中國特色社會主義“法治實施體系”研究動態述評

李中天

（中國人民大學，北京100872）

改革開放30 多年來，我國法治建設取得了偉大成就，中國特色社會主義法律體系形成，基本實現了十一屆三中全會提出的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”十六字方針中“有法可依”的目標。但不可否認的是，現實實踐中“有法不依”、“有法難依”等法律實施問題依然存在，因此黨的十八屆四中全會提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法治建設新十六字方針，其中執法、司法和守法均指向“法治實施”，這說明當前我國法治建設重心已從立法主導的法律制度建設向發揮現有法律實效的“法治實施體系”建設戰略轉移。因此，“法治實施體系”作為中國特色社會主義法治體系五大體系之一，其建設成為全面推進依法治國的重點，對其進行系統研究具有重大理論和現實意義，本文試對現階段相關研究成果進行梳理。

一、“法治實施體系”的“體系”研究

黨的十八屆四中全會首次提出建設“高效的法治實施體系”，目前國內學界相關系統研究尚少，往往是在“社會主義法治體系”的研究中有所提及，筆者將現有相關論述概括為法治實施體系的內涵、構成和目標三個方面。

（一）法治實施體系的內涵

何謂法的“實施”？簡單來說，就是法要發揮作用、取得實效，即法的“實現”?！胺傻拈T外漢常常覺得只要制訂出法律，世上的一切全會發生變化?！墒羌词怪朴喅隽朔?，若現實中不具備法律的社會基礎，現實中法律則只能部分實行、或者完全‘行不通’”[1]?？梢姡梢w現其價值必然要求其規定在各種社會關系中得到實現，法的實施是一定法律后果發生的方式[2]，法律的尊嚴、權威及作用通過實施得到體現，換言之，法律要有實效性，即法的功能和作用實現的程度和狀態，主要是強調一個實際結果的范疇，所展示的是一種事實[3]。國內學者普遍側重于論述法的實施就是使法律規范轉化為人的行為之意，如夏錦文認為法律實施是法律規范在社會生活中被人們實際貫徹于施行[4]；孫國華的觀點是法律實施是將法律規范要求轉化為人們的行為和現實關系的過程[5]；李亮則將其具體化為：法律體系形成后的應有之義是實現法律，只有將法律體系中所包含的法律規范落實到現實社會生活中，被遵守、被適用、被執行，法律體系才具有真的意義[6]。

值得一提的是，從以上表述可以發現，國內學者以往普遍使用“法律實施”這一提法，十八屆四中全會之后，開始使用“法治實施”的概念，其實二者在法治實施體系這一論域中的區別并不大。因為從應然的意義上講，亞里士多德曾提出法治已經包含制定良好的法律和制定的法律獲得普遍服從兩重含義，法治是以法律為基礎的。再者，法治實施體系是使各種法律規范變為人們實踐行為、確保立法目的得以實現的體系，其目的就是法律的實現。

（二）法治實施體系的構成

目前國內研究者對法治實施體系的具體構成尚未完全達成一致，但由于法治實施以法律實施為基礎，法律實施至少執法、司法和守法三個部分[7]（P259），這三個部分實際上處于法治的同一個階段，本質在于將法律規范運用于事實[8]，因此法治實施體系包含此三方面是題中之義，周強曾指出，建設高效的法治實施體系需要全體公民和組織共同努力形成合力，必須深化執法司法體制改革，堅持嚴格執法公正司法[9]。此外，有些學者側重于從保障法治實施體系的角度來論述其構成，如：法律實施方式方法包括立法、執法和司法領域中的具體運作方法和保障系統[10]。法治實施是一個系統工程，需要解決法律的可實施性、法律實施必需的體制、執法與司法人員的素質能力、法律實施必要的執法和司法環境四方面問題[11]，涉及法律體系的嚴謹性、執行程序的法定性、救濟渠道的暢通性、法治隊伍的可靠性、普法教育的全面性等多個層面的法治要素[12]。

綜上，筆者認為，憲法是我國根本法，是中國特色社會主義法律體系的統帥，對其他法律的實施具有指導作用，因此法治實施體系應包括：全面貫徹實施憲法、嚴格規范公正文明執法、公正司法、全民守法四個部分，而對于法律的可實施性、法律實施監督機制、法治實施人員素質等則應屬于法律規范體系、法治監督體系和法治保障體系的研究范疇。

（三）法治實施體系的目標

法治實施體系的目標是實現現有法律的效率價值。法律價值是一個多元體系，包括公平、正義、自由、安全和效率，以往我們總是過于強調法的公平、正義等價值而相對忽略了法的效率價值，其實在人類歷史上，價值往往因為不同主體和實踐而發生變動[13]，在我國法治建設從“法律制定”向“法治實施”戰略轉變的今天，更應當強調法律的效率價值，因為效率作為法律的基本價值，是評價、判斷法律的主要尺度，是檢測現有法律功效的標準，影響著法律的運作、實施、實現，推動著法律的發展、變革[14]。西方學者在此方面研究成果頗豐，如美國法學家龐德、博登海默等。國內學者也很早就開始了這方面的研究，普遍同意效率價值是檢驗法律實效性的標準，可以推動法治進步[7]（P260）[15][16][17][18][19][20]。值得一提的是，學界在論述法律效率價值的同時，往往會討論“公平”與“效率”的辯證關系，目前較為統一的觀點是“公平效率并重”，但是目前很少有學者從法治實施的角度研究法律的效率價值，只是有研究者從具體部門法的視角進行了一定研究[21][22]。

在全面推進依法治國背景下，建設法治實施體系應在堅持公平、正義等價值的同時更加重視效率價值，側重于：一是法律實現程度；二是法律實施的社會效果；三是法律實施中的資源配置效率。因為法律實施使法律得到實現，法律制定時所蘊含的公平、自由和安全價值同時也得到了體現，但是其實現程度和效果更多的體現為效率。再者從法律經濟學視角分析，任何法律的實施，必然會消耗一定的社會資源，包括在執法、司法、守法方面的人、財、物投入的社會成本。

二、“法治實施體系”具體構成研究

（一）憲法實施

憲法的地位決定了其在法治實施體系中的核心地位，對此國內研究者已基本達成共識[23]。目前憲法實施領域的宏觀研究不多，比較有代表性的是《中國憲法實施與憲法方法》[24]，還有魏建新討論了我國憲法的實施機制[25]。微觀方面，國內學者對憲法實施的效果存在不同看法，原因在于對我國憲法實施的內涵存在爭議：如張友漁認為，法是國家根本法、對其他法律有指導作用，所以其他法律實施得好就等于憲法實施效果好[26][27]。但是，如果把憲法實施與公民的憲法意識、憲法監督、違憲懲罰機制等進行綜合考量，憲法實施可能還未達預期，《中國公民憲法意識調查報告》[28]就充分說明了這一點。此外，范進學等提出法律實施和國家機構規范的實施并不意味憲法實施，憲法實施最重要的是對憲法價值的普遍認同—全社會有憲法信仰。只有將憲法價值與憲法實施有機結合，才能正確認識我國憲法30年來實施的真實狀況[29][30]。對問題的研究主要集中在違憲成本低、實施保障措施不完備、違憲不能進入訴訟等方面[31][32]。解決對策方面，則提出在憲法文本框架內討論可行的制度完善、憲法司法化[33][34]等。

（二）行政執法

目前國內研究側重于學理性闡釋[35]以及對特定行政執法領域的研究[36][37][38][39][40]，相關“問題—對策”角度的探討有待深入。對“行政執法”與“行政管理”的區別，姜明安認為“管理”是計劃經濟時代遺留下來的思維，而執法的本質特征在于依據法律[41]。對存在問題的研究主要集中在：執法理念上缺乏依法行政的意識和執法正義[42]；表現為行政執法拖延和運動突擊式執法兩個極端，體現出執法的被動性和功利性[43][44]。對存在問題的原因，有學者進行了客觀分析，以城管為例，因為行政執法權集中，導致執法風險向城管等一線部門集中，執法存在客觀危險性和現實復雜性，但執法受益人是“沉默的大多數”，導致輿論對城管的譏諷也不完全客觀公正[45]；對上海“釣魚執法”案件，應當考慮黑車泛濫的確存在取證難問題，不應讓媒體、專家意見進行輿論審判，導致成為網絡群體性事件[46]。解決對策方面，學者提出創新行政執法理念、推進執法體制改革、加強執法監督[47][48][49][50]等。

（三）司法

目前國內相關專著也相對注重于學理性論述[51][52][53][54]，關于司法實務[55]和歷史分析的不多。司法體制建設和司法改革方面，有一些研究[56][57][58][59]，但對二者并沒有進行涇渭分明的區分，對司法改革的起止時間和劃分也沒有完全統一的看法。對于司法改革，有些學者認為應有充分的法律依據作為支撐，應堅持自主性司法改革道路，保持社會主義司法的特色的同時吸取傳統法律文化精華，不斷推進司法現代化[60][61][62]。對于存在問題的研究主要集中在：在司法管理體制上，地方化單向性物質與人事雙重依賴結構是當今中國司法權地方化的成因[63]；在司法權力運行機制上，目前公檢法流水作業導致以公安偵查為中心，法院審判職能被邊緣化，不利于司法公正[64]。對策方面，提出要以解決獨立行使審判權的司法外部環境建設和司法權力高效運行的內部運行機制為重點；在我國省級行政區劃內普遍“按地區設立”中級法院和省檢察院分院解決地方司法化問題；完善司法權配置、配合和監督機制；加強人大司法監督和人民監督[65][66][67][68]等。

（四）守法

目前國內相關系統性研究很少，相關博士論文側重于倫理學分析[69][70]，夏瑜杰[71]對守法進行了一定體系化的研究，認為守法是立法、司法和執法的出發點和落腳點。學術文章方面，研究熱點是分析公民守法原因：基于法律的強制性，公民不守法就會受到法律制裁；公民守法是因為迫于道德壓力而產生的一種心理慣性[72][73]；中國傳統倫理中與公民的守法精神[74]；守法包括對法律的服從、運用、信仰和批判[75]。研究者普遍認為，公民守法最重要的是要有法治意識，如果沒有公民主體上對法律的認可和服從，無論法律制度設計多么精巧，法治實施的效果都不會達到預期，法治意識需要信仰法律[76][77][78]。對我國開展全民普法活動培養公民法治意識，研究者普遍認為這是中國特色的一項堪稱創舉的活動，對其重要性和成效都予以了充分肯定[79][80][81]。

三、結論與展望

法治實施體系是黨的十八屆四中全會的最新提法，是黨的法治思想理論的重大創新，正因如此，目前學界對于法治實施體系提出的背景、在黨的法治思想理論體系中的定位及其內涵、構成、建設路徑和目標等方面尚缺乏系統深入研究。

目前學界對于法治實施體系的具體構成還未達成一致，“問題—對策”導向研究還略顯薄弱。筆者認為，研究法治實施體系，應側重于討論法律實施的具體構成，包括：全面貫徹實施憲法、嚴格規范公正文明執法、公正司法、全民守法四個部分。同時，在全面推進依法治國背景下，建設法治實施體系要堅持效率標準，側重于討論法律實現程度、法律實施的社會效果、法律實施中的資源配置效率三個方面的問題，為建設高效法治實施體系提供有益建議。

另外，通過文獻梳理可知，目前研究法治建設相關問題以理論法學視角居多，基于中共黨史視角的研究，如厘清法治實施體系提出的歷史脈絡等成果相對較少，這在一定程度上會導致研究偏重理論性，缺乏歷史視野的問題。當然這種局面的形成是因為法治建設研究涉及黨史、政治學、法學等多學科，由于長期以來形成的學科界限和和學者視閾不同，交叉研究在客觀上具備一定難度。但是，中國共產黨是中國特色社會主義法治建設的領導核心，法治理論的進步對于總結歷史經驗和找準未來的法治建設方向具有重要意義，因此應當加強關于該領域黨史視角的研究。

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