協調推進城鎮化與農業現代化發展研究
——以山東青州市為例

吳全軍

（中共青州市委黨校，山東 青州 262500）

協調推進城鎮化與農業現代化發展研究
——以山東青州市為例

吳全軍

（中共青州市委黨校，山東 青州 262500）

城鎮化與農業現代化相輔相成、密不可分：城鎮化為農業現代化創造必要條件；農業現代化為城鎮化提供支撐和保障。如何在城鎮化加快的背景下推進農業現代化，是當下突破“三農”問題的基本課題之一。作為縣級市，青州市努力在加快城鎮化視野下協調推進農業現代化，取得明顯成效。但是，縣域層面城鎮化視野下協調推進農業現代化仍然面臨諸多共性問題，為此需健全城鄉資源互動的保障和促進機制、加快完善農業現代化的融資體系、積極壯大新型農業經營主體、努力打造職業化農民等。

城鎮化；農業現代化；協調推進；城鄉資源雙向互動

黨的十八大提出城鎮化與農業現代化要協調推進。當前，在加快人本城鎮化進程中，推進農業現代化必須統籌考慮兩者協調發展中的突出矛盾、突出問題，才能實現城市發展和農業生產深刻變革的雙贏。為此，以山東省青州市作為樣本，筆者做了大量的調查研究，青州市在加快城鎮化的視野下協調推進農業現代化進行了有益探索實踐，取得了顯著成效，具有一定的借鑒價值。

一、青州市城鎮化與農業現代化協調推進的積極實踐

（一）城鎮化為農業現代化創造條件

目前，青州市建成區面積達到48.7平方公里，小城鎮建成區面積達到18.6平方公里，全市城鎮化率達到43.75%。城鎮化為推進農業現代化開辟了廣闊的空間。

一是積極承載吸納農村轉移勞動力。青州市把產業培育作為城鎮化發展的首要任務，培育特色支柱產業，發揮產業的支撐帶動作用，積極化解農村剩余勞動力。各鎮、街道因地制宜發展壯大鎮街工業園，為中小企業和特色項目提供優質孵化器，建成鎮街工業園18個，落戶項目247個，全部建成達效后將吸納就業人員1.5萬人。比如僅譚坊鎮東山工業園，總規劃面積5000畝，一期規劃用地1000畝，是目前青州市面積最大的鎮級工業園區。園區已先后有15個項目開工建設，總投資15億元，可轉移勞動力2000余人。

二是努力實現農業人口的城鎮聚集。青州市積極擴權強鎮，小城鎮建設活力增強，根據各鎮區規模和居民的消費需求，完善功能實施，積極發展商貿服務業，推進農村綜合便民服務點建設，有效促進了農業人口向城鎮集中，實現農村土地的集約利用和農民素質的提升，為推進農業現代化創造有利條件。目前，青州市鎮、街道（不含三個城區辦事處）集中居住區建成19個，在建8個，全部建成預計入駐2680多戶。

（二）城鎮化視閾下農業現代化有效協調推進

一是土地流轉蓬勃發展。土地流轉是農業規模化經營的基礎和前提。青州市在鎮、街道和市人民辦事中心建成了高標準的農村土地流轉服務大廳,為土地流轉雙方提供信息發布、鑒證合同、法律政策咨詢等服務。全市已流轉土地面積達35.15萬畝，土地流轉率39.96%，涉及村莊493個，農戶2.9萬戶。同時，積極組織農民組建土地股份合作社，以集體身份參與土地流轉，使眾多入社農民獲得土地財產性收入。目前，青州市土地股份合作社已發展到73家，入社社員5000多戶，入社土地面積3萬多畝。

二是綠色有機農業實現突破。綠色有機是現代農業的發展方向。2013年青州市新建有機農業園區面積1800畝；改擴建、完善提升園區面積3250畝；建成650畝國家級蔬菜標準園、1000畝國家級水果標準園各1處；新增有機食品示范園區7家，全市濰坊市農產品質量安全生產示范園區達到19家；新認證有機品牌21個，累計“三品”認證品牌數232個、面積3.56萬畝（其中有機品牌135個、面積1.96萬畝，綠色品牌87個、面積1.6萬畝），年總產量8.6萬噸。

三是特色農業產業化整體飛躍。農業產業化要以龍頭企業引領。近年來，青州市農業龍頭企業穩步發展。2013年青州新增濰坊市級農業龍頭企業6家，已達到83家，規模以上農業龍頭企業總量達到352家，產值過億元的農業龍頭企業45家，產值過2億元的龍頭企業達到10家。農業產業化風生水起，比如花卉產業已成為青州市支柱產業之一，花卉栽培面積20萬畝，從業人員11萬人，花卉生產專業村148個，專業戶9600余戶，花卉年交易額46億元，帶動相關產業年收入90億元。

四是設施農業已具規模。設施農業采用人工技術手段，完全或部分擺脫自然條件的束縛，是高效利用型產業。青州市形成了蔬菜、瓜類和花卉三大設施種植主體。2013年青州市設施農業個數、種植面積分別為17.4萬個、40.8萬畝，設施蔬菜、瓜類產量達94.2萬噸、45.4萬噸。設施農業成為促進農民增收的主要產業之一。

五是新型農業經營主體快速發展。目前，農業合作社依法登記注冊1620家，其中合作社聯合社36家。入社社員7萬余戶，農民入社率達37%以上，從產業覆蓋看，種植占54%，養殖業占30%，林業占7%，服務業及其他占9%，基本覆蓋傳統農業、特色產業和新型產業，并培育了一大批經營規模大、服務能力強、產品質量優、民主管理好的示范社，其中國家級示范社1家，省級示范社13家，市級示范社45家，縣級示范社180家。據不完全統計，種植大戶種植面積100畝以上的有75戶，總種植面積2.8萬余畝，種植面積在50畝—100畝的有270余戶，總種植面積2.3萬余畝。2013年出臺了《山東省青州市關于加快家庭農場發展意見》，注冊登記家庭農場110余家，其中種植業90家，養殖業16家，種養結合的4家。

二、青州市協調推進城鎮化與農業現代化發展存在的主要問題

基于對青州市加快城鎮化進程中推進農業現代化的調查，發現農業現代化進程中存在諸多矛盾和問題，而這些問題在縣域層次帶有很大的普遍性，主要體現在：

（一）農村土地流轉機制亟待完善。農業適度規模化經營是實現農業現代化的重要標志。城鎮化的加快，為農村土地流轉創造了有利的前提條件，土地流轉也呈現出點多面廣的上升趨勢。但從整體上看，農戶之間小規模流轉形式占多數，大規模整體流轉的少；部分農戶土地流轉定價方式不規范，有的現金定價，比如每畝耕地，王墳鎮大約1500元、彌河鎮大約1800-2000元，黃樓街道大約2000元，何官鎮大約1100元，有的實物定價，比如高柳鎮土地價格為1000斤小麥，并隨小麥價格浮動，還有的行政命令式定價，農民利益被綁架，在使用年限上也基本根據使用者的意愿變化，短的2-3年，長的17年，究其原因在于農村土地流轉缺乏制度層面的完善保障，監管力度稍弱，一定程度上滯后于農業現代化的要求，再加上物價變化、國家農業政策導向影響，導致客觀上部分農戶仍存疑慮，諸如對流轉本身心存疑慮，擔心失地，不愿流轉；對流轉價格心存疑慮，租金低了，農戶吃虧，租金高了，種田戶不劃算；對流轉年限心存疑慮，流出方與流入方期望值相差較大，這樣造成了土地流轉仍面臨著“三大困難”：基礎設施建設難，集中連片流轉難，矛盾糾紛協調難，從而影響了農業現代化的進程。

（二）新型農業經營主體亟待壯大。在現有政策支持下，專業大戶、家庭農莊和農民合作社發展較為迅速，總量還不少，但從組織化和社會化服務來看，許多合作社規模小，甚至三五戶聯合，利益關聯性不強，抱團不緊，規模化、集約化和產業化程度不高，抵御市場風險能力不強；公益性農技服務力量薄弱，一般每個鎮街專職農技人員2-3人，服務面廣，服務方式單一，經營性農業服務組織發展不夠，特色農業集中鎮像以花卉苗木為主的黃樓和以瓜菜為主的何官、高柳、譚坊等鎮，經營性農業服務組織較多，其余鎮街相對較少。從各類新型經營主體自身來看，一些農民專業合作社運作還不規范，章程形同虛設，沒有真正發揮作用，缺乏競爭力、吸引力、帶動力。部分農企規模小、家庭式經營，比如王墳鎮許多山楂餅加工企業，市場競爭力較弱；還有的農企創新能力不高，農產品初加工多，深加工少，產品附加值低，競爭力不強，比如一些蔬菜企業只是簡單的整理包裝，高附加值的深加工產業鏈延伸不開。

（三）資金支持體系亟待健全。囿于農業投資的回報低、周期長等局限性，相對于城市而言，農村金融資源短缺，金融創新力度不足，資金來源相對單一，僅有農村商業銀行、農業銀行等兩大農村支柱金融機構，農村貸款大多是面向農戶的小額貸款，尚無法完全滿足新型經營主體調整產業結構、發展高效農業的資金需求。新型農業經營主體征信工作尚未全面展開，農業用的房屋、土地和機械設備均不能抵押，由于缺乏抵押物和融資擔保，新型農業經營主體貸款難依然存在。

（四）農民素質亟待提高。農民素質整體雖然有了明顯的提高，但相對于農業現代化對農民文化和技能素質的要求，在一定程度上還不適應，一方面城鄉差別明顯以及城鎮化等因素下，農村的人才逆向流動情況比較突出，受過良好教育、有較強就業技能的青壯年向城市流動占80%以上，從事農業生產的以中老年居多；另一方面農民素質培訓的提高，缺乏完善有效的強制性制度，以及相應的資金、機構運轉機制尚不健全，使培訓工作喪失有效的保障，效率也不高。

三、青州市城鎮化與農業現代化協調推進的路徑思考

針對協調推進農業現代化進程中存在的一些問題，青州市要深入把握政策，靈活主動作為，勇于創新實踐，實現城鎮化與農業現代化的雙贏。

（一）健全城鄉資源互動的保障和促進機制

要實現農業現代化，關鍵在于“一出兩進”。“一出”即富余勞動力從農村出來，將他們占有的土地“騰”出來，“流轉”給農業種植大戶，實現農業的規模化經營；“兩進”，即一是資本進去，推動農業產業化、組織化水平提高，二是知識進去，吸引有知識、有文化的年輕人進入農業生產。為此，要健全完善有利于資源雙向互動的機制。

1.構建城鄉一體化的社會保障體系。青州市應在現有財力支撐的前提下，進一步健全社會保障體系，擴大覆蓋面，把進入城市的農民工、轉化為市民的“農轉非”人員以及留在農村的“農業工人”，都要納入城鄉統一的保障范疇，落實較高水平的醫療保障、養老保障、失業保障等，目前尤其是要進一步整合城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度，統籌城鄉居民養老保險，實現統一繳費標準和待遇水平，真正保證農民“走得出”和“留得下”，為城鎮化與農業現代化打造穩定的平臺。

2.完善土地經營權規模化流轉的制度保障。青州市應遵循“以人為本”、傳統土地文化影響、利于城鄉發展一體化等原則，要進一步加強完善覆蓋全青州的縣域層面的系統制度設計和符合市場化的規則制定，促進農村土地經營權規模化健康流轉。同時要構建青州市農經局、司法局、公證處等單位部門共同參與的聯席會議機制，加強對農村土地規模化流轉進行有效地監管，嚴格避免權力尋租和特權操控，杜絕新的分配不公和腐敗，防止對農民利益的剝奪。要進一步健全完善鎮街土地流轉服務市場，進一步完善土地流轉雙方價格協調機制、利益聯結機制和糾紛調解機制，促進流轉關系穩定和流轉的連片集中。

3.大力推進農業市場化進程。農村土地流轉需產權交易市場來推動，農業產業化、組織化程度的提高同樣需要市場化機制來推進。一般意義上，農業現代化要以市場為基礎，健全農業市場體系，在完善青州市蔬菜和花卉等農產品、勞動力、生產資料等傳統優勢市場的基礎上，更需逐步建立完善青州市農村金融、農業技術等新要素市場，真正實現知識、技術、人才、產品等資源要素在城鄉之間科學規范健康流動。

（二）積極壯大新型農業經營主體

要進一步培育壯大新型農業經營主體,為推進多種適度規模經營創造條件,從而推動特色產業加快發展,實現農民的穩定持續增收。

1.加強規范管理。青州市要堅持以市場需求為導向，以農民生產為主體，以特色主導產業為依托，引導各類新型農業經營主體積極完善內部運行機制，建立健全現代企業制度，不斷提升自身發展水平，使其在現代農業發展中真正發揮組織帶動農民、發展主導產業、開拓“兩個市場”、提高經營效益、增加農民收入、助推農村發展的骨干作用。大力推行“龍頭+基地(合作社)+農戶”的模式，密切農民、合作社、龍頭企業的“利益均沾、風險共擔”的利益聯結機制，使農業產業化經營每個環節都有明確的市場主體，提高一體化水平。

2.強化整合提升。以青州市農業局等業務部門牽頭，對現有的資本、人才、技術、品牌等要素進行有效整合，組建一批規模大、實力強、具有現代企業發展形式的家庭農場等經營實體；鼓勵已具規模的經營主體以擴建基地、兼并重組等方式開展跨區域發展，不斷壯大經營規模和整體實力，特別是全面推進各類合作社加快發展。同時，著力推動合作社跨區域合作和同業聯合發展，打造一批有較強發展實力和競爭能力的聯合社；指導合作社興辦農產品加工、貯藏和物流等服務業，支持合作社信息化、品牌化建設，加快提升其生產經營水平和輻射帶動能力。

（三）加快完善融資體系

推進農業現代化中首先需要解決資金問題，即要推動農業現代化，必須構建一個完善的、現代化的、多層次的融資體系，提供資金來源。

1.繼續加大財政資金投入。從目前現狀看，許多鎮街尤其像青州市一些山區鄉鎮的農業現代化尚處于起步和增長階段，許多農業、農村基礎設施還比較薄弱、還不完善，這部分“公共農用品”的支出需加大市財政資金支持力度，為實現農業現代化打下基本物質基礎。

2.創新金融市場信貸模式。充分發揮好現有的農業銀行、農村商業銀行、農業擔保公司等機構的作用，把新型農業經營主體作為新的支持對象，監管部門把專合社、家庭農場納入授信評級范圍。同時逐步創新發展各類新型農村金融機構，滿足不同層次的農業發展資金需求，比如在譚坊、黃樓等農業產業化程度比較高的鎮街，發展農村資金互助社，作為新型農村地區合作性社區金融機構，社員多為合作社成員，由社員自愿自發加入、可存可貸，多提供專業合作社貸款，但這種合作性金融組織運行，金融部門必須加強指導和監管。

3.積極獲取社會資金支持。青州市各級政府要加大招商引資，鼓勵工商資本投向特色農業,利用現代種植園區和示范基地等，參與產業化經營，帶動區域內龍頭企業、品牌產業的發展。同時，農業發展所帶來農民人均收入的提高，尤其是區域內大戶能人的資金，這部分積累作為民間資本，可以成為內源性資本的重要來源，投入農業發展，積極發揮對其他農戶的帶動作用，推動農業現代化建設。

（四）努力打造職業化農民

培養稱職合格的現代農民，是推進農業現代化的關鍵一環。農業現代化需要一批“職業化”的農民，他們既要有專業知識，又要有專門勞動技能，還懂得新型農業經營主體的經營管理。

1.分類實施教育和培訓。教育與培訓要兩手抓，兩手都要硬，積極實施分類施教，針對整個農民群體，開展文化教育，提高農民的整體文化素質；針對農民中的不同群體，實施職業教育，培育專業化、職業化農民。青州市可依托各類農業職業院校、農民教育培訓機構、推廣機構與涉農企業，要把新型農業經營主體人才培養作為重點內容，開展系統的農業職業培訓，尤其培訓專業大戶、家庭農場主、農民合作社經營管理人員，不斷提高經營管理和運用現代農業實用技術的能力，使其率先發展成為職業農民。

2.加強人才引進和培育。青州市可以參照大學生村官相關政策，鼓勵和支持大學生到農村，利用自身資源創辦新型農業經營組織，成為新一代職業農民；順應城鄉一體化發展的新趨勢，要提供相應的財政支持優惠政策，盡快建立和完善利于新型農業經營主體發展的人才政策，積極鼓勵農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、專業大戶和農業服務組織發揮其主觀能動性，加大投入，積極引進農業專業技術、經營管理人才，同時以青州市花卉學院為樣板，加強與大專院校、科研機構等緊密協作，定向培育專業人才，實現各類人才流向農村、服務農村。

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責任編輯：王玲玲

F299.21；F320.1

A

1671-4288(2015)01-0026-04

2014-12-08

吳全軍（1974—），男，山東青州人，中共青州市委黨校講師。研究方向：農村經濟發展。