利組織、公益性組織和公眾被定位于社會治理的參與者、合作者，都是相當重要的治理主體。彼此間也非如傳統社會社會那樣，政府與其他社會主體是領導與服從的關系，而是一種相對平等關系。在這種關系格局下，政府在自身權限范圍內依法行事，而將與己無涉的職能、權責轉移給具備相應執業資格的社會組織，這類社會組織只要能獲得公眾的信任和認可，即被視為社會治理的合法主體。當然，各類社會主體參與社會治理，要明確自身的性質和功能定位，在其職責范圍內積極為之，但要實現社會資源和社會機會的科學有效配置，則需要多主體間的協商合作、交流溝通。

因而在明確多元主體間責任的前提下，又不能完全厘清其職能界限。唯有如此，社會治理才能向終極目標邁進而達到社會善治。

（三）切實關注并解決民生乃社會管理創新的落筆之處

古語言，民以食為天。民生實乃“人民之生計”［11］也。當前，民生已經突破傳統意義上的理解，其內涵也較為寬泛，子女教育、學子就業、資源分配、醫療住房、社會保障等諸都被納入了民生范圍。民生問題直接關系到群眾利益，處理不好就會激動發矛盾，引起紛爭，甚至釀成沖突，在改革的攻堅階段尤其如此。社會管理是在對人、才、物的有序調配中更好地服務人，滿足人的需要。因此，社會管理創新要將解決民生問題作為治本之策，“讓改革發展的成果更好惠及人民大眾，這是社會管理創新的根本”［12］。

在全能型政府“管控”模式下，政府猶如社會的大家長，掌握了所有的社會資源。對社會管理也采用管、控、壓、罰等簡單的方法、手段，剛性有余而柔性不足，人性化、服務性難于彰顯，社會組織、民間團體等其他社會主體幾乎喪失了自身的創造活力。由于管理始終處于低水平狀態，人民群眾最關注、最直接、最現實的利益問題難于得到解決，政府在群眾中的公信力明顯下降。而社會管理創新就是以解決民生問題為出發點和最終歸宿，做好頂層設計和總體規劃，以機會均等、教育公平推進學有所教，以促進就業、同工同酬實現勞有所得，以購得起藥、看得起病印證病有所醫，以子女孝敬、兒孫繞膝體現老有所養，以樓上樓下、電燈電話展現住有所居。也就是說，“學、勞、病、老、住”等各個方面的滿足是改革成果惠及廣大人民群眾的有力印證，理當成為社會管理創新的努力方向所在。

[1]楊雪冬．走向社會權利導向的社會管理體制[J]．華中師范大學學報：人文社會科學版，2010（1）：1-10．

[2]王楨楨．多元共治格局下基層社會管理創新的探索與思考[J]．探求，2011（5）．

[3]Bogdanor，v.（Ed.）.The Blackwell Encyclopedia of Politi?cal Thought[M].Oxford：Basil Blackwell.Ltd，1987.

[4][美]詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理[M].張勝軍，劉小林，等，譯.南昌:江西人民出版社，2001：4-5.

[5]中共淮北市委.淮北市人民政府關于加強和創新社會組織建設管理的意見（2012年12月3日）[EB/OL].http：∥www.hbnpo.gov.cn/npo/ShowArticle.asp?ArticleID=108.

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[7]吳曉燕，任耀杰.社會管理創新：從一元管理到多元治理——以溫江區永寧鎮社會管理創新為例[J].社會主義研究，2012（4）.

[8]謝治菊，姚莉.社會管理創新基本分析框架之建構[J].長白學刊，2014（2）.

[9]劉紅葉.治理視野下公眾參與社會管理的途徑探索[J].前沿，2012（7）：115-117．

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[11]孫中山.孫中山全集：第9卷[M]．北京：中華書局，1986：371．

[12]黃建軍.多維視角下的社會管理創新[J].石河子大學學報:哲學社會科學版，2012（5）.

責任編校 秋晨

F290

A

2095-0683（2015）01-0001-05

2014-12-27

淮北市軟科學項目“新形勢下的淮北市社會管理創新研究”（20130323）

唐建兵（1975-），男，安徽懷遠人，淮北師范大學歷史與社會學院副教授，博士；賈敬全（1971-），男，安徽蕭縣人，淮北師范大學經濟學院教授。