信訪的權利救濟功能及其理性實現

李利娜

(山東大學,山東濟南,250100)

信訪的權利救濟功能及其理性實現

李利娜

(山東大學,山東濟南,250100)

我國正處于社會轉型時期,社會矛盾頻發,日趨復雜化、多樣化。信訪制度在化解社會矛盾中扮演的重要的角色已經不言而喻。但是信訪外部環境的錯綜復雜和信訪制度本身的內在缺陷的雙重壓力導致了信訪困境日趨嚴重,這引起了理論層面上對于信訪權利救濟功能的熱議。各種理論觀點的提出促使我們對信訪權利救濟功能重新進行審視。信訪的權利救濟功能與其公民政治參與、意見表達功能不可分離。通過信訪權利救濟功能進行正當性論證,進而探求信訪權利救濟功能的實現路徑,從而促使信訪在社會矛盾糾紛解決中承擔更重要的責任。

信訪制度;信訪困境;權利救濟;對策

一、問題的緣起：信訪困境

信訪制度是具有中國特色和歷史文化淵源的民主參與和權利救濟的政治制度。從1951年建立至今已走過了半個多世紀。多年來,信訪制度在促進民主監督、保障公民權益、化解社會矛盾等方面發揮了一定的積極作用[1]。然而,隨著市場經濟的深入發展,公民社會的逐步確立,信訪制度所面臨的困境日益嚴峻。我國信訪制度的困境可以概括為以下兩個方面。

(一)實踐層面的信訪困境

近年來,在信訪外部環境的復雜化與信訪制度固有的缺陷的雙重壓力下,信訪問題叢生,信訪事件頻繁發生,成為威脅社會秩序穩定重要因素。現象層面的信訪困境主要表現在如下方面:

首先,我國正在處于社會轉型時期,由于社會的政治、經濟結構發生了翻天覆地的變化引起了人們的利益格局以及生產生活方式和價值觀念的改變,這些因素都導致了社會矛盾不斷加劇。社會矛盾的叢生,使得信訪糾紛案件的數量不斷增長,已經遠遠超出了信訪部門的承載能力。在上世紀的九十年代中期,隨著改革不斷深入和社會轉型的明顯加快,新的社會矛盾不斷顯露出來,信訪的案件數量也隨之進入了高潮。有學者曾對1996年到2006年這十年之間的信訪糾紛案件的總量進行數據統計研究。其中,從1996年到2000年全國縣級以上的信訪部門受理的信訪糾紛案件的數量是前13年受理信訪案件總量的2.06倍和2.75倍。同時根據有關數據顯示,從2001年到2004年每年縣級以上信訪部門受理的信訪案件數量分別同比增長了8.7%,2.9%,5.1%,13.4%, 6.1%。一直到2006年的上半年,全國的信訪總量仍然繼續增長。其中,全國人大收到群眾的來信上訪案件6.5萬余件,這與2005年全年的來信上訪案件幾乎相當[2]。

其次,由于信訪制度的級別管轄、時效限制上設置的缺失,信訪類型呈現復雜多樣化,非正常化。其中,信訪的類型主要表現為越級訪、重復訪等。根據2005年的《信訪條例》的有關規定,現行信訪案件的受理實現的管轄原則是“屬地管理、分級負責,誰主管、誰負責”。因此,信訪并沒有級別管轄的限制,這就造成信訪實踐中越級訪的問題日益嚴重,呈現出了“中央多,基層少”的“倒金字塔”的結構[3],各種問題和糾紛矛盾的焦點都在不斷向中央聚集,而中央能夠解決的信訪案件又十分微少。

第三,信訪工作的考核標準出現了偏差。在信訪工作實踐主要是以息訪、罷訪為信訪部門的工作目標,并且以“非正常上訪數量”的排名為依據進行信訪人員信訪工作的考核。這種考核制度在一定程度上確實引起了各級信訪部門的重視,取得了一定的成效,督促部分信訪案件得到了及時的解決。但是過分地強調信訪案件的個案解決又使得信訪的考核機制走入了另一個誤區。在信訪考核機制的壓迫下、錯誤政績觀的引誘下,有些地方的信訪工作人員絞盡腦汁地想盡一切辦法、不擇手段地控制上訪的數量,壓制上訪人的上訪。一方面通過金錢和物質性的收買和欺騙性的承諾來勸說、說服上訪人員撤回上訪;另一方面,使用這些手段仍然不能取得理想解決問題的效果時,他們就會選擇以各種專政的方式對待上訪者。根據數據統計,大約占信訪案件總量不足20%的纏訪、鬧訪等“非法訪”卻占用了近80%的信訪資源。如此,耗費了大量的司法資源,卻又取不得好的效果,造成了國家資源的不必要損失。

(二)理論層面的信訪困境

現象層面的信訪事件叢生、信訪難題居高不下,引起了理論界對信訪制度的爭議和討論。應該如何看待信訪制度,信訪制度又應該何去何從,已經成為了時下理論界討論的重要議題。尤其是關于信訪制度的存廢,信訪制度的功能定位等問題,引起了學界的激烈爭論。

在各家爭議和討論中,主要有以下三種代表性的觀點: 一是信訪制度廢除論,其理由是有關信訪制度的《信訪條例》和現行許多地方性法規不僅直接與我國的憲法、《立法法》的規定相違背,而且各地關于信訪制度的行政法規也互不一致;其次,地方政府在信訪實踐中的操作也直接侵犯了公民了人身自由、言論自由等基本權利,導致了行政權僭越立法權或者司法權現象的產生[4]。二是信訪制度強化論,主要的觀點是現在之所以會出現信訪效率低下和信訪難題是由于信訪部門沒有足夠的權力和權威。因此強化論認為,我們應該加強信訪部門的權力,賦予信訪部門對案件事實的調查、督辦權,在特殊情形下,還應該賦予信訪部門對官員的彈劾和提議罷免的權力。只有擴大信訪部門的權力,信訪部門才能真正代表本級政府強有力地解決好當下的信訪難題[5]。三是信訪制度改良論,理由是信訪制度作為歷史的產物,已經存在信訪體制不順、信訪統領機構不明確、信訪功能錯位、信訪程序缺失等諸多缺陷。信訪內在制度的缺陷和信訪外在困境的存在,使信訪制度成為了國家政治認同性流失的重要渠道,而政治認同性的流失在一定程度上催化了帶有激進主義色彩的組織和行為的產生。因此,對于信訪制度進行徹底的改革是十分必要和緊迫的。信訪制度改良論同時主張,公民的權利救濟功能是造成信訪難題的根源,因此應該把信訪的權利救濟功能從信訪制度中分離出去,同時要保留和強化信訪的政治參與功能[6]。

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對于信訪制度的廢除論、強化論和改良論的觀點進行比較分析和概括總結可以得出,以上的三種觀點各有側重和分歧,但基本上都認同信訪制度存在政治參與和權利救濟的功能,并且認為目前信訪困境的根源主要在于信訪制度的權利救濟功能。同時,對于信訪權利救濟功能的性質定位、信訪功能的實現路徑、信訪制度改革的目標,廢除論、強化論和改良論給出了不同的回答。

二、信訪權利救濟功能的正當性論證

(一)信訪強化論觀點不成立

首先,信訪部門是國家機關的窗口單位、協調單位、組成部分,而不是一個獨立的國家機關或者部門。信訪部門所屬的國家機關原本就擁有對案件事實的調查和督辦權,對官員的彈劾和提議罷免的權力。根據不同部門的工作性質和工作任務,國家機關只不過是將這些權力分配給不同的部門來行使。因此,不可能只是強大信訪部門的權力,更不可能使其代表一級政府行使權力。其次,如果將上述權力集中地賦予信訪部門可能會產生新的問題。“絕對的權力容易滋生絕對的腐敗”,因此不能不加細致規劃就將這些權力交給信訪部門行使。此外,最為的核心地是,信訪制度目前運行中出現問題的根源在于信訪權力是否能夠規范行使而非信訪部門權力的有無問題。因此,對于目前信訪面臨的困境難題,即使我們賦予了信訪部門更多的權力仍是于事無補。信訪困境的解決的關鍵在于我們規范信訪部門現有權力的良好有序地運行,而非盲目地依據主觀意志去增強信訪部門的權力。

(二)信訪的權利救濟功能不能廢除

首先,信訪在化解社會矛盾方面發揮重要作用。第一,信訪是一種特殊的社會矛盾解決方式。信訪制度與訴訟救濟、行政復議并列為權利爭議的三大制度化解決途徑[7]。但是與訴訟救濟、復議程序相比,信訪解決社會矛盾具有解決方式的多樣性、解決程序的靈活性等優勢。信訪沒有固定的模式不僅可以因人、因地、因時而異,而且程序相對簡單,對當事人的專業知識要求較低。化解社會矛盾上的優勢,使得信訪受到人民群眾的更加青睞。利益受到了損失,通過訴訟、仲裁等傳統的糾紛解決方式又耗時耗力時,人們就會選擇通過信訪提出訴求,尋求政府的幫助。而且事實上,人民政府每年通過信訪也化解了大量的糾紛。第二,以信訪解決社會矛盾可以彌補我國法典化傳統的不足。作為一個成文法國家,我國的法律法規體系盡管相對穩定,使人們對自己的行為可以進行預先的評價,但是與之相伴的是我們的法律僵化性有余而靈活性不足,對于社會生活中的發展變化常常措手不及。如果現行的法律對社會生活中某一種生活關系沒有規定,那么人們發生此類關系的糾紛時,就難以依照法律尋求訴訟、仲裁等司法制度的救濟。而我國又處于社會的轉型時期,隨著新的利益格局的產生、人們生產生活方式的變化,新類型的社會生活關系也在不斷產生。而與之相對的,規定社會生活關系的法律法規又相對的穩定。其結果就是,面對新類型的社會生活關系糾紛,由于現有法律規定的空白,人們無法訴諸于訴訟、仲裁等現有的糾紛解決方式。這時,人們通過信訪的方式尋求救濟就會彌補成文法靈活性不足的弊端。

其次,司法、仲裁等途徑不能很好地解決信訪糾紛。與其他國家一樣,我國實行的是訴訟、仲裁、行政復議、和解、調解等多種糾紛解決方式共同組成的多元化糾紛解決機制。但是盡管這樣一個體系相對完善、權威公正的糾紛解決機制,但是仍然還有很多糾紛通過現有的糾紛解決機制不能夠得到很好的化解和解決。這主要由于信訪糾紛與一般社會糾紛的差異性所導致的。人們通過信訪部門解決的信訪糾紛,主要有以下幾種類型:一是因城市化和市場化改造而產生的糾紛,二是因政府機關領導人腐敗、違法亂紀而產生的糾紛;三是尋求訴訟、仲裁等救濟花費較大、周期較長、當事人無能力負擔的糾紛;四是因法律法規的規定抽象、模糊而產生的糾紛等。對于這些社會糾紛,一方面是因為法律規定的不足或者司法救濟方式的機械性等,使得司法、仲裁等原有的糾紛解決機制不能很好地解決信訪糾紛;另一方面由于當事人司法知識和訴訟能力的不足,或者基于因經濟成本、機會成本等因素的考慮,訴訟、仲裁等途徑的糾紛解決效果在當事人的心中大打折扣,使得當事人轉而選擇通過信訪的渠道解決糾紛。

(三)信訪的政治參與功能與權利救濟功能不可分離

信訪政治參與功能的實現是以信訪權利救濟功能的發揮為前提的。人們并不是注定天生就要參與政治的,而僅僅是因為參與政治能夠給人們帶來一定的利益,或者是可以使人們能夠避免一種更大的損害時,人們才選擇參與政治。私利受損是人們進行信訪最根本的原因和最初始的動力[8]。由于自己的利益受到損害,為了維護自己的利益,人們才會選擇信訪的權利救濟機制。在進行權利救濟的過程中,除了與權利侵害一方發生糾紛之外,人們難免還會與履行公民權利救濟職責的公權力機關發生交集。為了實現自己利益的維護和補償,在公權力機關對自己的糾紛案件進行處理的過程中,人們就會對公權力的運作行為和運作方式進行監督。從而使得信訪制度的公民政治參與、意見表達的功能得以彰顯。因此,信訪的公民政治參與、意見表達功能的實現方式與我們所說的一般意義上的政治參與式不同的。它并不讓人們直接參與國家公共事務的決策和管理,只是要求人們在維護自身利益的過程中對具體的個案處理過程進行監督,指出違法違紀的行為,觀察、評價不當的行政管理行為和運行程序,進而影響我們的政治決策和政策法律的制定。這也是信訪制度的本質特征,即使以個案監督的方式實現公民對公共事務的政治參與和意見表達功能。而實現個案監督的過程正是公民尋求權利救濟的功能。由此可見,信訪制度的公民政治功能與權利救濟功能不可分離的。

(四)信訪的權利救濟功能具有獨特的價值

與一般的權利救濟途徑相比較,信訪制度的權利救濟機制具有其獨特的價值:

一方面,信訪的救濟手段不同于其他救濟途徑。與司法的被動性、事后性相比,信訪是一種主動性參與式的救濟,只要當事人向信訪部門提出信訪訴求,信訪工作人員就會對案件的整個過程,從糾紛發生前、糾紛的過程到糾紛產生后的協商處理,都會進行調查、核實和評判,從而能夠掌握更全面地信息,更加充分地保護當事人的利益。從救濟資源的角度講,信訪救濟也不同于一般的權利救濟途徑。信訪部門除了具有充足的信訪案件基金外,而且還具有其他豐富的社會資源,可以與信訪糾紛涉及的公權力機關進行互相協調、溝通和調解,促進信訪糾紛的盡快解決。從信訪救濟的性質角度講,信訪救濟是一種公共資源對個人的救濟,也就是一種授益性的救濟。這也是以補償性的救濟為特征的原來權利救濟途徑所無法比擬的。

另一方面,信訪的權利救濟的適用程序不同于一般的救濟途徑。首先,如前所述,信訪人尋求信訪救濟,提出信訪事項不僅不受時效的限制,而且也不受級別管轄的限制。其次,信訪救濟對當事人的信訪能力要求低。與具體、明確的訴訟請求相比,當事人提出信訪事項時可以概括地提出信訪訴求。而且無論是對信訪事項依據的事實依據還是法律依據的要求都低于一般的糾紛解決方式。此外,信訪制度更加注重個案的實質性解決,信訪案件的裁斷主要實行的是領導責任制和一票否決制,程序相對簡單、案件辦理的周期短。這樣特殊的信訪糾紛案件裁斷方式為當事人實現方便、快捷、有效解決糾紛的愿望提供了可能。

三、信訪權利救濟功能的實現對策

信訪制度不僅是公民進行政治參與和意見表達的重要渠道,而且是公民進行權利救濟的重要途徑。同時,信訪制度的公民政治參與功能與其權利救濟功能是不可分離。首先,公民進行政治參與與意見表達是以公民的權利受到損害為最原始的動力驅動的。為了進行權利的救濟和利益的維護而與權利的侵害者發生糾紛,因為糾紛解決的需要而與公權力進行交涉。在糾紛解決的過程,為了維護自己的利益,公民會進行意見的表達,指出不公正和不合理的公權力行為。因此,信訪的公民政治參與和意見表達功能是公民進行權利救濟的過程中以個案監督的方式進行的。換言之,信訪制度發揮權利救濟功能解決信訪糾紛的過程同時也是實現信訪政治參與功能的過程。因此,那種提倡強化信訪制度公民政治參與功能,而要把信訪的權利救濟功能從信訪制度中剝離出去的信訪制度改良論的觀點是站不住腳的,也是缺乏理論和實踐依據的。

因此,對于信訪的權利救濟功能,我們一方面要反對信訪改良論提議的將其完全分離,另一方面也要反對信訪強化論所倡導的將其盲目的擴大和增強。如前所述,信訪制度是公民進行權利救濟的重要途徑。信訪的權利救濟機制具有區別于一般救濟機制的特殊優勢,這些優勢的存在也是信訪的權利救濟功能應該保留的原因和依據,但是同時也是目前信訪困境局面的根源所在。因此,在保留信訪權利救濟功能的基礎下,應該對信訪的權利救濟機制進行法治化的改造,擯除那些造成信訪困境根源的假象的“優勢”,保留那些能夠真正有利于解決信訪糾紛的優勢。具體而言,可以考慮如下幾點:

(一)樹立信訪糾紛解決的觀念

信訪工作人員應該以發揮信訪的權利救濟為宗旨,以實現信訪糾紛案件的解決為工作的中心。首先,人們進行信訪的原因是由于因為自己與其他個體或者公權力之間發生的糾紛案件造成了上訪人的私利受損;人們進行信訪的目的就是將糾紛案件送到信訪工作人員的面前試圖通過信訪糾紛的解決來彌補自己受損的利益。因此,信訪工作人員應該注重對信訪案件的解決,而不是以息訪、罷訪為目的。因為只有實現信訪糾紛的根本解決,才能真正實現息訪、罷訪的宗旨。因為如果只是一味地追求信訪案件數量上的暫時減少,只會為信訪人員的纏訪、鬧訪、重復訪埋下無休止的隱患。其次,盡管有些糾紛案件可以通過訴訟、仲裁、行政復議的方式解決,但是,如前所述,信訪制度的糾紛解決具有自己獨特的價值和優勢。因此,信訪人員在信訪工作實踐中,不能只是一味地把信訪糾紛案件推給司法機關,而是應該充分運用豐富的信訪資源對信訪糾紛案件進行解決,否則只會造成信訪糾紛案件的拖延、信訪矛盾的不斷擴大。

(二)重構信訪制度的考評機制

首先,要確立科學的信訪考核指標。信訪考核的指標目前只是重視對信訪結果的考核,而忽略了對信訪過程的考核,即只對“非正常上訪”的人數進行考核,而對于信訪糾紛的解決質量卻不涉及。因此,我們應該拓寬并延伸信訪考核的范圍,不僅要向“前”延伸,重視對信訪案件解決過程的考核,同時也要向“后”延伸,對上訪人員的滿意度進行考評,并與地方政府的依法行政考評緊密銜接。

其次,要精確問責,合理問責。既要分清糾紛引起人員的責任與辦理機關的責任,也要區分信訪機關責任與辦理機關的責任,同時對于上訪人員的責任和信訪部門的責任尤其要劃清嚴格的界限。

(三)規范信訪糾紛的處理程序

信訪工作程序的簡單、快捷是造成目前的信訪困境的主要原因之一。信訪的受理事項具有普遍性,如果要改變傳統的以息訴、罷訪為信訪工作宗旨的思路,防止對法外利益的追求,就只有對信訪的工作程序進行嚴格的規制。因此,需要對信訪的程序進行科學合理的設計。

首先,信訪糾紛案件處理過程的精細化。一方面,對于信訪的聽證程序進行嚴格的規制。現在的信訪聽證往往是由信訪工作人員來啟動的,而上訪人員沒有信訪聽證程序的啟動權,這顯然不利于上訪人員利益的維護。我們認為應該賦予上訪人員信訪聽證程序的啟動權。同時,對于信訪工作實踐中存在的“簡易信訪聽證程序”的合理性應該進行必要的論證和探討。另一方面,對于網上辦理信訪事項的工作程序進行透明。對信訪網上辦理程序的公開,既包括對相關的信訪規范和法律規定進行公開,也包括信訪人員對信訪事項的處理過程的公開。在對網上信訪信息和信訪程序公開的同時,還要賦予上訪人員對信訪事項辦理過程的監督權,為信訪群眾提供行使監督權的渠道。

其次,對于信訪糾紛案件的裁斷過程的公開。信訪糾紛案件裁斷過程的公開主要包括以下幾個方面:第一,信訪機關對于糾紛案件的裁決結果要進行充分的科學論證,裁判文書的說理和論證應該納入考核的范圍。第二,信訪機關要排除和限制上級領導和地方政府對于裁斷結果的干預,維持信訪糾紛案件裁決的公正性。第三,對于信訪糾紛案件的裁決結果同樣要做好信訪的復查和復核工作,以實現上訪糾紛案件的實質解決。

(四)明確信訪的受案范圍

人們通過信訪渠道所要解決的主要是信訪糾紛。對于哪些糾紛案件屬于信訪糾紛,應該由信訪機關管轄,《信訪條例》對此并沒有明確的規定。只是概括規定,信訪糾紛案件原則上應該是訴訟、仲裁、行政復議不能解決的案件,其次對于重大、緊急的糾紛案件規定可以通過信訪解決。相比之下,不論是訴訟、仲裁還是行政復議都有明確的管轄范圍和受案范圍的規定。同時,從某種意義上講,明確信訪的受案范圍就是明確信訪與訴訟、仲裁、行政復議等糾紛解決方式關于糾紛案件的責任分工。因此,如果要實現信訪權利救濟功能的法治化,我們就必須明確信訪的受案范圍,以防止信訪機關對信訪糾紛案件的推諉和上訪人員的上訪無門。

[1]莊士成.我國信訪“困境”的制度成因——一個制度經濟學的分析視角[J].政治與法律,2011,(8):69.

[2]王彥平.回歸法治化軌道——信訪制度的功能定位、面臨困境及化解途徑[J].社會主義研究,2015,(1):33.

[3]趙晨穎.論我國農民利益表達機制的缺失——基于信訪困境的分析[J].成都行政學院學報,2008,(5):78.

[4]黃鐘.信訪制度應該廢除[EB/OL].http://www.aisixiang.com/ data/4802.html.2004-12-02.

[5]趙東輝.信訪的體制瓶頸亟待突破:讓民意順暢上達[J].暸望東方周刊,2003,(5):40.

[6]于建嶸.對信訪制度改革爭論的反思[J].中國黨政干部論壇,2005,(5):16.

[7]石啟龍.論我國信訪制度的權利救濟功能[J].時代法學, 2009,(3):57.

[8]劉克毅.簡論信訪制度功能的改進路徑[J].河南財經政法大學學報,2013,(5):154.

Study on the Right Relief Function of Petition System and the Rational Realization of the Right Relief Function

LI Li-na
(Shandong University，Jinan，Shandong，250100)

China has been in the social transformation period.Social contradictions take place constantly and become more and more complicated and variable.As we all know，the petition system plays an important role in dissolving social contradictions.But the petition system is suffering from the complicated and confused external environment and the inherent defects of it.These double pressure and challenges cause increasingly serious predicament of the petition system，which arouse a heated discussion about the right relief function of the petition system in the current theoretical circle.The proposition of different theoretical viewpoints urges us to reexamine the right relief function of the petition system.The right relief function and political participation function of the petition system are interdependent and cannot be separated.Through the justification of the rule of law about the right relief function of the petition system，we can seek the solutions to the legalization of the right relief function of petition system，which prompt the petition system to take a more important role in dissolving the social conflicts and disputes.

petition system;petition predicament;right relief;countermeasures

D912.11

A

2095-1140(2015)03-0097-06

(責任編輯：天下溪)

2015-03-02

西北政法大學橫向課題“多元化糾紛解決機制背景下信訪制度研究”

李利娜(1989- ),女,山東臨沂人,山東大學法學院碩士研究生,主要從事民事訴訟法學研究。