社會撫養費征收行為法理分析

□文/鄭敬蓉

（西安財經學院圖書館 陜西·西安）

社會撫養費征收是計劃生育綜合治理的重要內容，是計生行政機關履行行政職能、行使行政職權的活動。隨著人口增速與人口結構的變化，國家計生政策處于重要轉型期，現行計生法律法規中關于社會撫養費的一些具體規定與國家計生政策在當前及未來一段時期內的目標指向之間尚存在一定差距。在全面推進依法治國背景下，如何貫徹法治思維、運用法律方法改善社會撫養費征收工作，是新時期計劃生育綜合治理法律制度建設中的一個重要問題。

一、社會撫養費法律制度的歷史沿革及其法律性質的嬗變

社會撫養費源于20世紀七八十年代中國政府基于控制人口快速增長而采取的超生罰款政策。后由于法治建設需要而演變為具有行政性收費性質的“計劃外生育費”，在21世紀初經國家《人口與計劃生育法》（2001）、國務院《社會撫養費征收管理辦法》（2002）等法律法規而正式確立為社會撫養費制度。“社會撫養費名稱的變化體現出立法者和執法者在不同階段對社會撫養費問題的不同理解，也折射出他們法律意識的進步和立法執法水平不斷進步的過程”。

（一）作為社會撫養費制度前生的“超生罰款”制度。1982年第三次人口普查時，我國超過10億的人口數和居高不下的人口增長速度帶來巨大的資源環境壓力，使得我國人口政策從鼓勵生育轉變為計劃生育，并通過1982年憲法規定為基本國策。但千百年來流傳下來的婚育觀念難以在短期迅速扭轉，于是借助罰款等行政處罰措施就成為當時人口與計生行政管理部門推行國家計生政策的重要措施。“超生罰款”就是對不實行計劃生育政策而生育的行為征收超生子女費這一現象的簡稱。“無論是從名稱上看，還是在廣大群眾的意識中，這一概念都具有行政處罰中的罰款色彩。”

（二）從“超生罰款”向“計劃外生育費”過渡。1995年黨的十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略和奮斗目標。在這一背景下，1996年制定了《行政處罰法》，該法通過對行政處罰的依據、程序等做出較為嚴格規定來規范行政權力的行使，并以此實現對公民權利的保障。特別是該法第29條規定，“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰，法律另有規定的除外”。但由于我國人口快速增長的形勢依然緊迫，經全國人大常委會法制工作委員會批準，國家計劃生育委員會明確認定，計劃生育的經濟限制措施不屬行政處罰的罰款，不在《行政處罰法》的調整范圍之內。于是，在很多地方法規中就將“超生罰款”改稱“計劃外生育費”。“計劃外生育費”顯然不再屬于行政處罰，而具有行政征收的性質。

（三）社會撫養費制度的確立。2000年《中共中央國務院關于進一步加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》規定實行征收社會撫養費制度。據此，財政部、國家計生委聯合下發文件，要求各地將“計劃外生育費”更名為“社會撫養費”。基于上述文件精神，2001年《人口與計劃生育法》明確規定，不符合法定條件生育子女的公民，“應當依法繳納社會撫養費”，同時還規定對欠繳行為加收滯納金或予以強制執行。這一規定顯然遵循了行政征收的處理原則。基于此，該項費用的法理屬性顯然是從行政性罰款變為行政性收費。

二、社會撫養費征收實踐中存在的具體問題

（一）征收落實難以到位。現行法律法規對社會撫養費的征收做了明確規定，但由于征收對象缺乏主動繳納意識、征收主體執法不嚴格、地方制定的“緩征政策”等原因造成實踐中征收社會撫養費一直是個“老大難”問題。

1、征收主體執法不嚴格。有計生干部反映擔心強行征收會影響到地方穩定以及法不責眾等情形，對于應當征收社會撫養費的情形采取消極執法、甚至怠于執法。特別是在新時期，隨著國家對人口增長控制趨于放緩的大背景下，一些計生干部也對社會撫養費征收持消極甚至否定的心理。

2、執法力量有限。一是計生專門及輔助力量薄弱。縣級計生機關的執法力量非常有限，大多數情況下無法直接對超聲對象進行征收，往往是將具體征收權限下放到鄉鎮、街道辦等。而鄉鎮、街道辦的人員也有限，于是會繼續往下放權；二是縣鄉村三級組織不能形成合力，脫節現象嚴重。由于征收機制、返款分配的政策比例不相同，造成基層對征收工作采取單打獨斗的方式居多，縣里征收的，鄉鎮一級消極；鄉鎮一級征收的，縣里的保證作用又不到位。

3、法院強制執行的效果有待改善。有些征收主體對訴訟程序陌生，有畏懼訴訟的心理，或是由于利益關系、人情關系等原因，而不愿意通過法院強制程序解決。同時，法院自身執行力量也非常有限，在訴訟中往往只是通過書面審查后作出判決，再通過銀行、房產等系統搜索，如果找不到征收對象的相關信息則只能是中止執行。這樣通過法院的強制執行最終只落得一紙空文。除了證明征收主體履行過司法程序、完成自身職責外，對社會撫養費征收問題的解決沒有實質性效果。

（二）社會撫養費征收工作管理混亂

1、征收標準不統一。其一，各省之間征收標準差距大。由于國務院《社會撫養費征收管理辦法》（2002）將社會撫養費征收標準的制定權下放給各省級政府，同時并沒有對征收標準選擇的目的、依據等給出原則性說明和整體性要求，于是就形成全國很多省份之間社會撫養費征收標準五花八門、差異很大的局面；其二，有些地方制定的“緩征政策”進一步加深征收標準的復雜化。如四川省渠縣就規定遇有“重大自然災害導致財產嚴重損失的家庭；殘疾人或有重大病病人的家庭；城鄉最低生活保障對象；其他原因導致經濟特別困難的家庭”等情形時，征收對象可以申請緩征。

2、對執法人員自由裁量權缺乏規范。一是自由裁量權過寬。由各省制度可以看出，對社會撫養費征收都規定了較寬的幅度，如北京市規定的“3至10倍”、廣東省規定的“3倍以上6倍以下”等。結合各地人均可支配收入的具體數額來計算，其每增加一倍都會多收數萬元；二是自由裁量標準沒有規范。除自由裁量數額選擇幅度過寬外，選擇具體征收數額的標準更是缺少規范。即增加或減少征收幅度的情形具體是什么，沒有法律規定。這就勢必由執法人員自己去判斷。

3、社會撫養費收支不透明、使用不明確。在實踐中，以回扣、獎勵形式鼓勵基層人員加大征收社會撫養費力度的做法并不鮮見，國家審計署2013年9月中旬就曾發布審計報告稱，幾乎所有被審計的地方，都存在按社會撫養費征收額向計生部門和鄉鎮政府“返點”的潛規則，社會撫養費已成鄉鎮政府甚至村委會的“小金庫”。

（三）對違法生育查處難直接影響到社會撫養費的征收。一是計生執法機構對違法生育沒有直接的調查取證權，僅依靠民眾舉報或者其他執法部門配合，但這兩種情形顯然都不具有可持續性和長效性；二是超生夫婦長期外出，征收對象一直缺位，導致征收在事實上無法兌現；三是流動人口管理難度大；四是其他行政行為不規范造成征收工作的困難；五是有些執法人員先征費后取證，造成程序上不合法。

三、完善《人口與計劃生育法》中社會撫養費制度的立法建議

一是整合、修改現行計生法中關于社會撫養費規定，并增加新的條款，獨立成章。不再將社會撫養費征收放在原第六章法律責任一章中，不應給公眾造成如下判斷：不符合計生法規定而生育的行為是違法的，而繳納社會撫養費就是所承擔的違法責任。

二是國家計生法中增加一條，以明確征收社會撫養費的目的。這是為了補充不符合法律規定的超生人員給社會環境資源造成更大負擔的補償，是不符合法律規定的超生人員的一種社會責任與法律義務。

三是建議刪除第42條。因為無論是國家機關工作人員還是企事業單位職工，或者個體戶、農民工，在國家政策和法律面前都應該一視同仁，公平對待。對不符合計生法規定而生育的行為除征收社會撫養費外，不應對不同群體再設置不同的額外處罰。

四是依托全員人口數據庫，推廣使用社會撫養費征收軟件。由縣級人口部門實時錄入社會撫養費征收信息，加強監督，提升社會撫養費征收的信息化水平。