生態文明建設法治化道路探究*

田 威

(貴州大學法學院,貴州貴陽550025)

生態文明建設法治化道路探究*

田 威

(貴州大學法學院,貴州貴陽550025)

在資源和環境問題越來越突出的今天，建設生態文明社會已經成為引導社會進步發展的主流思想。生態文明建設不僅是黨和政府積極履行自身職責的體現,而且還是尊重并保護公民環境權益的需要。建設生態文明最重要的是把其納入到法治化的軌道。強化生態文明的法律保護，強化政府的環境保護職能，提升公民的環境保護意識，使生態文明建設能夠在制度化、法治化的道路上得以科學的開展。

生態文明;法治;環境權;制度保障

隨著居民物質生活水平和環境保護意識的不斷提高，生態文明社會的理念越來越被社會接受。有學者已將生態文明作為一種新型的社會形態[1]，與狩獵文明(原始社會)、農業文明(農業社會)和工業文明(工業社會)并列，把生態文明看作是人類社會的下一階段。生態文明的具體制度構建已經成為當代各學科研究的熱點，生態文明的法治建設也已經引起了法學理論研究和法律實務的廣泛關注。新修訂的《環境保護法》第一條就明確了“為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法”的立法理念。生態文明以可持續發展、人與自然和諧相處為基本要義，更加科學合理的法治保障是實現這一目標的關鍵手段。

一、生態文明建設的法治化需求

生態文明建設從法治化的道路上展開，就是要使生態文明建設民主化、科學化，強化生態文明建設的法律保護，用法律規范每個環境參與者的行為，明確每個人的環境權利和義務，確保人與自然和諧可持續發展。實現生態文明，需借助于法治。

(一)生態文明建設法治化是依法治國的需要

依法治國要求法律在調節社會關系中具有至高無上的權威性，以法律為準則覆蓋社會生活的方方面面，在生態文明建設中也是如此。生態文明建設與依法治國方略相契合，需要法律調整生態社會中產生的新型關系，避免出現規范和準據上的遺漏。生態文明建設必須通過法律的指引和約束，從法治化的道路上開展，才能夠樹立起生態文明建設的制度權威性。

生態文明的發展理念和觀點形成實實在在的法律條文，成為公權力機關、企業和個人的行為規范，具有現實意義。強化生態文明建設的法治保障作用，才能夠確保生態文明建設行而有據，生態責任承擔裁而有度。近些年來，我國在生態文明建設立法方面的進步有目共睹，全國人大在2002年通過了《清潔生產促進法》，并在2012年對其進行了修改；2005年國務院制定了《加快發展循環經濟的若干意見》；2008年頒布了《循環經濟法》。在“十一五”期間，我國先后制定和實施了近100多部有關生態文明建設的法律法規和環境標準。在“十三五”規劃中，加強生態文明建設被首次明確為新一期的五年規劃重點，生態文明法治化建設已經逐漸融入到我國的制度建設之中。

(二)生態文明建設法治化是尊重公民環境權的體現

環境權的一般內涵是指作為環境資源關系參與的主體享有適宜健康和良好生活環境，以及合理利用自然資源的權利[2]。學術研究中將該權利與公民的人身權、財產權等“歷史久遠”的人權并列，被認為是一項與生俱來的基本人權。一些國家已經將環境權作為一種憲法權利，在國家最高法律中加以明確，如《波蘭憲法》第七十一條規定：“公民可得使用自然環境，并應保護其價值。”環境權被認為既是一種實體性的權利，與其他現有的基本權利存在重合，如生命權、健康權等，但環境權所追求的目標更高，其所期待達到個人對環境品質的享受權；在另一方面環境權還可以作為一種程序性的權利，公民有權參與環境決策，了解環境影響，參與環境評價。[3]倡導環境保護、追求和諧發展的生態文明理念不斷深入，反映在公民的權利訴求上就是對環境權的維護和環境責任的承擔。建設生態文明，就是要實現個人發展、社會發展與自然環境契合，努力營造適宜人類的生存發展環境。

二、現階段我國生態文明法治建設存在的問題

改革開放以來我國已經基本形成了比較完備的法律體系，隨著生態文明建設如火如荼的展開，與環境資源利用和保護有關的法律法規也如雨后春筍一般不斷出臺。但應該看到，由于早期立法技術的欠缺和近年來生態文明立法過于注重數量，我國現行的法律框架和生態文明建設體制存在著一定的不協調、不科學的現象。

(一)生態保護法律體系亟待改進

作為在生態文明法治體系中最為核心的《環境保護法》是我國在1989年制定的，直至2014年才做出了一般性的修改，雖然加強了對企業和政府責任的內容，被譽為“史上最嚴”，但新修改的環境保護法，僅有七十條的內容，且大多是原則性倡導性條文，對于環境保護和污染防治的具體措施，公民環境權保護以及損害環境的責任承擔，還需要配套的法律法規加以完善。環境保護法涉及的內容又十分廣泛，不僅需要法律制度的闡釋還需要科學的環境技術標準進行指引，這些技術標準的設定必須從專業角度不斷地論證，既要符合生態文明的要求也要能夠推動經濟建設。由此看來，環境保護法想要達到設定的目標，真正在生態文明建設中發揮應有的作用尚需時日。

我國現有全國性環保法律法規40余部，基本上每年都會有新的環境法律法規出臺，環保領域的法律制度建設十分迅速。但是頗為諷刺的是，立法速度雖快，但是仿佛趕不上環境問題出現的速度，生態領域還是出現了一些立法空白，如肆虐的PM2.5、霧霾、土壤污染、地下水污染、外來生物入侵、核環境安全等。在這些領域，公眾現階段主要關注的是尋找源頭、確認根源，忽視了責任承擔。以上提到的環境問題，立法大部分屬于空白，即使找到污染源頭，卻因為沒有行之有效的責任承擔手段，缺乏處罰的依據。我國環境領域立法迅速，但過于注重立法數量而忽視社會和環境保護實際需求，沒有在生態文明建設中發揮法治保障應有的作用。同時，我國現階段尚缺乏生態安全保障的統領性規定，法規雖多，但是各專一面，沒有形成在生態文明建設各個領域的有機整體，忽視了環境資源各領域的相互關系。

環境法規一般是以調整企業的行為而制定規則，但導致環境問題產生的因素還有政府的行為，以外來生物入侵來說，在南方水塘常見的水葫蘆，被稱為漁業發展的公害，其最初的引進，就是政府和企業為了發展農業[4]，未加以論證迅速推廣，好心辦了壞事。近年來的立法雖然加強了對政府行為的規制，但是一些地方政府為了財政收入，不合程序的引進企業、推廣農業品種，忽視群眾的環境權，干預環境執法，充當違法企業保護傘的現象依然存在。由于環境問題影響范圍廣，環境質量標準一般群眾不易理解，時常造成群體性事件、社會事件的發生。反映在法律上，一方面沒有給予群眾參與生態建設、了解環境影響的機會，缺乏民意表達的暢通渠道；另一方面一些地方政府為了片面的經濟發展而忽視生態建設，對此卻缺乏監管機制。

(二)生態文明保障機制存在缺陷

環境影響評價制度存在不足。環境評價制度是對工程建設環境影響的重要事先預防手段，但是一些環境影響的重大項目，必須由國家環保總局進行審批，而環保總局卻又沒有能力及時實地的真正調研考察，使得審批程序流于形式，在監管上也無法對分布在全國各地的項目工程進行實時的管控。各部門及中央地方之間環境管理責任劃分不明晰，形成了職責分割的局面，在現實中就時常發生扯皮推諉的現象。同時，現行的生態環境管理中，環境資源部門的首要目標大多是實現資源環境的價值，而非生態保護。

環境損害賠償難以實現。2011年中海油渤海灣漏油事件，中海油和康菲公司雖然早就做出了賠償的承諾，但是賠償款項久拖未決。[5]中海油、康菲公司尚且如此，普通環境污染的企業賠償的現狀可想而知。在環境污染事件中，即使是履行了賠償義務的單位，往往不過是采取一次性賠償的方式，給予受損害人直接損失的賠償。環境污染造成的結果，不是一朝一夕能夠恢復的，生態結構被破壞后，在很多的情況下也不是通過人為的手段能夠恢復的。切爾諾貝利事件發生之后，蘇聯當局雖然采取了一切措施防止災害的擴大，但是核泄漏污染的土地、水等生態環境需要經過百萬年的恢復才能夠適宜生物生存。因為缺乏后續的保障措施，使得一些生態破壞事件發生后，沒有后續的經費來源，最終只能由受害群眾和國家來負擔這些損失。

生態補償機制仍需完善。在最新的《環境保護法》中，我國明確提出了建立生態補償機制，生態補償機制被認為是生態文明建設的重要鼓勵機制。但是該制度的構建依然缺乏明確的法律定位，作為制度形式，尚未形成完整的理論體系，如果要在生態文明建設中起到真正的作用，還需要加強其法理依據和責任配置的研究。環境補償機制應當作為一種主動的生態維持保護義務，而不應該與生態環境破壞賠償相混淆。生態補償不是可以完全通過市場估價，而是需要通過政府規劃實現生態環境的良性發展。

環境監管權力受限。我國的地方環境保護部門只有罰款權，沒有其他的處罰權利，環保部門的處罰上限也只有十萬元，行政處罰力度遠遠不夠。在查處違法企業時，往往遇到的情況是，接到舉報去執法，到了污染企業發現或大門緊閉或空無人煙，只能中止；即使找到污染企業，負責任的地方環保部門只能做出責令整改、處以罰款的行政處罰。即使是想關停國家明令禁止的企業，至少也要通過縣一級政府作出決定。在欠發達地區，好不容易引進來的企業，因為污染的原因關閉，阻力自然非常之大。管理嚴格的時候，就打開環保設備，管理稍微放松時，環保設備就是擺設。守法成本高，違法成本低，也是污染治理不見成效的原因。

三、完善生態文明的法治保障

十八大報告將生態文明建設提升到與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的戰略高度，納入中國特色社會主義事業總體布局，對建設美麗中國具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。在新的歷史條件下，法治建設應該為生態文明奠定道路，指明方向，切實有效地推進生態文明建設。

(一)完善環境立法實現制度保障

我國與環境有關的立法建設經歷了從早期的污染治理到注重自然資源保護，再到環境危害預防的過程，這是一個立法上的進步。傳統環境治理的焦點在于物質源頭治理，而生態文明建設的焦點在于提高全社會的環境意識。我國近些年已經實現了環境立法的跨越式發展，環境資源立法取得長足進步，基本上完成了法律體系建設。生態環境立法的下一發展方向應當是建立系統化生態文明法律保障體系，促進生態文明制度化建設。以全國生態文明城市貴陽市為例，2007年貴陽市就通過了《關于建設生態文明城市的決定》；2008年進一步的發布了“生態文明城市的指標體系”；2013年頒布了《貴陽市建設生態文明城市條例》，形成了“生態環境良好”、“生態產業發達”的“貴陽模式”，成為展示中國生態文明成就的重要窗口。因此，應當按照生態文明建設的要求，制定《生態文明促進法》，以解決生態文明建設法規條塊化，管理內容分割治理的現狀，如同《民法》、《刑法》中的總則一樣，明晰各個環境法規中的基本原則，將公民，企業，政府的環境地位和環境權利義務加以明確。通過《生態文明促進法》的制定和實施將當代的生態文明建設與過去傳統更看重環境治理和資源利用的立法原則加以區別，協調各個環境保護法律規則，明確各個環境執法部門的權責，是生態文明建設立法的提升點。

生態文明法律規范的制定需要協調生態保護和經濟社會發展之間的關系，生態文明法律規范中需要形成符合現實需要的環境標準和治理標準，這同時也是確定生態責任的基礎。生態文明的立法工作，不僅需要法學知識還需要環境技術、實驗技術人員的參與，在設立法律法規時，他們能夠為環保標準提供意見和建議，使得法律法規的制定更加準確科學。盡快完善我國目前的環境標準、生態文明評價標準，才能使生態文明的建設有據可依，使得未來的生態建設走上標準化的軌道。

(二)發揮政府部門的生態文明建設職能

強化生態保護的源頭管控。《行政許可法》的出臺很大程度上抑制了生態環境監管部門權力尋租現象的發生，《行政許可法》在生態文明建設領域應當得到更加全面的貫徹。在環境行政許可中應當堅決貫徹公開原則，依法實施聽證程序，保證審批行為的合法性和合理性，減少因為公眾參與程度不夠造成的環境群體性事件。環境資源的監管部門，應當對項目的環境影響有清晰的認識，對引進項目的必要性，公眾的可接受程度做出正確的調研。對項目的經濟、社會、和環境效益進行總體性的評價。依照《行政許可法》和《環境影響評價法》的要求，從源頭上預防和嚴格控制建設項目的環境資源問題，防止在社會建設、經濟建設中以財政收入為中心思想，避免建設中付出生態破壞的慘痛代價。

建設完善的生態問責機制，是規范政府行為的另外一個重點。不僅要從《行政法》上規范政府的審批和執法，而且要從《民法》、《刑法》上建立追究機制、在加大對破壞生態的企業處罰力度嚴懲環境污染行為、克服生態治理中地方保護的同時，對造成生態破壞的政府行為同樣納入到生態責任承擔機制之中，相關機構和主要責任人要承擔相應生態環境責任。在地方考評辦法上，政府部門要樹立科學的政績觀，改變以往以經濟指標為中心的考評標準，更加重視生態建設的對政府績效的評價，以此作為干部選拔和獎懲的硬性指標。加強生態文明建設的政績評價指標，可以作為強化環境執法，克服地方保護，解決行政機構環境違法問題的解決辦法。2006年4月國家環保總局和監察部聯合制定了《環境違法違紀行為處分暫行規定》，在對行政機構的環境追責的問題上邁出了第一步。應當視該規定的處罰程度和具體執行情況在實際中的效果，制定更加全面的制度規范行政人員環境執法行為，提高可操作性。

增強環境保護主管機關的獨立性。在部門設置上盡可能使環境執法監督部門能夠較少受地方政府的制約，提高其法律地位。在現階段，環保部門行政人員由地方政府任免，財政經費由地方發放，[6]大大降低了環保部門的自主性和職能性的行使。大部制改革中，已經將過去的環保總局改設為環保部，在行政層面提升了環保部的地位，生態文明建設已經成為了政府基本職能之一。我國為了提高環保部門的監督水平，更是在全國范圍內設置了五個區域的環保督察中心。這一改革的趨勢需要進一步向基層開展，基層的生態建設和執法監察活動是實現生態建設有效進行的關鍵。

建立生態破壞應急處理機制。我國是自然災害頻發的國家，由于血的教訓，近些年來，我國建立起了完善的自然災害應急響應救援機制，對控制自然災害的損失，起了重要的作用。同樣，生態環境的破壞也會對人們的生產生活帶來巨大的損失，與自然災害相比有過之無不及，如近年來發生的松花江水污染事件、大連石油污染、渤海石油污染、紫金礦業事件。因此仿照自然災害應急處理機制的模式，建立生態危險應急處理機制是十分必要的。設立多部門聯動，相互協調的危害處理機制，實現風險界定、風險預警、應急預案、應急救援、損害評估、責任追究的工作體制，及時發現和應對生態風險，將生態破壞的影響和造成的損失降低到最低。

(三)提升公民生態意識

生態文明的建設離不開群眾基礎，需要全社會的共同參與。生態文明的意識也不是一朝一夕就能夠完成的，要加強生態文明意識建設，就要將生態文明的理念融入到社會生活的各個方面。重視環境教育已經成為了世界各國的共識。1970年，美國率先制定了《環境教育法》，要求聯邦政府援助環境質量教育和生態建設事業，并在聯邦政府設置了環境教育司。2003年，日本頒布了《增進環保熱情及推進環境教育法》，倡導環境教育深入到教育的各階段。我國在生態教育方面，應當繼續加強宣傳，提升生態意識，改變公民破壞生態的價值觀、思維方式和生產生活方式，倡導綠色文明的生活習慣、消費觀念和環境價值觀念，將生態文明理念滲入到學校教育和市民生活的各個方面，在全社會形成生態文明輿論氛圍。

同時，還要發揮社會公眾的力量，從政策和法律上鼓勵綠色生態保護團體的建設，依靠社會團體的專業知識，在法律的規定下有條件的進行環境公益訴訟，使公眾參與到整個生態建設領域，促進環境信息公開，暢通公眾環境意見表達和公眾生態文明監督，使全社會共同努力建設生態文明。

社會發展已經越來越充分證明，生態文明是人類未來生活最值得選擇的方式，建設生態文明必須依靠法治化道路，這不僅需要體系化的法律制度，還需要明確政府在生態法治建設中的義務與責任，更需要全社會的共同參與，自覺投入到生態文明建設之中。

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[3]呂忠梅.再論公民環境權[J].法學研究,2000(6):129-139.

[4]鄭勇奇,張川紅.外來樹種生物入侵研究現狀與進展[J].林業科學,2006(11): 53-57.

[5]尹一杰.康菲10億賠償款成糊涂賬 眾多受損漁民未獲賠償[EB/OL].[2015-8-30].http://business.sohu.com/20120203/n333590439.shtml.

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[7]卿紅.論生態文明建設法治化[J].行政與法,2012(12): 22-27.

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(責任編輯：王佩)

OntheLegalizationWaysofEcologicalCivilizationConstruction

TIAN Wei

(Law School of Guizhou University, Guiyang Guizhou 550025, China)

Nowadays, as the problems of resource and environment are getting more and more prominent, the construction of ecological civilization has become the mainstream to guide the social progress and development.It is not only the embodiment of active duty fulfillment by the Party and government but also the need of respecting and protecting people’s environmental rights and interests.Legalization is the most important way of constructing ecological civilization.It is necessary to strengthen the legal protection and governments’ environment protecting function, as well as the improvement of citizens’ environmental awareness to make ecological civilization construction develop in a scientific, systematized and legalized way.

ecological civilization; rule by law; environmental rights and interests；institutional guarantee

1673-2103(2015)06-0079-05

2015-09-22

田威(1990-)，男，山東單縣人，碩士研究生，研究方向：民商法 。

D912.6

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