健全基建財務內控體系策略研究*

王 浩，魏 茜

(國電山東電力有限公司財務產權部，山東濟南 250099)

健全基建財務內控體系策略研究*

王 浩，魏 茜

(國電山東電力有限公司財務產權部，山東濟南 250099)

為培育企業核心競爭力，電力基建行業急需運用企業風險管理與內部控制理論，建立和實施基建財務內控體系，并同步建立內控體系的信息化運行平臺。實現從職能管理轉向流程管理；物資實物流與價值流同步流轉；建立業務財務一體化管理平臺；強化財務監督職能，達到動態控制投資情況的效果，實現工程竣工決算“一點即決”。

電力；基建財務；風險；內部控制

一、健全基建財務內控體系的必要性

電力行業基建成本對生產經營階段而言已經是沉沒成本，要想降低生產經營過程中的成本，有必要從源頭抓起。通過內控體系建設進一步提升基建管理水平，是電力集團培育核心競爭力的重要一環。

(一)建設基建財務內控體系是加強企業風險管理的要求

國資委發布《中央企業全面風險管理指引》，將2010年確定為中央企業內控提升年。2010年4月，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會等五部委在已發布的《企業內部控制基本規范》的基礎上，聯合發布《企業內部控制配套指引》。由此反映出，相關政府主管、監管部門高度重視并實質性地推動了我國企業、尤其是中央企業內部控制體系的建設和實施工作。

2012年5月，國務院國資委和財政部聯合下發了《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》；6月國務院國資委舉辦了全面風險管理為主題的企業信息化登高行動專題研討班。自此相關政府主管、監管部門將中央企業內部控制體系及配套的信息化建設工作提到了重要的戰略高度。

(二)建設基建財務內控體系是加強企業基建管理的要求

我國“十一五”期間，每年全社會的固定資產投資規模高達十幾萬億，固定資產投資效益直接影響到國家宏觀經濟發展的水平。國家審計署審計報告顯示，基建投資中存在投資控制不嚴、資金使用不規范等諸多問題，基建領域成為社會關注的焦點。巨大的投資規模伴隨的巨大風險使得社會對建立健全基建領域的內部控制機制有著強烈的要求。1993年會計制度改革后，原來完整的基建財務體系濃縮成了兩個會計科目“在建工程”和“工程物資”，基建財務的保障功能、監督功能和促進功能逐漸弱化，帶來了基建管理中重工程建設、輕財務規范和財務監督的問題。

二、電力行業基建管理中的突出問題

(一)基建管理制度不健全

電力行業目前的基建管理制度主要體現為制度的羅列，未能從管理目標出發，在評估重要風險因素的基礎上系統制定管控措施，缺乏體系評價機制，部門、崗位職責規定不夠細致，具體業務規范的可操作性有待增強。同時制度的執行大部分靠文件規定，缺乏強制執行的手段和平臺。

(二)投資管理較為粗放

投資控制目標確定不及時或不合理；工程合同執行中對變更、簽證的處理不及時，一方面不利于管理者及時掌握工程投資的實際完成情況；另一方面可能會積壓施工單位的工程款，導致施工單位停工或怠工，甚至不得不以“借款”這種不符合財經紀律的形式支付施工單位工程款；投資控制分析、反饋機制不健全。

(三)物資管理存在薄弱環節

物資管理中存在比較突出的問題，一是出入庫手續辦理非常滯后，實物流與價值流脫節；二是不能主動控制付款的進度。簽訂的合同常常是只有一個總金額，雖然有付款條款，但是不夠細化，不能確定明細物資到了多少，進度款該付多少，缺乏可操作的詳細依據；三是存在物資隨意領用和浪費現象。

(四)工程結算和竣工決算滯后

在工程結算和竣工決算中，由于實際完成的投資數據與概算缺乏對應關系，工程完工后再進行數據歸概，工作量非常大，有時候不得不靠“拍腦袋”解決問題；同時物資入庫、出庫管理與核算不規范，導致工程完工后資產清理工作繁雜，甚至成為一筆“糊涂賬”。這些原因常常導致工程結算和竣工決算滯后。

三、基建財務內控體系的建設目標

(一)規避和防范風險

規避和防范風險是合理保證納入基建財務內控體系的各項業務活動符合和滿足國家相關法律法規、政府監管部門相關要求的同時，通過合理劃分各管理層級、管理部門、管理崗位的工作職責和權限，以及識別和評估各項業務活動中存在的風險因素并制定相應的控制措施，從而將風險管理理念融入和落實到日常業務活動中，一方面增強管理人員的風險意識，另一方面構建起風險防控體系。

(二)動態反映和控制工程成本

動態反映和控制工程成本是基建財務內控體系在過程中實時反映工程實際投資、動態測算工程預計投資與投資控制目標的對比關系，分析、反饋投資執行情況，并對后續投資控制措施持續性地調整，為實現有效控制工程投資這個基建管理目標提供合理保證，達到將工程造價控制在投資控制目標范圍內的目的。

(三)提高管理效率

提高管理效率是基建財務內控體系在基建管理過程中通過風險上的提前預控、工作上的順暢銜接、信息上的有效溝通來堵塞管理漏洞、規避冗余環節、避免重復作業，以提高各項業務活動的運行效率和效果，最終順利、及時形成竣工決算報表等一系列的工程建設成果性文件。

四、健全基建財務內控體系的策略

基建財務內控體系建設的思路應該是: 以概算為主綱，以資金流為主線、以規范化為特征、以信息化為手段。具體而言：以概算為主綱,把所有的業務“點”串聯起來，從采購與招標、合同簽訂、合同執行、成本核算到資產形成，均與概算建立掛接、對比關系，環環相扣，這樣工程建設的各個環節均能實時反映投資控制情況，同時資產在過程中逐步形成，為實現從基建到生產的順利過渡奠定基礎。

(一)完善基建財務管理制度體系

基建財務內控體系建設過程中，首先要通過編制基建財務內控體系文本來達到完善基建財務管理制度體系的目的。

基建財務內控體系文本整體上由管理總綱系統、項目管理系統控制規范和監督評價系統控制規范三部分構成。管理總綱系統對項目管理系統和監督評價系統起到統領作用，包括體系說明，管理目標，管理部門、崗位及其權責，業務流程架構，整體層面風險及應對措施、業務層面風險數據庫以及權限指引表等內容。項目管理系統是整個內控體系的核心部分，是在管理總綱的統領下梳理基建財務管理業務鏈條并予以模塊化、具體化和規范化，用于指導和規范日常的業務管理活動。監督評價系統是在內控體系的運行過程中根據實際管理情況對風險清單進行維護、更新，保證風險管理持續有效；同時定期對內控體系進行測試和評價，以加大執行力度，并實現內控體系持續改進、循環優化。

COSO《內部控制整體框架》、《企業內部控制基本規范》以及《中央企業全面風險管理指引》認為建立和實施有效的內部控制應包括五個要素，即控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督檢查。在基建財務內控體系中，管理總綱系統主要對應控制環境要素，項目管理系統控制規范主要對應控制活動要素、信息與溝通要素，監督評價系統控制規范主要對應風險評估要素、監督檢查要素。內部控制五要素與基建財務內控體系的有機融合，確保了基建財務內控體系設計的合理性和運行的有效性。

(二)提高基建財務管理制度執行力

應建立基建財務內控信息系統，通過信息系統固化內控流程、工作權責、工作表單，強化風險管控措施，把柔性的規定變為剛性的要求，一切按程序辦，一切“陽光”操作，規范業務人員的日常管理活動，規避基建管理行為的隨意性，提高內控執行力。具體來說：

1.權責固化。按照不同業務的控制要求，通過信息系統固化權責體系，避免將不相容職責的處理權限授予同一用戶。

2.剛性約束。將公司統一的基建財務內控體系、內控流程、關鍵控制點和處理規則融入經營活動，并固化在信息系統中，讓風險防范伴隨經營活動自然運行，系統自動控制與輔助控制相結合，改變以前內控制度執行單純依靠制度規定、執行不到位的情況，實現手工環境下難以實現的控制功能，為“陽光工程”奠定基礎。

3.數據唯一。通過信息系統實現基建期業務流、價值流、資金流管理“三流合一”，確保數據來源于業務最前端，通過系統建立的數據邏輯關系保證各類關聯數據的準確性和唯一性，避免業務管理和財務管理“兩張皮”的情況。

(三)加強投資精細化管理

基建財務內控體系應建立起“以概算(投資控制目標)為主綱”的投資控制機制，通過概算、合同、施工進度報表、付款申請、付款審批等環節的環環相扣，實現工程投資的提前預控和動態控制。

各環節之間的內部控制關系以及在信息系統中的實現方案具體應設計如下：

1.施工合同建立時，引用概算作為合同明細項，建立合同與概算之間的對應關系，為實現概算對合同的控制奠定基礎。

2.施工合同價款必須在概算范圍內進行調整，如果不履行概算調整和合同價款調整程序，則后續月度施工進度報表申報就不可能包含這部分調整金額，從而實現概算對合同執行過程的控制，規避投資失控風險。

3.施工單位申報進度報表時，申報的量、價不能超過合同價款調整后的工程量、綜合單價，從而規避超合同支付資金的風險。

4.施工單位進行付款申請時，申請支付金額不能超過進度投資完成額扣減相關款項后的金額，實現進度投資完成額對資金支付的控制，規避超進度支付資金的風險。

5.進行付款審批時，實際付款金額不能超過付款申請金額和月度資金計劃金額，實現資金計劃對資金支付的控制，規避超計劃支付資金的風險。

6.以上各環節中，業務信息實時生成財務信息，可實現財務對業務的實時反映和監督；同時各環節環環相扣，層層控制，確保投資控制風險、資金使用風險處于受控狀態。

內控體系應通過系統梳理和優化業務流程，建立概算、計劃、合同、物資、財務數據之間的關聯和勾稽關系，同時借助信息化平臺，在過程中為管理者實時提供概算執行情況、投資計劃執行情況、資金計劃執行情況、招標情況、合同執行情況等與投資相關的信息。在此基礎上，通過定期召開經濟活動分析會，對投資控制情況進行分析，同時根據項目進展情況對預計投資進行測算，以及時調整后續的投資控制措施。

(四)加強工程物資管理水平

對于大型工業項目，物資投資占到基建總投資的60%甚至更高，物資管理一直是管理的重點，也是難點和薄弱環節。針對管理難點和薄弱環節，內控體系應制定相應的管控措施，同時充分利用信息工具的優勢，形成嚴密的物資管理體系。

1.在物資驗收入庫環節，物資代保管單位及時登記到貨明細并辦理入庫手續，入庫單據在信息系統中自動驅動生成物資入庫的會計憑證，確保會計信息與業務信息的一致性。

2.只有辦理設備入庫手續后，才能辦理到貨款付款申請業務，且付款申請金額不能超過入庫金額。以鍋爐為例，可以將鋼結構進行分層管理，如果鋼結構未辦理入庫，則無法發起付款申請；辦理了幾層入庫、才能申請付幾層的到貨款。

3.只有當付款申請經過確認且所需資金納入當月資金計劃之后，才能辦理資金實際支付，從而規避計劃外資金支付風險。

4.在物資領用出庫環節，監理單位、建設單位嚴格審核物資(尤其是甲供材料)領用的必要性、合理性和準確性，物資代保管單位辦理出庫手續，出庫單據在信息系統中自動生成物資出庫的會計憑證，實現物資實物流、價值流同步流轉。

5.物資發票到達、錄入系統后，系統自動對暫估庫存成本進行調整；如果物資已經出庫，則系統自動追溯調整已形成的基建成本，并且自動生成會計憑證。不僅規避了人為沖銷出錯的風險，也大大提高了工作效率。

6.在物資出庫后的實際使用過程中，建設單位組織監理單位對甲供材料的施工使用情況進行重點跟蹤檢查，跟蹤監督承包商及時退還多領、節約的甲供材料，否則在進度款或結算款中扣除未退材料對應的價款。

7.建設單位跟蹤備品備件、專用工器具的借用情況，并督促承包商及時歸還借用物資，否則在進度款或結算款中扣除未退物資對應的價款。

通過上述設計的物資管理體系，在物資管理的計劃環節、采購環節、到貨驗收與入庫環節、領用與出庫環節，實物流通過信息系統的信息流實時驅動價值流，反過來價值流反映的信息可以對物資入庫、出庫和庫存等環節的實物流進行監督，實現價值流與實物流的良性同步流轉，物資管理與財務管理的無縫聯接、物資數據與財務數據的有效共享，有效解決了物資管理的問題。

(五)強化財務監督職能

內控體系應將基建過程中財務管理的要求延伸到計劃與概算管理、采購與招標管理、合同管理、物資管理等業務前端，將財務控制和監督的職能適當分配到合同簽訂控制、合同變更控制、合同支付控制、合同結算控制、物資入庫控制、物資出庫控制、物資退庫控制等關鍵的業務點上，實現財務在與業務的高度融合中對業務的“隱性”監督。

同時，在會計核算上，按照概算口徑設置工程成本會計核算科目，計劃部門將工程施工合同執行中的進度數據、結算數據以及物資出庫數據及時分解回歸到概算口徑，歸概數據在信息系統中自動驅動生成建筑安裝工程和設備、材料的成本核算信息，這樣會計核算就能實時反映投資情況，并對投資情況實施必要的分析、反饋與監督。

(六)及時完成工程結算和竣工決算

針對工程結算和竣工決算無法及時完成的主要原因，在基建財務內控體系建設過程中提出了有效的解決措施。

造成竣工決算滯后的第一個原因是由于工程結算無法及時順利的完成。內控體系中通過引入“過程結算”機制，在工程建設過程中對合同變更、簽證及時進行處理，解決了造成工程結算久拖不結的關鍵問題，也為竣工決算的順利完成創造了必要的條件。

造成竣工決算滯后的第二個原因是實際完成的投資數據與概算缺乏對應關系，工程完工后再進行數據歸概，工作量非常大且準確性難以保證。在基建財務內控體系信息化的過程中，通過概算與合同明細、物資明細的對應，可以在工程建設過程中實時完成數據歸概，從而保證了竣工決算時歸概數據的準確性與及時性。

造成竣工決算滯后的第三個原因是工程建設過程中物資入庫、出庫管理與核算不規范，導致工程完工后形成資產的清理工作和價值確認工作量大而繁雜。內控體系中，在項目前期根據設計文件清理出預計形成資產清單，在進行工程施工合同、出庫物資的成本核算時同步建立工程成本與預計形成資產的掛接關系，這樣在過程中就能逐步形成了資產目錄，為竣工決算奠定了基礎。通過系統固化費用的分攤規則，確定哪些費用、按照什么標準、攤入到哪些待轉資產中，規避竣工決算費用分攤隨意性較大的風險。既可多對一分攤，也可一對多進行分攤，大大提高了工作效率。通過固化竣工決算報表取數和運算公式，既確保數據的準確無誤，又確保在工程投產后迅速完成竣工決算工作。根據轉固方案，即可生成所有卡片清單以及轉固的會計憑證，實現從基建向生產的順利過渡。

在基建財務內控信息系統中根據設置好的分攤規則、決算報表和轉固方案，即可順利完成決算轉固工作。

五、基建財務內控體系建設工作總結與展望

2011年7月，基建財務內控體系在國內某電力集團試點單位開始實施，經過試點，內控體系實施中體現出了四大特性，即管控的統一性，監控的實時性，數據的唯一性，業務的貫通性。

2012年5月11日，基建財務內控體系建設試點項目順利通過國資委專家評審組驗收。專家一致認為：“該試點項目是一個將規范指引與基建業務管理相結合的成功范例，對現階段國有企業加強基建投資管控具有較強的借鑒意義。”

電力行業現有的財務系統如能運用基建內控體系，將會大大改善基建管理的內部控制環境，固化控制流程、權限，明確控制責任，提高信息溝通效率，實現對基建業務管理風險的動態跟蹤，從多方位、多角度監控基建管理業務，保證內部控制的有效落地，有利于提高內控的實施效果。基建財務內控體系應具有良好的可拓展性，在此基礎上融入工程進度管理、工程質量管理和工程安全管理，形成完整的基建內部控制體系以及在現有基建財務內控信息系統的基礎上，建立一個外圍的、匹配內控監督評價的信息系統，是后續工作的方向。

[1]國務院國有資產監督管理委員會.中央企業全面風險管理指引(國資發改[2006]108號)[Z].2006-06-06.

[2]財政部,證監會,審計署,銀監會,保監會.企業內部控制配套指引(財會[2010]11號)[Z].2010-04-15.

(責任編輯：王佩)

StrategyResearchonImprovingtheInternalCapitalFinancialControlSystem

WANG Hao, WEI Qian

(Ministry of Finance and Property, Guodian Shandong Electric Power CO.LTD， Jinan Shandong 250099, China)

In order to cultivate the core competitiveness of enterprises, electric power infrastructure industry is in urgent need of applying enterprise risk management and internal control theory to establish and implement the internal control system of infrastructure finance, and synchronously establish an information operation platform for the internal control system.Thus the company can achieve transformations from the functional management to the process management, from material logistics to value flow.The establishment of business- finance management platform and the strengthening of financial supervision will help to achieve the effect of dynamic control of investment and the immediate final accounts of a project.

electric power; capital finance; risk; internal control

1673-2103(2015)06-0094-04

2015-08-16

王浩(1981-)，男，山東煙臺人，中級會計師，研究方向：基建財務管理工作； 魏茜(1982-)，女，山東聊城人，中級會計師，研究方向：基建財務管理工作。

F275

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