論農村土地承包經營制度發展及其對策

張紫東

(南開大學, 天津 300071)

論農村土地承包經營制度發展及其對策

張紫東

(南開大學, 天津 300071)

數千年來,中國農村的土地問題一直都是國家社會經濟發展的基礎和關鍵所在。隨著近幾年中央陸續出臺的幾個“一號文件”,“三農問題”特別是農村土地問題成為了國家農業經濟改革的重中之重。為加快農村土地制度的改革完善,越來越多的專家學者將改革目光投向了農村土地流轉的改革上,并且2014年發布的“一號文件”,強調農業改革、發展現代農業以及繼續將農業視為經濟根本的重要性。同時,首次提出了農村土地承包經營權“三權分離”這一概念。本文主要通過理論上的分析,結合當前農村土地承包經營權的發展現狀,對“三權分離”實施的可行性進行解讀和探究。

農村土地制度改革;土地承包經營權;土地權流轉;三權分離

導論

長久以來,我國的農村土地問題一直都是我國社會經濟發展的關鍵,因為農業發展水平關乎一個國家產業結構的合理性,更涉及到國家經濟獨立、國民生活安定等重要因素。所以說,將農業用地、農村土地置于合理的制度框架之下,使其能夠有效地運轉起來,是我國經濟社會可持續發展的重要一環。此外,土地制度的構建不僅關乎我國經濟的運行與發展,更牽動著我國政治長久穩定的根基,因為土地是一個國家最為重要也是相對緊缺的資源。如何妥善地分配這一重要資源,是我國政策法規領域里的重中之重。近幾年來,中央每年出臺的“一號文件”中幾乎都涉及“三農問題”,這可以看出來我國領導人對農村土地問題越來越關注。2014年中央出臺了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》,為的是要進一步深化我國農村改革步伐,健全城鄉一體化發展機制,并且強調要穩定農村土地承包關系長久不變,且要堅持更為嚴格的農村耕地保護制度,突出了對農村土地承包權的保護以及逐漸促進農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分離”,構筑起一個更加完善合理的制度框架。2015年年初,中央繼續出臺新一年的“一號文件”,將《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》作為文件的標題,在延續2014年深化農村改革制度目標的基礎上,對農業現代化建設提出了更多要求,同時這也為今后我國農村工作確定了基本方向。然而在社會經濟新常態下的農村工作,特別是頗為敏感的農村土地制度上,仍然存在許多巫待解決的問題,如何在接下來的相關工作中做好農村土地法律規范的建設將是該項工作的重點內容。

一、農村土地“三權分離”的實施背景：農村土地承包經營制度變遷及其問題

(一)我國土地承包經營權發展的歷史脈絡

中國在幾千年來的社會經濟發展道路中,通過一次又一次的改革與發展,逐漸建立起了當今社會的整體發展趨勢,但從不斷涌現的社會矛盾中我們不難看出,“最重大最需要解決的就是農民問題,而與農民關系最密切的就是土地問題。因此,無論是黨和政府工作的重心,還是‘三農'問題的解決,亦或農村經濟的發展與和諧社會的構建,始終都要把處理好農民與土地之間的關系問題放在首位。1978年開始我國建立的具有中國特色的家庭聯產承包制,其不斷實踐發展為農村社會的穩定與我國經濟基礎的鞏固提供了巨大的推動力量。”[1]然而農村經濟水平的不斷增強與壯大,使得舊有的家庭聯產承包制已經無力繼續支撐,農村土地承包經營權面臨著改革的重大挑戰。在之后的多年里,政府曾出臺一系列政策,逐漸放開了對農村土地承包經營權的流轉,將農村土地承包經營權變得更為自由開放,為的是能夠迎合現階段農村經濟的發展。總體上看,土地承包經營權制度是建立在我國的土地基本制度之上并由此而逐漸發展成型的,而我國的土地制度從產生到發展至今大致經歷了以下的幾個階段:

1.新生階段。新中國建國初期,為緩和經歷長久戰爭后遭受極大破壞的國內經濟,我國在農村地區實行了土地私人所有制度,依照1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標志,將農民土地個人所有制確定下來,而將土地分配給農民個體的做法能夠在最大程度上調動農民的生產積極性,對于建國初期快速恢復我國經濟狀況有著重要的意義。

2.社會主義公有制過度階段。隨著我國經濟的逐漸恢復,農業經濟在個體經營上的弊端不斷顯現,包括因個體力量有限而導致的經營分散、效益下降等問題,因此國家開始考慮進行土地逐步公有化的進程,為確保最大限度的減少因土地改革而產生的問題,中央政府開始引導農民參與農村生產合作社中,并以此為標志先后發展了農業互助組、農業初級合作社、農業高級合作社,直到最終的形成農業高級合作社時,農村土地的歸屬逐漸由農民個體轉變為農業合作社集體所有。

3.人民公社化階段。進入二十世紀五六十年代,我國為進一步將土地收歸集體所有,強化集體經濟在農業經濟發展中的主導作用,促進社會主義共同共有的實現,發動了人民公社化運動,將原有的數個高級農業合作社合并為規模更為龐大的人民公社,實行統一勞動、統一分配所得的極端社會主義共有制度,盡管在實行初期一定程度上穩定了我國農業經濟的發展,但卻在事實上打擊了農民的生產積極性,經過長期實施后暴露出了其致使農業生產停滯的種種問題,嚴重危害到了我國整體經濟水平的發展。

4.土地承包制度改革階段。二十世紀七十年代末期,我國在經歷了“文化大革命”運動的長期經濟停滯狀況后,開始進行農業經濟改革,通過局部地區的試點而逐漸開始建立促進農業經濟發展的家庭聯產承包責任制度,并將這一制度推廣至全國范圍內,1986年我國《民法通則》正式頒布,并將家庭承包經營責任制正式以法律形式確定為土地承包經營權,至此我國的土地制度逐漸建立成型,并在接下來的十幾年內不斷的發展完善至今。

我國土地承包經營制度到現在已經有了較長時間的發展,但隨著我國經濟發展模式進入轉型時期,社會經濟結構開始發生較大變化,原有的農村土地制度開始逐漸脫離我國農業經濟未來發展的總體方向,一些矛盾和問題也開始暴露出來。作為解決這一問題的方式,一些地區率先開始試行土地承包經營權的流轉,力圖通過權能流轉解決現行土地制度存在的弊端,但是農村土地承包經營權流轉制度畢竟是一種新生事物,其在發展和適用過程中免不了出現種種問題,其中較為突出的問題就是農村集體土地產權主體的模糊、所有權主體的不明確問題,以及土地承包經營權流轉方式受到各方面因素限制等問題,這些問題在法律制度規范上的不足使得土地承包經營權流轉這一有利政策不能夠得到良好的運行,其所帶來的效果也大打折扣。如何切實有效地解決法律制度上的這一問題從而促進流轉發揮其效用,就需要我們從現實出發,分析我國農村土地承包經營權在實行流轉中可能存在的問題。

(二)現行土地法律制度存在和面臨的問題

自從我國實行家庭承包責任制以來,我國的糧食產量和其他農產品產量產值呈現出不斷上升的趨勢,并長久以來保持著較高的增長率。但隨著農業生產力的不斷提高,這一制度在實踐過程中的問題也逐漸開始顯現出來,除了一些外部的客觀因素,土地承包經營權的制度構造在設計上存在著固有的缺陷,因為承包責任制在設立之初其根本目的在于刺激農戶提高其農業生產積極性,這種制度本身并不能作為一種較為穩定的土地制度而長期運行下去,而在土地資源越來越稀缺的情況下,人地矛盾問題也變得日趨尖銳,由此而引發了一系列問題:

1.土地承包經營權在實際利用上的主體不穩定

農村農業用地大多由該土地所在村的農戶承包并進行經營,但隨著社會經濟的發展,越來越多的農戶放下了農業生產的工作,選擇離開農村土地轉而進入城市打工獲取更為豐碩的勞動收入。正是由于農村人口結構發生急劇的變化,農戶對其土地的經營利用行為也出現短期化的現象,從而需要對土地進行周期性調整,那么被閑置的土地又該如何予以利用則成為了農戶們關注的焦點。盡管土地的承包經營權歸其個人所享有,如何在法律規定的范圍內行使這一權利應當是農戶個體的自由,但根據我國《物權法》第五十九條規定:“農民集體所有的不動產和動產,屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定:(一)土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包;(二)個別土地承包經營權人之間承包地的調整;(三)土地補償費等費用的使用、分配辦法;(四)集體出資的企業的所有權變動等事項;(五)法律規定的其他事項。”[2]因此農戶對于其所承包土地的獨立占有性也會受到其所隸屬的集體經濟組織中其他成員的影響,使得農戶自主實施生產經營以及流轉閑置土地的活動遭受限制和削弱。

2.農村土地承包經營權權能并不完整

土地承包經營權從概念上來看是農戶對其承包的土地依法享有占有、使用、收益的權利。但根據土地的集體所有制度,從理論角度上來看,農戶是無法永久占有土地的,而“隨著第一批土地承包合同到期,土地承包權‘再延長30 年不變',雖然能夠暫時緩和農民使用土地與集體所有土地之間的矛盾,但土地使用權與所有權之間的矛盾只是暫時被掩蓋而沒有得到根本性的解決。這個缺陷所帶來的土地經營權的不穩定性,給農戶投資土地帶來很大顧慮,使得農田基礎建設相對滯后,進而對土地長期承包、長期經營提出了挑戰。”[3]面對種種的不確定因素,作為土地承包方的農戶很難主動將經濟力量完全投入到土地中,從而使得農村的土地承包經營活動始終無法得到較為充分的成長空間。

3.農村土地承包經營制度無法帶來較高的經濟效益

農戶之所以愿意在集體經濟范圍內承包土地經營農業生產,原因在于這是他們最直接也最熟悉的獲取經濟利益的方式,但是由于我國土地權利制度存在諸多不完善之處,導致土地收益的多少無法得到法律上的保障,且土地的流轉因受限于單調的土地承包制度而無法像其他商品一樣實現市場化運作,導致土地經營的經濟效益日趨下降。此外,隨著現代社會的發展,越來越多的農民意識到在城市打工所獲取的利益要更為豐厚,且積累財富的速度相對較快,從而逐漸放棄了對土地的經營。所以在這兩方面因素的共同作用之下,土地承包所帶來的經濟效益微乎其微且不夠穩定,集體組織內成員棄耕拋荒的現象日益嚴重,農業生產經營活動面臨著重大挑戰。

4.農村土地承包經營帶來“有人無地種”和“有地無人種”問題

1993年中央提出“為避免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經營規模不斷被細分,提倡在承包期內實行‘增人不增地,減人不減地'的辦法”。如今作為試點的貴州湄潭縣由于農戶家庭人口狀況發生變化造成該縣人地矛盾突出,影響了農村土地承包關系的穩定。這是因為有的農戶人口在減少,而人均耕地面積在增多;有的農戶人口在增加,而人均耕地面積在減少。土地這種重要的公共資源分配顯失公正,湄潭縣逐步形成“有人無地種”和“有地無人種”的局面。2015年3月,郭鳳蓮等7名代表也在兩會中具體指出了該政策所帶來的問題“增人不增地、減人不減地,已經嚴重阻礙了農村生產力發展,造成土地資源配置的不合理和農村不穩定”。

面對種種問題,我國的農村土地承包經營權該如何進行改革,成為我們急需解決的關鍵問題。如何有效地解決這一問題,筆者認為首先必須從土地流轉的制度設置方面進行改革,分化原有的土地承包經營權,即將土地的所有權、承包權、經營權三個權利分開,做到“三權分離”,才能夠有效地解決目前存在的種種問題和情況。

二、農村土地“三權分離”的實施依據：法理依據與社會意義

(一) 農村土地“三權分離”的內涵及依據

“三權分離”這一概念是在2014年《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中正式提出的,“在落實農村土地集體所有權的基礎上,穩定農戶承包權、放活土地經營權,允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”,即在原有農地所有權與承包經營權兩權分離的基礎上,實行農地所有權、承包權與經營權三權分離。提出這一概念主要是為了穩定好農村土地承包關系,在保持穩定的基礎上賦予承包土地的農戶更多權利,并充分的行使這一權利所包含的權能。分析“三權分離”的實現方法和依據,就不得不首先對這一概念本身進行一個簡單的剖析與了解:

“三權分離”中的三個權利,依次是所有權、承包權以及經營權。所有權顧名思義就是農村土地的所有權,通常是歸農村集體所有,成員集體作為整體擁有所有權,即使農戶通過承包關系占有、使用、處分土地并從中獲利,其權屬總是恒定不變的,因為土地的所有權在這一過程中并沒有發生任何實質性變化或者流轉;承包權是農戶對農村集體經濟組織中部分土地進行承包經營的一種權利,農戶按照所簽訂的承包合同進行相關的農業生產,即賦予了農民占有、使用該土地的權利。從一定意義看,承包權上屬于自物權,獲得承包權可以說是行使經營權的前提條件;經營權就是農戶在依照法律程序對集體所有的土地進行承包以后,享有的經營、收益的權利。即土地承包人不使用自己的土地,而是轉讓給他人使用,他們通過契約在承包權人的土地上設定的他物權。總體上來看,“三權分離”的中心思想就是:在堅持土地所有權歸集體所有的前提之下,將原有的承包權與經營權分離開來,使三個權利相互獨立又互有聯系,從而更好地實現農戶在經營權的行使上擁有更多的自由使用空間,促進土地經營權的流轉。

2002 年8 月頒布的《農村土地承包法》第三十二條明確規定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、或者其他方式流轉。”之所以要將土地承包經營權中包含的權利分離開來,很大一部分原因是考慮到我國經濟特別是農村經濟未來發展的方向,相信這一改革措施將成為國家改革農村經濟現狀的必然選擇。土地承包經營權作為承包權和經營權的混合體,其中承包權屬于成員權,只有集體經濟組織成員才有資格擁有,具有社區封閉性和不可交易性;而經營權則屬于法人財產權,可以通過市場進行配置,具有開放性和可交易性。這一制度在創立之初適應我國當時農村人口流動性較低,土地流轉需求較少的經濟發展環境,因此這兩個權利相互結合、共同分配使用,并沒有出現較大的問題。然而隨著經濟的快速發展,農村經濟背景出現了巨大的變化,特別是農業經營主體和農業土地資源等背景因素的變化,使得土地承包權與經營權因其相互混為一體導致法律制定實施上的困難和現實問題頻繁產生。所以將這三個權利分離開來,也存在以下幾個方面的依據:

1.土地承包經營權流轉的提法存在法理上的矛盾

目前,根據我國《農村土地承包法》、《物權法》和《繼承法》的有關規定,我國土地承包經營權流轉路徑主要包括轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押和繼承等七種方式。在2014年中央一號文件發布前,農村土地的流轉大多數都被稱作為土地承包經營權流轉,但是如果進行深入的分析就可以看出,農戶之間的土地流轉大多數都是將其承包經營權中的經營權部分流轉給其他主體,而原有的土地承包關系則未發生變化,因此將農村土地流轉籠統的稱為土地承包經營權流轉也屬無奈,因為這兩個權利往往被包含到同一個提法中,從而使得該稱呼無法準確的反映出土地流轉背后相關權利義務主體的真實變化,更容易對本沒有涉及到流轉的土地承包權期限和主體造成不必要的影響。

2.農戶對所承包土地的權利行使和經營主體對土地的流轉具有較強意愿

近些年來,農村勞動力逐漸向外轉移,使得農村大量土地被擱置,因此土地流轉便在農村開始流行起來。與此同時,隨著土地流轉的不斷進行,農村土地的經營規模也越來越大,出現了許多經營大面積土地的家庭式農場主甚至工商企業等新型經營主體,他們對我國農業現代化的發展起到了非常重要的促進作用。但在我國現行的農村土地產權制度框架下,流轉土地的農戶和作為新型經濟體的經營主體都對其流轉土地過程中的權利義務抱有顧慮:由于沒有法律或政策的明文規定且土地流轉程序沒有得到有效規范,農戶對其所承包土地的流轉存有戒備心;而獲得流轉土地的經營主體又擔心因無法律上的保護而浪費投資,出現這種問題主要是因為國家對農村土地的流轉制度還沒有建設完善,一些程序上的漏洞或問題依然存在,所以雙方可能會在簽訂流轉合同時或者之后產生糾紛,甚至影響到農村經濟的正常發展。由此可以看出二者對強化土地流轉在法律領域和政策制定上的地位和重要性具有強烈意愿。

3.土地承包權與經營權相分離可進一步刺激農業現代化發展

隨著農業現代化的不斷發展,農村土地融資的需求也在不斷增長。2015年中央一號文件以加快農業現代化建設為主要目標,提出要促進農業現代化的進一步發展,從而帶動農村經濟的穩步增長,縮小城鄉之間的發展差距,實現國家經濟水平的整體提升。為了進一步促進農村經濟的發展,融資成為擴大資金來源、充分發展農村實體經濟的重要方式。而在農村最大的資產自然就是土地了,但在目前的制度規定下,土地很難以抵押的方式實現融資。因為現在的土地承包經營權不僅包含了農戶生產經營的土地作為其獲取經濟利益的生產資料,還負有提供農戶最基本生活保障的功能。但融資抵押實際上是一種投資行為,一旦融資方因經營不善而無法償還的話,那么作為承包主體的農戶將失去這一基本生活保障。如果將承包權和經營權分離的話,那么這一問題將得到很好地解決。農戶可以在流轉抵押的時候主張只將經營權予以抵押,保留其土地承包權,這樣一來,即使融資方最后無力歸還土地的經營權利益,土地仍然由承包方農戶所占有,從而最大限度地將損失控制在經濟范圍內而減少實體生產資料的損失。

(二)實施土地承包經營權“三權分離”的意義

將現行的土地產權制度中的所有權、承包權、經營權三者相分離,可以在很大程度上滿足農戶生產經營以及土地流轉方融資的需要,因此“三權分離”具有重大的現實意義。

1.有利于促進我國農村土地資源的優化配置

我國目前正處于社會經濟的轉型階段,農村的經濟發展模式也開始產生變化,許多農村青年勞動力進入城市打工,使得原本依靠經營農業生產的農村家庭只剩下老幼群體,這使得農村土地的利用程度受到了很大的限制。土地的“三權分離”可以很好地解決土地閑置的問題,其經營權的自由流轉可以將土地轉給有經營能力的個人或者企業,從而有利于最大程度的提高農業生產效率,加速農村經濟現代化發展。

2.有利于最大程度地增加農民收入、健全土地分配管理制度

將農村的土地經營權予以流轉可以增加農民的經濟收入,而“農村土地經營權流轉使得土地集中到一部分種田能手手中,有利于發揮這部分人的能力優勢,產生現代農業的規模效應。不僅這部分土地流入者獲得收益,土地流出者也可獲得可觀的財產性收入”,[4]同時這一流轉行為還可以促使農戶之間產生學習效應,刺激農民主動流轉土地,增加其獲取經濟收益的途徑,開辟農村經濟增長的新途徑。

3.有利于促進集體經濟組織的進一步發展

通過改革農村土地產權制度,可以更好地完善土地經營權的流轉方式,同時促使土地的經營方式更加靈活多變,有效地擴大農村土地經營的規模,提高土地的利用效應,在保證農業產業生產的基本數量和質量下,有效地促進農村經濟的可持續發展。

從以上幾個方面來看,農村經濟的持續發展使得承包權與經營權的分離成為必須實行的方向,同時也是未來農村土地產權制度變革的大趨勢。這種制度上的變遷并非一蹴而就,是有步驟、有次序地在進行著。從近兩年的中央一號文件中可以看出,政府已經開始著手這項改革,實施“三權分離”制度是兼顧各方利益之后的產物,相信在接下來的“三農”工作中這方面的改革將成為重中之重。

三、農村土地“三權分離”的實施路徑：以農村土地集體所有制為前提

就目前我國的農村土地產權制度來說,其中所涉及的制度與利益非常多,有著牽一發而動全身的影響,因此在改革這一制度的過程中也尤為復雜,必須確保在不破壞基本原則即農村土地所有權歸集體所有的前提條件下,運用合理的方式方法將現有的土地承包經營權拆分開來,并妥善的解決在改革過程中可能出現的問題。

1.堅持農村土地所有權歸集體所有,確定土地產權分離的基本方向

“三權分離”實施的根本目的在于滿足農村生產力發展的需要,為的是更進一步的解放和發展農村生產力,所以說實施改革不能夠過于超前,應當與當前我國特別是農村經濟生產力發展水平相持平,并努力與已經存在的各項制度規定相契合,避免造成制度沖突,引起不必要的矛盾。因此“在推進‘三權分離'的過程中,政府可以適時加以引導,以實現制度變革與創新的規范化和科學化,但不能脫離中國國情,消極地模仿其他國家或地區的運行模式”。[5]堅持從我國的實際情況出發,在不動搖土地集體所有權的基礎上放寬土地經營權的操作范圍,在現有的法律制度框架下賦予該制度新的內涵,并及時通過政策法規對土地承包權和經營權的具體內容和權利義務關系予以解釋說明,引導農戶對該權利的正確認識和合理使用。

2.完善土地確權登記工作,進一步深化土地流轉市場的構建

土地承包權與經營權的分離,很大程度上是為了更好地將土地置入流轉渠道,因此在流轉過程中如何確認土地流轉雙方的權利義務,成為了這一程序的關鍵所在,同時也是構建土地流轉市場機制的必然要求。考慮到這一現實情況,完善土地確權登記制度將成為改革的工作重點之一。現階段的土地確權登記制度實際上存在許多問題,特別是在登記過程中存在一定的單一化模式,使得登記制度無法很好地反映出雙方的權利義務關系,而留下了許多漏洞,致使土地流轉一旦出現問題,一方想要以登記在案的記錄主張權利時,很可能無法實現其主張。所以應當針對土地流轉登記制度出臺相應的制度法規,把相關的登記手續和程序規范以明確的文字要求確定下來,并增添靈活的處理方式,最大限度地保護權利人利益,讓土地流轉有法可依、有據可循。此外還應該在完善土地確權登記工作的基礎上逐步建立起穩定有序的土地流轉市場,將土地的流轉以市場化的方式運作起來,增強土地在流轉過程中的可流動性與經濟效益。在土地流轉市場建設這方面,我國許多省市和地區都開展了相關的試點工作,例如內蒙古鄂爾多斯市就在農業土地流轉制度改革的過程中,在全市范圍內積極嘗試推進,開始陸續“建立了一些小規模的、簡單的土地交易所”[6],并在此基礎之上逐步向更大范圍的土地流轉市場邁進,最終促進土地流轉市場的正常化發展,推動農村土地資金的流動。

3.創新土地流轉形式,開拓流轉空間與渠道

目前我國大部分地區在土地流轉的嘗試和實踐中都采取了普遍的合同流轉形式,即通過簽訂土地流轉合同將土地經營權利轉讓給其他自然人或法人,但這一方式畢竟還有其單一性與局限性,無法再最大限度上發揮出土地流轉的優勢,所以拓展更多、更新的流轉方式顯得尤為重要。將土地承包經營權加入股份制運行機制,發展土地股份合作制度有可能是一個全新的流轉途徑,因為在這種制度下所建立起來的經營模式可以有效地“引導農戶以土地承包經營權入股,轉化為長期股權,組建村土地股份合作社,變農戶分散的土地資源為聯合的持股資本”[7],盡管這一流轉形式并不為我國法律界所主張,并且對相關制度的立法方面還存在一定疑問,但其土地產權流轉的想法畢竟是好的,同時在湖南省瀏陽市金田村的試點實行下,“股田制”的流轉方式也獲得了市場和實踐操作的肯定,不僅避免了土地經營權分離入股后所存在的風險,也在實踐中增加了農戶的經營收益,取得了入股分紅,成功“吸引了一批農業公司、農業專業合作社和種養大戶投資經營土地”[8],帶來了更好的農業生產技術和更多的資金,對農村農業生產結構的調整起到了關鍵性作用。

4.尊重農戶基本意愿,發揮其經營能動性

土地承包經營權的改革從根本上來說是為了要促進農村經濟的進一步發展,也是為了讓農民能夠享受到更好的經濟待遇而提出的。盡管這一措施是值得提倡和推行的,但在改革過程中必須要避免強硬執行的做法。例如,強制要求每戶農民都剝離其土地經營權并將其予以流通,或者要求農戶統一簽訂土地流轉合同等,這些都是一種沒有充分考慮農民主觀意愿的行為。農民作為土地的承包者,作為農業生產的主體,若在不考慮其意愿的情況下將其權利剝離,就背離了農村土地制度改革的初衷。所以,在改革過程中必須要堅持自主自愿的原則,尊重農戶的個人意愿,遇到問題和矛盾不能依靠強制力去解決,而是應該通過協商來化解糾紛。不管其經營權發生什么樣的流轉,農戶仍然享有其承包權,同時流轉所得的收益也應當歸承包主體的農戶所享有。當然,如果存在農民已經順利進入城市由農民轉變為市民后,集體組織也可以通過與該農民協商,采取有償的方法收回其承包的農村土地,并將該土地予以承包分配出去,實現對資源的最大化利用,有效地減少了土地資源的閑置與浪費,提高了農村的經濟效益。

結論

從2015年中央一號文件我們可以明顯的看出,國家對農村經濟下一階段的發展有著全新的規劃,即在堅持改革農村土地制度的基本方向下,進一步深化農業現代化進程,這其中就包含著落實農村土地承包經營權改革的任務。所以接下來針對農村土地制度的改革必然會聚焦在“三權分離”這一關鍵點上,這不僅是完善和發展現有土地制度的最佳選擇,更是加快農村勞動力流動、農村經濟轉型和農民經濟增收的重要途徑,是順應了農村生產力發展方向的改革措施,對于建立健全我國農業現代化產業鏈條,推進“三農”事業的進步發展有著重要的意義和影響。

[1]劉紅威.論我國農村土地承包經營權流轉的法律問題[D].合肥:安徽大學,2014.1.

[2]中華人民共和國物權法[EB/OL].http://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content-554452.htm.

[3]杜蔥茂.農村土地承包經營權流轉制度研究[D].新鄉:河南師范大學,2014.7-8.

[4]周策,張志強.關于農村土地“三權分離”問題的探討[J].經營管理者,2014,(33):274.

[5]馬鳳娟,趙紅霞,孫秀芳.對我國農村土地產權“三權分離”相關問題的思考[J].農業經濟,2015,(1):5.

[6]李麗.我國農村土地承包經營權流轉的法律問題研究——以鄂爾多斯市實踐探索為例[D].蘭州:蘭州大學,2011.24.

[7]劉娥蘋.農村土地承包經營權流轉的實踐與思考——以上海金山區為例[J].法治與社會,2011,(10):220.

[8]劉本曉.我國土地承包經營權流轉的路徑探索[D].上海:華東政法大學,2010.18.

Research and Countermeasures on the Land Contracting Management Right

ZHANG Zi-dong
(NanKai University，Tianjin，300071)

For thousands of years，the rural land problem of China has always been the basis and the key to national social and economic development.As the“No.1 Central Document”of central government has been published in recent years，the problem of‘agriculture，rural areas and farmers'especially the rural land problem has always been the top priority of the local economic work.To improve rural land system reforms in China，more and more experts pay attentions to‘the transfer of the right of land use'.Chinese authorities issued their first policy document of 2014，underscoring the importance of rural reform，developing modern agriculture and maintaining agriculture as the foundation of its economy.Also，a reformation thought about“three rights separation”in rural property right system was first introduced in this paper.This article will analyze the feasibility of applying the“three rights separation”method，by using the theoretical analysis and considering the status of“land contracting management right”.

rural land system reforms;land contracting management right;the transfer of the right of land use;three rights separation

D912.3

A

2095-1140(2015)03-0014-08

(責任編輯：天下溪)

2015-03-01

張紫東(1991-),女,遼寧盤錦人,南開大學法學院2013級法律碩士,主要從事法理學研究。