中國共產黨依憲執政的基本要求與著力點論析

柳禮泉，黃 瑤

(湖南大學，湖南 長沙 410082)

憲法是黨和人民意志的集中體現，是治國安邦的總章程，具有最高的法律效力。2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”[1]，進一步強化了作為國家根本法的憲法在我們黨依法執政中的重要作用。在新的形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據憲法治國理政，堅持依憲執政是我黨全面落實依法治國方略的根本所在。

一、依憲執政的重要意義

所謂依憲執政，就是中國共產黨依據憲法規范、憲法原則和憲法精神治國理政。其實質是側重于處理黨與國家政權的關系，要求執政黨必須在憲法和法律的范圍內執掌和運用國家權力。[2]依憲執政既是中國共產黨面對國內國外復雜局勢新挑戰的主動選擇，也是實現“四個全面”戰略布局的必然要求，體現了中國共產黨對執政內容、執政經驗和執政規律認識的不斷深化，其重要意義主要表現在以下幾個方面。

第一，依憲執政有助于全面落實依法治國基本方略。依憲執政是依法治國的核心問題，由于我國憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，其他所有法律都必須以憲法為規范和價值依據，任何法律與憲法相抵觸都是無效的。只有依據憲法建立的政治制度來治理國家，才能保證社會主義法律體系能夠約束國家機關、社會組織和個人權力。黨領導人民制定憲法法律，又領導人民遵守和實施憲法法律，是社會主義民主法治建設的題中應有之義，如果沒有中國共產黨的依憲執政，任何法治都可能不復存在。

第二，依憲執政有助于提高黨執政能力和執政水平。執政方式科學與否直接關系到黨的執政能力和執政水平的高低。新中國成立幾十年來，我們黨在領導社會主義革命和建設中長期依靠政策和行政手段治理國家，這在某個特定的歷史時期具有一定合理性，但也帶來諸多弊端。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，強調“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”。2004年9月在首都各界紀念全國人民代表大會成立50 周年大會上，時任中共中央總書記胡錦濤進一步明確指出“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”。從鮮明地提出依法執政到鮮明地提出依憲執政，表明黨對執政方式的認識進一步深化，標志著法治國家建設與政治文明建設在深入。

第三，依憲執政有助于實現公民基本權利保障法治化。憲法是以人的基本價值和尊嚴為基礎的，我國憲法和法律規定了公民享有的廣泛權利，憲法中“公民的基本權利和義務”一章，就規定了包括選舉權和被選舉權、宗教信仰自由、人身自由權等在內的一系列基本權利。中國共產黨“全心全意為人民服務”的價值追求和憲法所追求的人權保障的基本價值是一致的，依憲執政，就是要更好地尊重和保障公民權利，維護和實現最廣大人民的根本利益。古今中外的歷史和實踐都證明，只有依據憲法法律治國理政，公民權利才能得到最有效的保障；只有確保憲法法律權威神圣不可侵犯，才能確保公民權利神圣不可侵犯。

二、中國共產黨依憲執政的基本要求

依憲執政理念的提出，是黨治國理論的重大發展，凝聚著黨為建設社會主義法治國家所作的努力。依憲執政，要求黨的執政地位由憲法確定、黨的執政理念應凸顯憲法至上、黨的執政行為不能超越憲法法律，黨應該推動憲法與時俱進。

(一)黨的執政地位由憲法確定

從法學的視角來看，政黨執政地位的合法性就是指其執政是否有憲法或者法律依據，只要一個政黨地位由憲法確立，其執政就具有合法性。[3]首先，憲法是黨執掌政權的最高依據。我國現行憲法確認我國是人民民主專政的社會主義國家，人民當家作主，國家的一切權力屬于人民。因此，中國共產黨的政權一定來源于人民，中國共產黨執政必須以最廣大人民群眾的根本利益為旨歸。其次，憲法明確規定了黨的執政地位。現行憲法序言規定了中國共產黨的領導地位：“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”；對中國的政黨制度做出了明確規定，強調“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”第三，憲法還明確提到了政黨保證憲法實施的職責。憲法序言中規定“各政黨和各社會團體、各企業事業組織，必須以憲法為根本活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”[4]由此可見，我國憲法確立了中國共產黨的領導地位，規定了中國共產黨必須在憲法和法律的范圍內執掌和運用國家權力。

(二)黨的執政理念應凸顯憲法至上

憲法至上是法律至上的核心。法治的一個重要含義便是法律至上，而法律至上的核心在于憲法至上，這是由憲法的內容、性質、地位、作用及特征所決定的。執政理念是執政黨圍繞執政目標所確立的基本理論原則和行為準則。[3]黨的執政理念應該凸顯憲法至上。第一，要體現對憲法權威的尊重和維護。憲法是黨執政地位和執政活動最具權威性的根本依據，黨的執政行為必須表現為依憲辦事。憲法至上要求黨員干部樹立憲法信仰，模范地遵守憲法和法律，在憲法規定的范圍內活動，為全社會樹立遵守憲法的光輝榜樣。第二，要使權力受到憲法的約束。黨的十八大以來，在全國部分地區查處的系統性、塌方式腐敗案件啟示我們，只有從體制機制設計上加強對權力的制約和監督，才能從根本上懲治和預防腐敗。習近平總書記強調，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子”。依憲執政的實質就是要使權力處于憲法之下，受到憲法的約束，使憲法具有至高無上的法律地位。

(三)黨的執政行為不能超越憲法法律

黨是法治的領導者，更是法治的踐行者、示范者。黨依憲執政不僅意味著要高度尊重憲法，更意味著要循法而行、據法追責。1957年反右以后，特別是由于“文化大革命”十年浩劫，使我國社會主義法制遭到嚴重破壞。黨的十一屆三中全會以來，黨的第二代領導集體深刻總結了新中國成立以來黨執政的經驗教訓，并將“黨必須在憲法和法律范圍內活動”這一深刻認識，寫入黨在十二大修改的黨章中。之后又在黨領導制定的“八二憲法”中規定“政黨必須以憲法為根本的活動準則”，將這一深刻認識上升到國家憲法原則的高度。[4]強調黨的執政行為不能超越憲法法律，其核心要義是反對黨在法律領域的特權。黨的十八屆四中全會《決定》明確規定，“任何組織和個人都必須遵守憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。”[1]

(四)黨應該推動憲法與時俱進

憲法不是從來就有的，它只是一定歷史階段的產物，具有歷史性。由于社會實踐總是處于不斷的發展變化之中，這就決定了憲法與社會實踐之間的矛盾和沖突是永恒的。[2]實踐永無止境，創新永無止境，只有與時俱進的憲法才更具權威性。“八二憲法”頒布實施后，隨著我國改革開放和社會主義現代化建設不斷推進，黨確定的很多方針政策都通過修改憲法的方式按照法定程序變成了國家意志，現行憲法的31 條修正案，都是黨解放思想、開拓創新的產物，都是黨領導人民建設中國特色社會主義偉大實踐的科學總結和經驗概括。“八二憲法”分別在1988年、1993年、1999年、2004年經歷了四次修正，這使我國憲法更加符合深化改革開放、實行社會主義市場經濟、建設社會主義民主政治的時代特征，保證了憲法能夠始終充滿生機和活力，適應社會發展的需要。由此可見，黨依憲執政，不僅要求黨要在憲法和法律的范圍內活動，又要求黨負有推動憲法與時俱進，使憲法符合時代需要的重大責任。

三、中國共產黨依憲執政的主要著力點

現階段，要推進依憲執政，必須把握四個著力點，即堅持中國共產黨的領導，保證憲法法律有效實施，保障公民合法權利，提高領導干部憲法意識。

(一)核心：堅持中國共產黨的領導

中國特色社會主義法治最基本的特征，就是旗幟鮮明地堅持中國共產黨的領導，是否堅持中國共產黨的領導，是區分我國依憲執政與西方憲政的本質區別。我們所說的依憲執政是在堅持黨的領導這個基本原則的前提下，通過尊重憲法權威、推進憲法實施、加強憲法監督來實現黨治國理政的各項目標。只有在黨的堅強領導下，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。離開了黨的領導，社會主義法治建設就會偏離正軌，國家就會成為一盤散沙，蘇聯東歐等社會主義國家取消憲法中關于共產黨領導地位的規定，最終導致亡黨亡國的慘痛教訓就是前車之鑒。推進依憲執政，必須進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制，規范黨委與人大、政府、政協以及各人民團體的關系。要加強和改進黨對立法工作的領導，從制度和法律上保證黨的路線方針政策得到貫徹落實，支持人大依法履行國家權力機關職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。[5]要支持和保證政府履行法定職責、依法行政。要支持政協圍繞團結和民主兩大主題，履行政治協商、民主監督、參政議政職能，更好地開展協商民主。要確保國家審判機關和檢察機關依法獨立公正行使審判權和檢察權，推動以保證司法公正為目標的司法體制改革。進一步加強和改進群團工作。

(二)重點：保證憲法法律有效實施

憲法的生命力在于實施，憲法的權威也在于實施。再好的憲法，如果不能真正得到切實有效的貫徹執行，那么憲法所確認的各項制度，只能是虛幻的空中樓閣而已。[6]要保證憲法法律的有效實施，必須做到以下幾點：一是要大力開展經常化、制度化的全民憲法宣傳教育活動。十八屆四中全會《決定》提出將每年12月4日定為國家憲法日，這是推進憲法宣傳教育、弘揚憲法精神的重要舉措。習近平總書記明確指出，“要以設立國家憲法日為契機，深入開展憲法宣傳教育，大力弘揚憲法精神，切實增強憲法意識。”從宣傳的措施看，要充分利用各種媒體普及憲法知識，闡釋憲法精神，傳播憲法理念，要把憲法教育納入國民教育的全過程，從青少年抓起，從小培養憲法意識。二是要完善憲法監督制度。全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，堅決糾正違憲違法行為。地方各級人大及其常委會要保證憲法法律在本行政區內得到遵守和執行。三是要健全憲法解釋程序機制。強化全國人大及其常委會憲法解釋功能，以增強憲法的可操作性和適應性。四是要建立規范性文件備案審查機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。[7]

(三)基礎：保障公民合法權利

尊重和保障公民權利，是我國社會主義法治的基本原由，推進依憲執政，需要更加注重人權保障與發揚民主，正如胡錦濤總書記2006年6月29日在主持政治局集體學習時所說，科學執政、民主執政、依法執政，核心是要為人民執好政、掌好權。改革開放以來特別是近年來，我國保障公民權利的法律制度建設取得重要進展。比如，2004年把“國家尊重和保障人權”寫入憲法，鄭重宣告尊重和保障人權在我國的政治地位和法律地位，但同時也要看到，由于歷史和現實諸多原因，我們保障公民權利的法律制度體系還不健全，在執法、司法等環節中漠視甚至侵害公民權利的現象依然存在。因此，必須加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實。必須加強司法人員隊伍建設，嚴格規范司法人員行為，保證各類司法活動不受權力、金錢、人情、關系等法外因素干擾，讓人民群眾在每一個執法活動和司法案件中都感受到公平正義。

(四)關鍵：提高領導干部憲法意識

各級領導干部在遵守和維護憲法中具有重要引領和示范作用，在推進依法治國方面肩負著重要責任，堅持依憲執政，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。依憲執政作為黨的執政理念，需要通過各級領導干部的自覺行動才能付諸實施。然而，依憲執政的意識不會自發產生，作為一種內在的信念力量，需要培育和磨礪。一要建立健全各級領導干部學習憲法法律的制度。把憲法法律作為黨委(黨組)中心組學習內容，作為領導干部教育的重要方面，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課，把憲法法律教育納入各級干部教育培訓規劃，加強對領導干部上崗前的憲法知識培訓。二是要建立憲法宣誓制度。憲法宣誓，是指國家公職人員就職時依法公開承諾忠于和遵守國家憲法。這是世界上大多數有成文憲法的國家所采取的一種制度，在142 個有成文憲法的國家中，規定某些國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97 個，占總數的68.3%，[7]通過憲法宣誓，引導各級領導干部掌握憲法基本知識，切實樹立忠于憲法、維護憲法的自覺意識，帶頭遵守憲法法律，帶頭依法辦事。三是建立完善的考核制度。要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系。要堅持正確的選人用人導向，把遵守憲法的情況作為考核干部的重要內容，努力造就一支宏大的具有法治素養和法治意識的干部隊伍。

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]宋海春，于泓.依憲執政：以憲法思想的與時俱進為先導[J].東北師大學報(哲學社會科學版)，2011，(2)

[3]韓大元.中國共產黨依憲執政論析[J].中共中央黨校學報，2014，(6).

[4]宋海春.依憲執政與黨的憲法理念的更新研究[M].長春：吉林人民出版社，2011.

[5]肖北庚.湖南省“六五”普法2012 讀本[M].海口：海南出版社，2012.

[6]殷嘯虎.論依憲執政的內涵及其完善[J].東方法學，2008，(5).

[7]黨的十八屆四中全會《決定》學習輔導百問[M].北京：學習出版社、黨建讀物出版社，2014.

[8]依法治國七講(圖解版)[M].北京：人民出版社，2014.