欠發達地區加快推進新型城鎮化的研究
——以山東菏澤市為例*

彭建平

(冀魯豫邊區革命紀念館，山東菏澤274000)

欠發達地區加快推進新型城鎮化的研究
——以山東菏澤市為例*

彭建平

(冀魯豫邊區革命紀念館，山東菏澤274000)

菏澤市加快推進新型城鎮化建設，既利長遠也利當前，是遠近結合的戰略支點，對穩增長、調結構和惠民生等具有重要意義。當前和今后一個時期，菏澤市要緊緊抓住城鎮化加速發展的歷史機遇期，科學規劃城鎮布局、切實提高建設水平和積極推進公共服務均等化等，努力探索出一條既符合工業化、信息化和國際化潮流，又符合經濟、社會和文化實際的新型城鎮化路子。

新型城鎮化；戰略重點；研究

我國城鎮化已進入加速發展的中后期階段，其基本特征就是以人為本、生態文明和特色新型。對于菏澤市而言，要立足于欠發達的實際，適應新常態，用好新機遇，采取新舉措，以奮發有為的精神、超常跨越的思路、扎實苦干的作風，積極推進新型城鎮化建設，力爭趕上全國城鎮化發展水平。

一、加快推進新型城鎮化的重要意義

城鎮化是伴隨工業的發展，非農產業在城鎮聚集、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是一個地區現代化的必由之路。從某種角度上講，加快推進新型城鎮化既利長遠也利當前，是遠近結合的戰略支點，對促增長、調結構和惠民生等具有重要意義。

(一)加快推進新型城鎮化是城鄉協調發展的必然選擇

首先新型城鎮化可使農村人口不斷減少、人均資源不斷提升、就業狀態不斷充分，進而推動形成新的農業發展方式、經濟結構和經營體系，成為實現農業現代化的必要條件；其次新型城鎮化可使城鎮人口增加、消費結構升級和產品需求提高，進而推動農產品質量和數量的提升，成為城鎮可持續發展的不竭動力；其三新型城鎮化可使工業化加快發展，進而有條件裝備農業、改進農業和提升農業等，實現城鎮向支持農村的轉變。

(二)加快推進新型城鎮化是增加農民收入的有效途徑

菏澤市農村人多地少，人均占有資源少，多處于不充分就業狀態，這是造成農民收入低的重要因素。加快推進新型城鎮化，一是可使大量農民轉向非農產業就業，在就業過程中農民直接獲得非農收入；二是可使農村規模化水平提高，促進現代農業發展，提高農民務農收入；三是可使城鎮周邊土地資源升值，導致部分農民分享增值收益，增加農民財產性收入。

(三)加快推進新型城鎮化是有效擴大內需的最大潛力

一方面，新型城鎮化能夠有力拉動消費需求。從菏澤市看，2014年全市城鎮居民人均消費性支出14930元，農村居民人均消費性支出5783元，1個農村居民轉化為城鎮居民可直接增加消費需求9147元；如果按年提高1.5個百分點的城鎮化速度，2015年將有18萬以上農村居民轉城鎮居民，將增加16億元以上的消費需求。另一方面，新型城鎮化能夠有力拉動投資需求。如供電、道路和通訊等大量的基礎設施投資，教育、文化和衛生等大量的公共服務設施投資，大量的生產性投資和房地產投資等。

(四)加快推進新型城鎮化是優化經濟結構的重要抓手

新型城鎮化帶來的人口、資源和產業等要素的聚集，推動了以商貿、餐飲和旅游等為主的生活性服務業，更成為金融、保險和物流等生產性服務業的主要載體，并且還推動了教育、文化和衛生等公共服務業的發展，使服務業的范圍拓展、規模擴大和質量提高。同時，新型城鎮化通過整合資源、優化配置和聚集人力等，為工業化發展提供較大回旋、調整、優化的空間，促使企業形成充分競爭、增強創新能力和提高管理水平，進而促進工業由小變大、由大變強。

(五)加快推進新型城鎮化是提高生活水平的戰略舉措

新型城鎮化既能提高居民生產效率，又能提升居民生活質量。通過推進新型城鎮化可使城鎮基礎設施得到逐步完善、公共服務能力得到不斷增強、生態環境得到持續提升，居民生活會更加舒適便捷、精神文化會更加豐富多彩。伴隨著新型城鎮化的推進，將有越來越多的農村居民轉為城鎮居民，并在勞動就業、子女上學、工資福利、衛生醫療、社會保障等方面享受平等權利，從而分享發展、改革和穩定等現代社會的成果。

(六)加快推進新型城鎮化是實現科學趕超的現實需要

菏澤市為欠發達地區，要改變落后面貌，實現科學趕超目標，加快推進新型城鎮化無疑是現實需要。一是加快推進新型城鎮化，可以為實現科學趕超目標營造環境、奠定基礎、創新載體，并能使其真正落到實處；二是加快推進新型城鎮化是實現科學趕超目標的著力點，并在“四化同步(新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化)、生態文明和文化傳承”等方面予以充分體現；三是加快推進新型城鎮化也是實現科學趕超目標的重要舉措，并可成為提供持續、不懈和強大的動力源。

二、加快推進新型城鎮化的基礎條件

近年來，菏澤市認真貫徹黨中央、國務院決策部署，按照新型城鎮化道路要求，加快基礎設施建設，完善公共服務功能，著力優化生態環境，使其城鎮化水平大幅提升，并進入了加速發展的新階段。

(一)發展的主要成效

1.城鎮化進入加速發展期。“十二五”以來，菏澤市城鎮化進入加快發展階段，全市城鎮化率從2010年的35.01%，提高到2014年的43.06%，年均提高2.01個百分點，高出山東省平均水平0.51個百分點，并且呈現加速發展的良好趨勢。

2.城鎮體系趨于基本合理。以山東省“兩區一圈一帶”區域發展戰略為基礎，適應人口分布、資源條件和生態環境承載能力等，菏澤市初步構建了以牡丹區(中等城市)為中心，鄆城、曹縣和單縣等8個小城市為次中心，168個鄉鎮(辦事處)為補充的，中等城市、小城市和小城鎮協調發展的格局。

3.城鎮基礎設施不斷配套。2014年，菏澤市鐵路通車里程達到327公里，其中國鐵272公里；公里通車里程達22922.6公里，其中高速公路260.6公里；電力裝機容量達到332.85萬千瓦，其中統調電廠310萬千瓦；并且通訊網絡實現無縫覆蓋，供水、供熱和供氣等已基本網絡化。

4.城鎮公共服務水平提升。菏澤市建立了城鄉居民基本養老保險制度，啟動了基本醫療保險整合工作；各類教育迅速發展，公共文化設施基本配套；醫療衛生體系建設加快，城鄉養老服務得到加強；與農民工有關的戶籍、住房和就業等政策日益完善，基本公共服務均等化水平不斷提升。

5.城鎮吸納就業能力增強。菏澤市城鎮化的快速推進，帶動了第二產業的轉型升級和第三產業的規模膨脹，進而創造了就業空間，促進了就業水平的提高。“十二五”前四年，全市城鎮新增就業累計達到39.6萬人，年均近10萬人；新增農村勞動力轉移就業累計達到103.4萬人，年均25.85萬人。

6.城鎮生態環境明顯改善。伴隨著城鎮化的推進，一批生態環境設施也加快建設，從而提高了生態環境的承載能力。如2014年，菏澤市新建工業治污項目50個，年末治理廢水設施能力達到50萬噸/日，治理廢氣設計能力2600萬標立方米/時，全年工業廢水排放達標率99.6%，“藍天白云和繁星閃爍”天數達到145天。

(二)存在的主要問題

1.城鎮化水平相對較低。由于菏澤市城鎮化工作起步晚、底子薄、欠賬多，2014年城鎮化率僅達到43.06%，分別低于全國、山東省平均水平11.71和11.95個百分點，并且居全省17市末位，這與常住人口占山東省8.62%的菏澤市的地位十分不相稱。

2.城鎮化規劃引領不夠。近幾年，菏澤市先后聘請規劃、設計和研究等部門進行城鎮化規劃，但規劃的引領作用沒能充分發揮。主要表現在規劃的前瞻性不夠、布局不合理和功能分區模糊等，同時還存在特色不鮮明、忽略文化傳承和發展定位不準確等問題。

3.城鎮化產業支撐較弱。菏澤市的產業結構偏重、水平層次較低、集聚度不高，并且二、三產業發展滯后，占比低于山東省平均水平3.8個百分點，其中三產業低9個百分點；同時，大部分鄉鎮屬于集貿型鄉鎮，缺乏產業支撐，導致就業空間先天不足，吸附勞動力就業能力差。

4.城鎮化亟待轉型升級。2014年，菏澤市戶籍城鎮化率低于統計城鎮化率16.77個百分點，全市100多萬農民工及隨遷家屬雖被統計為城鎮居民，但沒有享受到應有的就業、醫療和養老等基本公共服務。并且隨著城鎮規模擴大和人口向城鎮過快集中，菏澤市出現了無序開發、交通擁堵和事故災害等現有流行的“城市病”。

5.城鎮化發展方式粗放。菏澤市在推進城鎮化的過程中，人口城鎮化滯后于土地城鎮化。城鎮建設用地使用效率低下，單位地區生產總值消耗建設用地量是山東省平均水平的3倍以上，即使工業園區也普遍存在著土地閑置浪費的現象，并且城鎮開發還存在無序性、隨意性和粗放性等問題。

6.城鎮化受到體制制約。城鄉分割的土地、財政和管理等體制障礙未完全破除，制約著農村轉移人口市民化，進而影響城鄉一體化進程。如一些部門職能交叉、多頭管理、重復執法，使城鎮管理效率低下；還如對鄉鎮、社區和辦事處賦權不到位，制約基層參與城鎮管理的積極性。

(三)面臨的發展環境

城鎮化發展面臨嚴峻挑戰，主要體現以下三個方面：一是在全球經濟再平衡和產業格局再調整的背景下，全球供給結構和需求結構正在發生深刻變化，國際市場的競爭更加激烈，發達國家“去全球化”、“再工業化”、“去債務化”一系列戰略轉變，倒逼我國進行產業轉型升級、消化過剩產能的挑戰空前巨大。二是發達國家能源資源消費總量居高不下，人口龐大的新興市場國家和發展中國家對能源資源的需求迅速膨脹，全球資源供需矛盾和碳排放權爭奪更加尖銳，我國能源資源和生態環境面臨的國際壓力前所未有，傳統高投入、高消耗、高排放的城鎮化發展模式難以為繼。三是當前我國農村勞動力供給進入“劉易斯區間”，富余勞動力逐步減少，人口老齡化程度不斷提高，主要依靠大規模農村剩余勞動力廉價供給推動城鎮化加快發展的模式已不可持續；并且隨著資源環境瓶頸制約日益加劇，主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式已難以支持；同時，戶籍人口與外來人口公共服務差距的城鎮內部二元結構矛盾凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式已基本終結。

城鎮化發展也迎來新機遇，主要體現以下三個方面：一是黨的十八大提出新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，有利于破除體制機制障礙，發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分利用規劃計劃、財稅金融和土地管理等手段，推進新型城鎮化健康發展。二是根據國家“兩橫三縱”城鎮化發展格局和山東省“兩區一圈一帶”區域發展戰略，菏澤市位于“一橫”(陸橋通道)和“一帶”(西部經濟隆起帶)上，對于其參與國際競爭合作，拓展市場發展空間和優化城鎮布局提供了新機遇。三是近幾年菏澤市經濟快速發展，為城鎮化轉型發展奠定了良好物質基礎；并且國家和山東省著力推動基本公共服務均等化，為農村轉移人口市民化創造了條件；同時，節能環保等新技術的大量應用，以及信息化的加快推進，為城鎮化可持續發展提供了有力支撐。

三、加快推進新型城鎮化的戰略重點

根據城鎮化發展的一般規律，菏澤市城鎮化(43.06%)進入了加速發展階段(30-70%)，并且為加速發展的前期階段(30-50%)。當前和今后一個時期，菏澤市要緊緊抓住城鎮化加速發展的歷史機遇期，積極探索走出一條既符合工業化、信息化和國際化潮流，又符合經濟、社會和文化實際的新型城鎮化路子。

(一)科學規劃新型城鎮化布局

按照城鄉統籌、集約高效、產城融合的原則，著力構建布局科學、分工合理、功能互補的新型城鎮化體系。一是牡丹區應面向國內外拓展發展空間，主動承接大中城市產業轉移，充分發揮對全市經濟發展的輻射帶動作用，加快打造成100-200萬人的市域綜合性中心城市。二是曹縣、單縣和鄆城縣等8個縣城應完善基礎設施，提高公共服務能力，加快人口和產業聚集，努力打造成30-50萬人的縣域中心城市。三是以省級示范鎮和市級重點鎮為重點，積極打造一批10-20萬人的經濟強鎮和縣域次中心，推進向小城市轉型。四是穩妥推進農村新型社區建設，對于人口規模達到3000人，非農產業從業人員比重達到70%的社區，及時納入城鎮化管理；并加快推進產業園區建設，方便社區居民就業創業，逐步實現居住在社區、就業在園區和就地就近城鎮化。同時，合理確定城鎮邊界、開發強度和保護范圍，優化生產、生活、生態布局，打造自然獨特、歷史底蘊厚重、時代特征鮮明的人文魅力空間[1]。

(二)提高新型城鎮化建設水平

按照適度超前、完善功能、配套銜接的原則，著力提高新型城鎮化建設水平。一是完善基礎設施。加強地下空間開發利用，重點抓好地下管網、停車場和人防等工程建設，逐步實現雨污分流、管線入地和地下停車等；加強信息化建設，深入推進“寬帶菏澤”工程建設，盡快實現廣電網、電信網、互聯網“三網融合”；加強污水治理、廢氣處理和垃圾利用等設施建設與改造，提升綜合治理能力，努力實現城市環衛一體化全覆蓋。二是優化交通網絡。以空港、鐵路和公路等建設為重點，建設與新型城鎮化空間格局相適應的綜合交通運輸網絡。積極推進菏澤機場建設，加快形成空中運輸走廊；重點抓好曲阜至菏澤、菏澤至蘭考和京九商丘以北等高速鐵路建設，加快形成鐵路運輸網絡；切實搞好德商菏澤段、東新菏澤段和德上菏澤段等高速公路建設，加快形成“米字型”高速公路運輸網絡；著力推進新萬福河、鄆城新河和鄆巨河等航道建設，加快形成內河航運網絡。三是提升建設質量。圍繞打造便捷、高效和新型城鎮化，倡導微循環、低沖擊和低碳化建設模式，提高城鎮建設品質和工程建設標準，延長基礎設施使用年限，建設“百年建筑”。積極推進建筑工業化、標準化和全過程質量控制，實行工程質量責任終身追究制度，以確保城鎮建設質量。

(三)推進基本公共服務均等化

按照完善提高、合理布局、整體推進的原則，著力推進基本共服務均等化。一是優化教育結構、學校布局和建設規模，整合城鄉教育資源，構建城鄉雙向溝通、良性互動、動態均衡的體制機制，促進城鄉教育資源共享、優勢互補，縮小城鄉之間教育差距。二是將農村轉移人口納入社區醫療衛生服務體系，免費提供基本公共衛生服務；建立首診、雙向轉診的城鄉醫療服務機制，完善以縣區醫院為主體、以鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構為基礎的醫療服務體系。三是構建市、縣區、鄉鎮、村公共文體服務網絡，積極推進公共圖書館、博物館和文化館等設施建設，切實提高公共文體服務水平。四是推進農村轉移人口社會保險全覆蓋，全面實行居民保險制度，搞好居民基本醫療保險、大病保險與醫療救助制度的有機銜接。五是完善以低保制度為核心的城鄉統籌的社會救助體系，健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務網絡，建立困難老年人護理補貼制度，認真解決失能老年人養老問題。六是建立城鎮發展和擴大就業的聯動機制，統籌解決好農村轉移人口、高校畢業生、就業困難人員、退役軍人和被征地農民就業問題。同時，建設全市統一的公共就業服務體系，實現城鄉勞動者平等就業、同工同酬[2]。

(四)增強城鎮化產業支撐能力

按照以產促城、以城興產、產城融合的原則，著力增強城鎮化產業支撐能力。一是優化生產力布局，促進生產要素向區域中心城市、城鎮帶和小城鎮集聚，做大產業規模；以科技創新為動力，改造提升傳統產業，積極培育知識技術密集、產業關聯度高、帶動能力強的戰略性新興產業，加快工業提質增效。二是推動城鎮化與服務業融合發展，加快發展公共性服務業，扶持發展生活性服務業，提升發展生產性服務業，切實強化重點服務業城區、服務業園區、服務業企業、服務業項目的支撐，突出抓好金融保險、商貿物流和文化旅游等現代服務業的規模膨脹。三是城市老城區要實施騰籠換鳥、退二進三、優化功能分區的戰略，完善設施配套，提升人居環境；新城區要發展產業集群，完善服務功能，構建生活便捷、環境優美的新市區。同時，加快各類園區的轉型升級，積極倡導“數鎮一園”和“多社區一園”等發展模式，完善基礎設施，推動單一產業功能向綜合功能轉型，促進人口聚集，實現多城融合發展，加快形成特色鮮明、功能完善、宜業宜居的新區[3]。

(五)積極促進城鎮可持續發展

按照綠色發展、低碳發展、循環發展的原則，著力促進城鎮可持續發展。一是立足城鎮生態系統源頭保護和綜合治理，推進生態保護與建設分區分類管理，加快形成低碳的生產方式、生活習慣和消費模式，建設天藍、地綠、水凈、人與自然和諧共融的美麗城鎮。二是嚴格落實節能減排責任制，集中力量抓好重點企業、重點行業和重點領域節能減排。深入實施污染防治計劃，推進城鄉垃圾無害化處理、污水處理廠建設和供暖煤改氣工程，開展裸露地面綠化、建筑揚塵治理和機動車污染防治等，千方百計減少污染物排放總量。三是合理確定城鎮用地規模，優化城鎮用地布局，提高城鎮用地開發強度、投資規模和環境效益，推進節水型城鎮建設，鼓勵中水回用，優化資源利用結構。大力發展循環經濟，搞好再生資源綜合利用，構建覆蓋城鄉的再生資源分類回收體系。同時，以人為本、科學引導、因地制宜建設農村新型社區、中心村和居民點，努力打造一批歷史文化型、特色景觀型和鄉村旅游型等特色鄉村。并推進生態文明鄉村建設，開展美麗鄉鎮、宜居村莊創建活動，切實提升村鎮人居環境[4]。

(六)加快農村轉移人口市民化

按照分步推進、存量優先、帶動增量的原則，著力加快農村轉移人口市民化。一是以舉家遷徒和新生代農民工為重點，統籌推進戶籍制度改革。取消購房面積、金額與就業年限等落戶限制，有序放開牡丹區戶口遷移，全面放開縣域城鎮落戶。完善流動人口服務和管理，全面推行居住證制度，形成戶籍和居住證有效銜接的人口管理模式。二是制定與戶籍制度相配套的土地承包經營權和集體經濟收益分配權的占有、使用、收益、繼承和流轉等制度，保障農戶宅基地用益物權，增強農村轉移人口進城鎮落戶動力。同時，探索實行財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模與農村轉移人口市民化掛鉤政策。三是依法推進城中村改造，將改造后的城中村納入城區管理，健全社會保障體系，實現村民市民化。采取政府推動、社會參與、個人努力的方式，構建政府主導、成本共擔、協調推進的農民工市民化機制。并明確政府責任，健全政府、企業、個人成本分攤機制，建立公共成本分擔機制，完善農民工的社會參與機制[5]。

(七)搞好新型城鎮化管理創新

按照以人為本、服務優先、管理現代的原則，著力搞好新型城鎮化管理創新。一是加快完善城鎮管理體系，健全城鎮管理、服務、執法“三位一體”的運作機制，推廣市政公共事業政府購買服務和管理重心下移的做法，實現服務方式創新和管理向鄉鎮、社區延伸，切實解決群眾反映強烈的突出問題。二是強化城鎮化與信息化的融合互動，加快智慧城鎮建設，推進跨部門、跨行業、跨區域信息共享和業務協調，全面推廣數字城鎮管理模式，努力提升城鎮管理現代化水平。三是加強和創新城鎮社會治理，加快建立居民有序參與機制，實現政府治理、社會自我調節、居民自治有效銜接和良性互動。健全社會管理機構，強化社區服務功能，增強社區凝聚能力，充分發揮群眾性自治組織和民間組織的公共服務作用。同時，加強社會治安綜合治理，完善網絡化管理、社會化服務機制和現代化工作平臺，創新預防化解社會矛盾體制，建立主體化治安防控體系，扎實推進基層平安建設。并完善城鎮防災減災救災體制、應急聯動機制和應急預案等，努力提高應對各類突發事件能力。

(八)深化新型城鎮化體制改革

按照整體設計、重點突破、統籌推進的原則，著力深化新型城鎮化體制改革。一是深化土地管理制度改革。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，有序推進農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。實行新增建設用地指標與存量挖潛指標配比使用，建立健全城鎮低效用地再開發激勵約束機制和存量建設用地退出激勵機制。建立工業用地和居住用地合理比價機制，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，探索節余指標市域內有償調劑使用。二是深化投資融資體制改革。建立政府引導、市場運作的資金籌措機制，設立市級城鎮化建設專項資金重點支持規劃編制、節能減排和公共設施建設等。健全城鎮建設投融資機制，支持通過發行債券、資產證券化等方式拓寬融資渠道。發揮政策性金融機制在城鎮化建設中的作用，引導商業金融機構加強信貸支持。理順市政公用產品和服務價格形成機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城鎮基礎設施投資和運營。三是深化行政管理體制改革。積極推進行政區劃調整，支持將定陶縣設為區，以拓展市區發展空間。對符合條件的縣實施撤縣設市，并穩步推進撤鄉設鎮、撤鄉鎮設街道、村改居，已建成的大型農村新型社區，達到標準要求的可探索試點設鎮或街道。同時，實施擴權強鎮，對行政管理體制改革試點鎮和省級示范鎮，賦予與人口和經濟規模相適應的縣級經濟社會管理權限[6]。

[1]楊剛強，江洪.中部地區新型城鎮化建設思路創新[J].宏觀經濟管理，2015(1)：36-40．

[2]張璐琴.推進公共服務均等化 全面提升城鎮化質量[J].宏觀經濟管理，2014(6)：19-26.

[3]潘振文.山東發展統計報告[M].濟南：山東大學出版社，2014：63-68.

[4]徐紹史.點面結合 真抓實干 推進新型城鎮化盡快取得新突破[J].宏觀經濟管理，2015(6)：4-6.

[5]張林山.積極推進戶籍制度改革進程[J].宏觀經濟管理，2015(5)：31-33.

[6]宋軍繼.山東省城鎮化發展報告[M].濟南：黃河出版社，2013：53-56.

(責任編輯：袁宗建)

ResearchonAccelerationofNewUrbanizationinLess-developedRegions——Taking Heze of Shandong as an Example

PENG Jian-ping

(The Revolutionary Memorial Hall of Hebei-Shandong-Henan Border Region, Heze Shandong 274000, China)

To accelerate the new urbanization in Heze is for both the long-term and current profit and also a strategic pivot for now and future of a city.It is of much important significance for steadily increasing, adjusting structure and benefiting people's lives.At present and in the future, Heze should seize the historical opportunity of the development of urbanization to make scientific planning, improve the level of construction, actively promote the equalization of public services, etc..Meanwhile, the city should explore a new way of urbanization which is not only in conformity with the trend of industrialization, information and internationalization, but with the economic, social and cultural reality.

new urbanization; strategic focus; research

1673-2103(2015)06-0039-05

2015-05-18

彭建平(1962-)，女，山東鄄城人，研究館員，研究方向：文化旅游與城鎮建設。

D63文獻村識碼：A