安徽省社區信息化建設的問題、現狀與對策

岳東冉，程小飛

（安徽財經大學，安徽 蚌埠233030）

一、信息化建設的背景分析

（一）社區管理需求的增長

自2005年至2013年，安徽省人口城鎮化率已經達到了47.86%,將近一半的人口實現了城鎮化，年平均增長率達到0.044%，如表1所示。隨著戶籍制度的進一步放開和城市人口的增加，居民生活區域——社區的數量也必然增加，對社區管理的需求也相應增加，而社區信息化則是應對這一需求的有效手段，無論是原有的社區還是城市化進程中新建立的社區都傾向于接受對社區的信息化改造。從社區治理效率上來講，信息化之前的社區由于需要承接大量上級政府的行政事務，缺乏對社區服務與自治的引導，導致社區治理缺乏人文關懷，治理效率偏低，再者政府與居民之間信息的不對稱也妨礙了政府透明度目標的實現。社區信息化建立以后，眾多信息平臺的建立方便了居民對政策信息的查詢、了解，提升了政府的透明度，由電子政務、電子商務等信息化系統的應用帶來的效率紅利也使得更多的資源能夠下沉到社區服務與自治中去，從而帶來社區管理效率的提升。

表1 近年來安徽省城市化狀況

（二）提升治理水平

首先是從管理走向服務的治理方式的轉變。新公共服務理論認為，政府的職能是服務而不是掌舵；十八屆三中全會也強調轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，建設服務型政府。社區信息化通過將向上承接行政職能的電子政務和以服務社會為目的的社區信息平臺融為一體而后加以流程再造的方式，使得社區事務辦理流程化，方便居民的同時提升了基層行政效能，而行政效能的提升使得社區能把更多的精力放在為居民提供服務上。其次，從被管理到自我管理的轉變，社區信息化注重居民的自我管理與自我服務，如黃山市通過完善金融社保卡在社區的使用環境，以及對居民應用信息化能力的培訓，讓社區居民通過終端查詢自己的社保信息以及辦理相關業務。再者，社區信息化也有力地提升了社區管理的治理水平與治理能力，尤其體現在社區治安上，社區警務通過采集“人、地、物、事、組織”等的基本信息，建成網格化信息平臺，并通過信息的動態更新實時掌控社區的基本情況，使得破案率大幅度提升，社區信息渠道的暢通還使得社區能夠建立矛盾基層化解機制，通過將居民之間的矛盾化解在基層、消融在基層，形成危機管理的有效手段。

（三）政府購買服務助推經濟增長

社區信息化是應用現代通信技術ICT，尤其是互聯網技術，構筑社區政務、社區管理、社區服務、小區及家庭生活等各個方面的信息技術應用平臺和通道，并與現實社區系統有機地聯系起來，使與社區有關的各個成員在溝通信息時更加充分有效地開發、共享和利用社區信息資源。[1]1-3社區信息化是信息技術在社區層面的應用，因此必然離不開信息技術的支持，無論從財政支持還是總體規劃上看，政府都是當前社區信息化建設的主導者，但由于實踐中政府缺乏信息技術以及信息人才的局限性使得政府在信息化建設過程中必須與企業合作，這就無形中使得政府成為企業的顧客，政府通過購買服務與企業合作推動社區信息化建設產業化，以此來帶動經濟增長與就業。

二、社區信息化建設的問題分析

社區信息化的建設是一項系統工程，需要各方面的支持。長久有效的財政支持、高效率的信息采集與共享機制、充足的人力資源保障以及配套實施的社區綜合管理體制改革都是信息化建設順利進行的保證。安徽省在社區信息化的建設中取得了一定的成效，同時也積累了一些經驗與教訓，對其建設過程中存在問題的研究不僅能幫助我們更好地理解信息化建設，同時還能獲取一些借鑒性意義。

（一）頂層設計不足

首先，在思想認識上，各信息化的主體，包括政府、企業和居民，對社區信息化建設的重要性認識不一，有的甚至阻撓信息化的建設工作，給具體建設工作增添了阻力；其次，權力配置不夠清晰，體現在社區信息化建設主體上，建設主體應該全權負責信息化建設并且承擔信息化建設的責任，但是由于各種原因，信息化建設的主體并不明朗，從安徽省來看，各地的建設主體分別有綜合治理委員會、經濟與信息化委員會、民政局、國有資產管理委員會。建設主體不一不僅帶來建設風格差異而且也不利于后期的行政問責；再者，由于各地經濟社會發展水平不一，要做到公平地實現各市、各社區的信息化建設，首先就要在資源分配上做到公允、公正，目前來看，政府對于各地區信息化建設的財力與物力分配，并沒有一個統一的規范文件，這就有可能導致信息化建設各地區良莠不齊的格局，進一步加劇了各地區經濟社會發展水平的差異。

（二）財政支持機制不夠完善

科學的財政體制是國家治理的基石，長效的財力支持是社區信息化建設與有效運作的保障，目前安徽省的社區信息化建設投入幾乎是由政府包辦，資金主要來自省市以及區的統籌供給。但是社區信息化建設的真正意義在于它的持續性運作，讓建設的成果真正惠及全社區的居民，其運作資本不能單靠財政的轉移支付，依照國外來看，雖然在建設初期主要由政府出資進行倡導并支持，但建成以后的運作主要靠企業與社區力量的參與。目前，國內的社區信息化在運行上還缺乏企業與社區力量的參與，急需改善。

（三）信息難以共享

信息不能共享，也就失去了信息的價值，完善的信息采集與共享機制是社區信息化建設的有效保障。社區信息化一般的做法是建立一個以大數據為基礎的社區網格化管理信息平臺，它是采用城市網格化管理理念，劃分社區網格單元，通過信息技術應用，實現對社區“人、地、物、事”等要素的精細化、主動式管理。如圖1所示，阻礙信息共享的因素來自于各個方面，但各單位應用系統相互獨立，自成體系，不同的系統開發技術、接口標準、兼容度都不一致，阻礙了信息的采集與共享。省市之間，部門之間的條條框框是導致信息不能共享的另一重要因素，特別是涉及到企業辦事項的工商、稅務、國土、人口、計生等部門的信息庫都集中在省里，導致省市之間信息共享不足，有的縣區、部門甚至提出構建自己的信息中心，這又將加劇信息共享的難度。另外，信息安全與信息法治環境的缺乏也是信息缺乏共享的原因，各部門出于自身利益的考慮，擔心公開信息會給自己帶來不必要的損失或責任，不愿意主動公開信息。社區數據中心的建立要求收集到每一住戶每一個人的生活狀況，身份特征以及社區的人員流動、甚至是社會關系等狀況，對個人隱私來說帶來很大的挑戰。

圖1 信息采集與共享的障礙

（四）人力資源結構性短缺

社區信息化的運作不僅需要資金上的支持而且需要人力資源的配套，社區信息化產生了對信息技術人才及社區管理服務人才的極大需求，但是原有社區人力資源在數量上和結構上均與社區的需求相矛盾。社區工作人員的來源主要有兩條渠道，一是撤銷街道辦過后部分人員下沉到社區，如安徽黃山市、銅陵市的做法；二是原兩委成員到社區兼職，如宿州市由兩委成員兼任網格員的做法。雖然這在一定程度上節省了人力資源的成本，但由于原有管理人員缺乏信息化的意識、能力以及從管理轉變為服務的意識，難以做好社區信息化工作，導致人力冗余而無所用的結構性困境。另一方面，由于社區并不是以營利為目的且又從屬于基層的緣故，導致社區工作人員普遍工資不高，福利短缺，省市政府每年招錄到社區工作的大學生，只是把社區當作進一步晉升的跳板，很多人在工作一定年限后，就會通過報考公務員、研究生、進企業的方式離開工作崗位，人才流失使得社區信息化建設的基礎設施成為擺設。

（五）行政任務擠占社區自治空間

朱健剛認為，我國改革開放三十年來，基層已逐漸形成政社分離的趨勢，他認為：“社區自組織的蓬勃發展以及基層社區中公民行動主體的積極參與構成了當代基層社會政社分離的趨勢,但是基層行政體制還尚未有完善的制度來應對這一趨勢[2]39-42”?？梢娀鶎拥恼绶蛛x進程并不是一帆風順，其中政府行政職能的行使嚴重依賴社區的現狀便是當前阻礙社區自治的一大詬病，由于社區資源的有限性，社區自治的空間也是有限的，國家行政權力的滲透必然擠占社區自治的空間，如圖2所示。

圖2 政府行政職能擠占社區自治空間

社區信息化在兩個方面增加了社區自治的空間，一是信息化帶來了行政效能的提升；二是信息化帶來組織結構形式從垂直性到扁平化的變遷，這就使得區里的資源可以直接下放到社區，為社區自治空間的培育提供了物質保障。但是，以上兩者的實現依賴于社區職能的科學合理定位，即社區行政任務與自我管理應嚴格劃分，行政任務不可占用社區的資源與人力，如此社區才能致力于自治。目前，安徽省各地對街道和社區的職能尚缺乏合理科學劃分，社區工作任務過于繁重，許多部門為圖自我方便，將大部分工作下放社區，極大地占用了社區的人力與物力，使得社區角色錯位，無暇開展自治活動。

（六）體制改革滯后

何穎在其對政府職能轉變原因的分析中指出：“經濟發展和科技進步是政府職能發展變化的主要原因[3]327”。社區的信息化要求社區管理體制變革范圍和程度要與社區的信息化建設相匹配。信息化是推進社區治理能力和治理體系現代化的重要手段，但若沒有社區管理體制變革的配套實施，信息化便只能體現工具性價值，而不能展現其以人為本的自我服務與自我治理的公共價值。就安徽省信息化建設情況來看，如何處理街道與社區的關系，如何解決8小時之外的居民服務需求，部門間相互扯皮、推諉如何解決，干部懶政、惰政等這些行政缺位、越位、錯位問題，都急需創新社區管理體制來解決。安徽省各地大多把社區信息化建設的重點放在數據中心建設以及信息化平臺搭建上，對于社區管理體制的配套改革尚缺乏足夠的認識。

三、對安徽省社區信息化建設的政策建議

綜上所述，安徽省社區信息化建設雖取得了重大成就，但也存在諸多問題與困境。社區信息化是一項系統工程，為此需從頂層設計做起，統籌推進完善與社區信息化建設相關的各項工作，為此提出以下建議。

（一）完善頂層設計

社區信息化的運作是一個由財政支持機制、人力資源保障機制、信息采集共享機制以及后期的績效評估共同組成的一個協作系統，只有系統的各要素相互合作，相輔相成，才能形成社區信息化的合力。因此，頂層設計至關重要。如圖3所示，政府應以頂層設計環節為契機，統籌好與信息化建設有關的資金、人才、信息共享、體制創新等方面的工作。具體來看，在信息化建設的初期，應加強信息化建設的宣傳力度，統一意見，消除觀念上的障礙。全省應做好統一規劃，確定好各部門的權責體系，確定好信息化建設的主體及其承擔的責任，在權力配置、人力配置以及資金配給上做好統一安排。另外，資源的分配要做到公平、公正，實現全省均衡發展。針對落后地區，政府應該給予更多的資金支持與資源配置，縮小地區之間的發展差距，讓信息化建設的成果公平地惠及到每一個人。

圖3 統籌推進信息化各項工作

（二）充分調動多主體資源

社區是一個蘊含無限商機的地方，尤其是家政服務這一塊。社區信息化產業鏈非常豐富，對于軟件開發商、設備供應商、服務提供商、系統開發單位以及系統建設與運營單位等主體來說，社區信息化建設都是一次機遇。孫宇、王金祥從三維視角透析社區信息化建設，認為“政府組織是社區公共服務信息化的主導者,企業組織是社區商業服務信息化的提供商,自治組織是社區自治服務信息化的生力軍。公共服務、商業服務和自治服務的信息化構成社區信息化建設的三大支柱”[4]58-60。因此，安徽省信息化建設，完全可以采取政府搭臺、企業運作的方式，通過系統招標、服務外包等方式引入企業的競爭機制，只要企業能夠提供的就交予企業來運作，這樣不僅可以提升效率，同時也減輕了政府的負擔。社會組織是指政府之外的公益性的非營利組織實體，具有非營利性、非政府性、自治性等特征，其基本特性決定了其可以彌補政府與企業的缺陷，據統計，安徽省青年社會組織共有337個，其中就有260多個青年組織活躍在社區，極大地促進了社區服務與管理水平的提升。社會組織在城市治理中的作用已經被理論與實踐證明，在社區信息化建設中，應通過建立準入機制，鼓勵企業進入市場化運作或者引導除政府企業之外的第三方組織等社會力量來興辦諸如社區教育、養老、休閑、娛樂、日常管理等服務，充分發揮社會組織特別是大學生志愿者組織的功效，減輕信息化建設的負擔，以此來保證社區信息化的長久運作。

（三）依托法律破除信息共享障礙

信息共享不足究其原因主要是觀念和體制上的障礙，居民擔心公開信息對自己不安全，不愿配合信息的采集，政府部門條塊分割嚴重，擔心給本部門帶來不必要的麻煩，而又沒有外部的硬性制約，自然不愿意公開自己的信息。通過加強立法與執法，對上下級部門與同級部門間的信息共享實行硬性約束，對公開信息和非公開信息進行法律上的界定，保障公民的合法隱私權，另外還要加強信息化建設的宣傳，減輕部門與居民對于信息公開的心理負擔。建立一套科學合理的信息共享機制，使信息共享得以規范化運作則是當前的主要目標，可以逐步借鑒推廣實施效果好的地區的做法，比如蕪湖市通過在省轄市建一個綜合數據中心，搭建一個信息化平臺，然后各部門、各縣、各鄉鎮、各鄉村配套建設自己的平臺來共享省轄市的數據，這種做法不僅避免了“信息孤島”現象的形成，而且避免了下級各單位的重復建設。

（四）加大引進人才力度

解決好此類問題可以從以下幾個方面入手，一是通過公開招聘，引進信息化專業人才。建立健全社區工作者的薪酬制度，逐步提高社區工作者的工資福利待遇，將人力資源保障機制納入財政預算，吸引專業人才的加盟。二是加強對原有社區工作人員的培訓，增強他們的信息應用能力。三是要加強對社區公益性組織與社區志愿者的培育，如黃山市通過降低門檻，實施備案制度、提供服務場所的方式積極鼓勵社區組織到社區開展活動，宿州市通過建立志愿者服務工作站，吸引大批志愿者投入到對社區弱勢群體的照顧以及信息采集工作中等，這樣既培育了社區組織的自治能力，而且為社區輸入了大量的人力資源，極大地助推了社區的信息化建設。最后要合理劃分網格，再造政府工作流程，提高辦事效率，避免人浮于事。

（五）協調社區行政與自治

在政府職能轉型的大背景下，社區自治并不是對政府的排斥，兩者之間應是新型合作關系而不是對立關系，社區行政與社區自治應該相互協作，相互促進。我國目前政府職能轉型不能跟上社區自治的步伐依然是長期的階段性特征，政府行政對社區依然有一定的依賴性，完全撇開政府行政，單純搞社區自治還不太現實，因此當前應當明確疏堵結合的主導思想，對于政府管不過來、需要社區協助的行政事務，比如對社區花草樹木、基礎設施的養護、協助城管、環衛部門對社區環境衛生的管理等，可以交予社區社會組織或居民幫助施行，這樣不僅可以減輕政府行政負擔，還可以間接培養社會組織與居民的自治能力。另外，過多的行政任務必然會損害社區的自治，需要建立并且嚴格執行社區行政工作準入制度，嚴禁政府部門的隨意攤派。

（六）配套創制新型社區管理體制

一是要改變原有的社區綜合管理體制，讓更多的資源和權力也下放到社區，增強社區的自治功能以及社區的信息化建設，如銅陵市、黃山市的撤銷街道的辦法；二是要創造新的社區管理與服務機制，逐步解決原有管理體制的弊端，建立相應24小時上門服務和重大節假日無休的應急機制，隨時滿足居民的迫切需求；對于部門間內耗導致的辦事效率低下，政府缺位、錯位、越位等問題，可以依托信息化平臺優勢，將相關業務流程整合到一個窗口，以提升社區辦事效率；加強對社區工作人員的監督管理與績效考核，建立社區工作人員退出機制，防止干部懶政惰政。只有社區管理體制改革與社區信息化建設統籌共進才能發揮社區信息化的最大功效，真正讓社區信息化建設的成果惠及于民，降低社區信息化建設阻力，促進社區信息化建設良性循環。

[1]劉杰,彭宗政.社區信息化理論與實務[M].北京:清華大學出版社,2005.

[2]朱健剛.論基層治理中政社分離的趨勢、挑戰與方向[J].中國行政管理,2010(4).

[3]何穎.行政哲學[M].北京:學習出版社,2010.

[4]孫宇,王金祥.社區信息化建設的三維視角透析——基于北京實踐的思考[J].情報資料工作,2008(2).