新型城鎮化建設面臨的問題

□文/孫邦國

（中共六安市委黨校安徽·六安）

新型城鎮化建設面臨的問題

□文/孫邦國

（中共六安市委黨校安徽·六安）

［提要］新型城鎮化是今后一個時期我國經濟發展的重要增長點，推進新型城鎮化具有重大而深遠的意義。新型城鎮化是一項復雜的系統工程，是一個嶄新的課題，在推進過程中會面臨很多的困難和問題，解決好這些問題有助于加快推進新型城鎮化建設。

新型城鎮化；問題；解決思路

收錄日期：2015年7月23日

新型城鎮化對于轉變發展方式、實現“四化”同步發展和經濟持續健康發展具有重大戰略意義。關于什么是新型城鎮化，至今尚無統一和明確的定義，根據百度百科的解釋，新型城鎮化“是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。”它的核心是以人為本，這個解釋顯然是與傳統城鎮化完全不一樣的。

隨著城鎮化的加快推進，傳統城鎮化的各種弊端日漸顯現出來，資源日趨緊張，環境污染嚴重，生態遭到破壞，這些給我國的經濟社會發展帶來巨大的危害。我國必須走一條具有中國特色的新型城鎮化道路，新型城鎮化道路是有別于傳統城鎮化的新路，是一項復雜的系統工程，是各級黨委政府必須高度重視的新課題，現在國家正在開展新型城鎮化綜合試點工作，各試點地區都陸續出臺了試點實施方案。在推進過程中有很多問題需要解決，如何解決？本文提供一些思路。

一、面臨的問題

1、認識偏差。當前新型城鎮化是一個很熱的詞，但相當一部分人對新型城鎮化的內涵、目標等內容并不是很清楚。有人簡單地認為新型城鎮化就是把農村集體土地變成國有土地，把失地農民“趕上樓”，城鎮人口增加，城鎮面積擴大，到處大搞房地產開發。有的地方政府部門認為城鎮化對擴大內需、拉動GDP增長有很大作用，新型城鎮化就是擴內需、促增長。有地方官員算了一筆賬，某地某年城鄉居民年均消費分別為15，160.9元、5，221元，兩者相差近1萬元。如果通過改革，能將進城農民工的30%轉化為市民，每年將會帶來5，000多億元的消費增加額，這還不包括農民轉為市民帶來的公共投資需求的增加。還有的地方政府盲目追求城鎮化率，甚至有的地方官員提出“不搞農業，消滅農村”的極端論調。這種盲目追求城鎮化率的發展思路完全脫離了我國現在和未來的現實國情。以上認識顯然都是錯誤或者片面的，必須厘清新型城鎮化的內涵。

2、規劃雷同。我國大部分城鎮的規劃設計呈“千城一面”，缺乏特色和創新，都是“方頭方腦”的鋼筋混凝土建筑物的堆積。我國一些城鎮規劃設計嚴重缺乏人文傳統和自然生態理念：要么貪大求洋、照搬照抄，脫離實際建設國際大都市；要么生拉硬湊，大拆大建，建設的景觀結構與所處區域的自然地理特征不協調。值得注意的是，一些農村地區打著“新農村建設”旗號，也照搬城鎮小區模式大拆大建，簡單地用城鎮元素和風格取代傳統民居和田園風光，導致鄉土特色和民俗文化流失。

3、土地利用不集約。在新型城鎮化進程中，土地資源利用方面存在不少問題：一是用地粗放，一些地方熱衷于修建新城鎮或沿主要公路干線占地建房，發展線性小城鎮，不僅占地多，城鎮無特色，更帶來不可持續發展的后患；二是城鎮面積急速擴張，用地規模膨脹，土地供給總量失控，個別地方亂征土地，征而不用，閑置荒廢，浪費嚴重；三是盲目修建大套型豪華住宅和高檔商品房，對寶貴的城鎮土地資源造成極大的浪費，高檔商品房的空置，造成城鎮土地隱性閑置。為使新型城鎮化建設健康可持續發展，必須集約利用土地資源。

4、管理方式粗放。新型城鎮化要求以人為本，生態宜居，對城鎮實行精細化管理。但是，現實情況是很多城鎮走的是外延式發展道路。城鎮的粗放型發展模式與對土地財政的過度依賴有關。但城鎮政府的支出行為不受制度約束，政績工程、形象工程和短期行為對城鎮資源配置帶來的不良后果十分嚴重。各種形式的大拆大建，各種面子工程充斥在城鎮建設中，各種好大喜功的新區盲目上馬，各種短期行為的積累已經造成了城鎮基礎設施配置不合理的嚴重后患。

5、曲解就地城鎮化。就地城鎮化是我國推進新型城鎮化建設的重要內容，由于城市資源的有限性，我國的農業人口不可能都到大城市去就業居住，必須推行就地城鎮化。所謂就地城鎮化就是農村人口不再一味地向大中城市遷移，而是依托中心村和小城鎮，或把散落的農村居民點適時適度聚集發展為新社區，并逐漸成長轉化為新城鎮，就地就近實現非農就業化和市民化的城鎮化模式。對于就地城鎮化我們不能過分強調它的重要性，認為這是中西部地區推進新型城鎮化的唯一出路，這些地方的外出務工農民都得回鄉在附近小城鎮就業定居，人為地撤并一些村莊，把村莊變成社區等，這些都是很荒唐的。

二、解決思路

1、澄清認識誤區。新型城鎮化既不是簡單的城鎮面積和人口的增加，更不是政府部門把集體土地變為國有土地搞房地產開發。推進新型城鎮化具有重大意義，是黨中央國務院審時度勢作出的重大決策。當前，擴大內需的最大潛力在于城鎮化，這個判斷無可厚非。城鎮化的第一目標是農業人口合理有序穩定地向城鎮集中融合，拉動投資、拉動消費和帶動經濟增長是城鎮化第一目標順利實現過程中的伴生現象和結果。如果各級政府在城鎮化推進中把擴大內需作為首要目標，那就是本末倒置了，新型城鎮化道路就可能落入追求GDP增長的“陷阱”。

2、發揮規劃引領作用。新型城鎮化的“新”究竟新在哪里？更加注重質量和內涵是“新”的重要方面。傳統城鎮化是重速度、輕質量，重外延、輕內涵，推進新型城鎮化不是速度而是質量。中央城鎮化工作會議指出，城鎮建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。怎么實現這些目標？就是通過高標準的規劃設計，科學的規劃是避免城鎮千城一面、缺乏特色和新意的重要基礎工作。要解決千城一面的問題，首先要樹立正確的設計理念，通過切實有效的規劃機制、規劃運作方式，堅持有效實施正確政策，有效統籌規劃建設，堅持“一盤棋”建設理念，在規劃體制建設上，既不任意變通，也不死板規劃，通過有效的城鎮規劃，為城鎮發展打下良好基礎。其次要凸顯城鎮特色發展方向。城鎮化建設要有特色，這一特色包含生態特色、文化特色、人文特色等一系列獨有氣息。而實現規劃設計在城鎮化建設過程中的作用，就需要從城鎮發展布局規劃入手，結合社區建設規劃、建筑規劃、基礎設施規劃等一系列規劃要求，在城鎮化建設過程中，通過將特色設計理念與城市規劃方案緊密結合，通過設計理念，最終構筑極具特色的城鎮化規劃設計體系。

3、節約集約用地。新型城鎮化是節約集約使用土地的城鎮化。要貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》提出的“從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率”的要求，健全土地節約集約使用制度。一是充分挖掘建設用地內部潛力，鼓勵舊城改造。由于舊城區以前規劃設計理念滯后，通過舊城改造可使城市容積率得到提升；二是對城鎮中心位置的工業用地，采取土地置換、退二進三的方式，讓其搬出中心地帶，逐步實現非經營性用地逐步退出黃金地段，發揮土地的增值作用，提高土地利用效益；三是充分挖掘農村節約集約用地潛力，逐步調整農村集體建設用地，減少粗放利用和浪費，引導農村住宅逐步向中心村和小城鎮集中，實現農村住宅用地集約化，引導鄉鎮企業逐步向工業園區集中，實現農村非農建設用地集約化，堅決守住耕地紅線，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量不降低，騰出更多的城鎮化建設用地。

4、加強城鎮管理。新型城鎮化不僅體現在建設方面，管理也是新型城鎮化的重要內容。只有建設管理兩手抓，兩手都硬，才能保持我國經濟、社會、環境和資源的協調發展，才能保證新型城鎮化的可持續推進。一是將管理納入到新型城鎮化的規劃體系之中。規劃、建設、管理是推進新型城鎮化不可或缺的三部分。要解放思想，轉變觀念，把管理納入到新型城鎮化規劃體系之中，以人為本，發揮人的主觀能動性，不斷提升新型城鎮化水平；二是增加對建設后城鎮管理和運營的資金投入。由于未來城鎮化推進規模的不斷擴大，僅靠政府財政出錢難以解決燃眉之急，要發揮市場的作用，依靠金融市場為城鎮的管理和運營提供資金支持。國家也在鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。要引入市場機制，發揮市場的決定性作用，不僅可以解決財政資金不足的問題，還能夠盤活存量，激發市場活力，創造更多商機；三是加大對城鎮管理人才的培養。城鎮管理涉及到經濟、社會、管理、房地產、文化等方方面面的內容，需要各方面綜合型跨界人才的加入。因此要把培養一批專家型的城鎮管理干部作為重要任務，使他們能用科學態度、先進理念、專業知識去建設和管理城鎮。還應該鼓勵有跨界學識和經驗的人才投入到城市管理中，不斷充實和提高城市管理者隊伍的水平和素養。

5、審慎推進就地城鎮化。李克強在2014年的政府工作報告中提出要解決好現有“三個1億人”問題，即“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。”就近城鎮化就是我們說的就地城鎮化。現在很多地方都在試點搞就地城鎮化，就地城鎮化要因地制宜，符合一定的條件才可以搞，不是簡單的村莊合并。就地城鎮化城鎮要有一定的基礎和規模，人口相對較多，要有產業基礎，有工業園區或者有繁榮的服務業，產城要融合，產城要一體化，還要有一些與居民生活配套的醫院、學校和商場超市，這樣的城鎮才能聚集人氣。地方政府合理出讓土地搞房地產開發，通過產業吸引農民進鎮買房安居就業，大大緩解大城市的壓力，中西部地區這樣的城鎮并不多。實踐中，有的鄉鎮本想擴大城鎮規模，搞了房地產開發，由于沒有產業支撐，對農民沒有吸引力，大量的商品房賣不出去，造成嚴重的資源浪費。這樣的鄉鎮農民暫時不適合就地城鎮化，繼續讓他們順其自然地異地城鎮化，就是農村人口大量集中向大中城市或向發達地區城市流動、遷移的城鎮化模式，等就地城鎮化的條件具備了再進行引導。

主要參考文獻：

［1］施耀忠.注重推進城鎮化進程中節約集約用地［N］.中國經濟時報，2013.1.30.

［2］周永康，潘孝富.就地城鎮化與異地城鎮化應并重發展［N］.光明日報，2014.2.19.15.

［3］李鐵.新型城鎮化關鍵是人的城鎮化［N］.經濟參考報，2014.9.30.

［4］時紅秀.新型城鎮化規劃的問題及解決［N］.學習報，2014.11.10.

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