國家審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

□文/劉煒焰

（河南省審計(jì)廳河南·鄭州）

國家審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

□文/劉煒焰

（河南省審計(jì)廳河南·鄭州）

［提要］十八大報(bào)告指出生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)是環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)取得巨大進(jìn)步。我國在生態(tài)文明建設(shè)中相關(guān)政策制定和資金支持方面都做出了努力，并取得了成效。本文主要論述作為具有“免疫系統(tǒng)”之稱的國家審計(jì)具體如何改革才能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，更好地服務(wù)于國家治理。

生態(tài)文明建設(shè)；河南省生態(tài)文明建設(shè)；國家治理；審計(jì)

收錄日期：2015年6月21日

一、國外審計(jì)工作在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主要做法

國外注重政府審計(jì)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)方面的成效已經(jīng)有接近50年的歷史，相關(guān)的審計(jì)方法發(fā)展較成熟一些。主要做法有兩個(gè)方面：

（一）開展國際聯(lián)合審計(jì)。歐洲組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)于1998～2002年，對(duì)國際海洋環(huán)境保護(hù)公約進(jìn)行了審計(jì)。荷蘭、挪威、波蘭等8個(gè)國家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)共同進(jìn)行了對(duì)《防止船舶污染海洋公約》的審計(jì)。另外，在歐洲也聯(lián)合進(jìn)行了對(duì)《赫爾辛基公約》和《東北太平洋環(huán)境公約》的審計(jì)。

（二）注重環(huán)境保護(hù)資金的效益性審計(jì)和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和政府履職的績效審計(jì)。美國審計(jì)總署于1978年設(shè)立了自然資源使用和環(huán)境保護(hù)司，內(nèi)設(shè)環(huán)境績效審計(jì)處和資金審計(jì)處。審計(jì)總署向美國國會(huì)每年提交相關(guān)環(huán)境審計(jì)報(bào)告，這些報(bào)告對(duì)完善環(huán)境保護(hù)方面的立法，監(jiān)督正確使用環(huán)保資金，改善環(huán)境質(zhì)量，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。作為香港所面臨的主要難題之一的空氣污染問題，得到香港市民越來越多地重視，市民們較關(guān)心空氣污染問題對(duì)身體健康帶來的傷害。針對(duì)香港審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告結(jié)果，香港環(huán)境局局長和環(huán)境保護(hù)署署長做出明確表示將以保障公眾健康作為制訂空氣質(zhì)量改善方案的遵循原則，將達(dá)到世衛(wèi)空氣質(zhì)量指引水平列為環(huán)保署的長遠(yuǎn)目標(biāo)。由此可見，香港審計(jì)署注重環(huán)境保護(hù)資金的效益性審計(jì)和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和政府履職的績效審計(jì)監(jiān)督并有力地推進(jìn)了環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)程。

二、國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的主要理論

（一）審計(jì)的概念與國家審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”理論。審計(jì)是國家按照法律的規(guī)定用行政權(quán)力督促并約束行政權(quán)力的行為，審計(jì)從某種角度上講在國家治理的整個(gè)系統(tǒng)中扮演“免疫系統(tǒng)”的角色。國家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能體現(xiàn)在它能從維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序，有利于眾多的社會(huì)受托責(zé)任實(shí)施的層面上，發(fā)揮預(yù)防、披露和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的矛盾、阻礙和風(fēng)險(xiǎn)的作用。根據(jù)馬克思主義的國家學(xué)說，從作為民主法治的產(chǎn)物，同時(shí)兼任推進(jìn)民主法治工具的國家審計(jì)是為國家政權(quán)建設(shè)所服務(wù)，也是國家政治制度的不可缺少的組成部分。從社會(huì)大眾的角度出發(fā)，審計(jì)目的在于保護(hù)社會(huì)大眾群體的根本利益，督促國家權(quán)力機(jī)構(gòu)依法行政，保障國家的所有權(quán)力屬于人民群眾和社會(huì)主義民主政治建設(shè)。以科學(xué)發(fā)展觀為基本原則的國家審計(jì)在今后的工作目標(biāo)應(yīng)為促進(jìn)法治建設(shè)、維護(hù)民主法治、推進(jìn)改革發(fā)展。具有國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)“免疫系統(tǒng)”之稱的國家審計(jì)，在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展觀的順利實(shí)施，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。國家審計(jì)作為“免疫系統(tǒng)”體現(xiàn)在：國家審計(jì)具有防御性效果，能夠防止外界不利的要素對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的傷害；國家審計(jì)具有建設(shè)性效果，能夠發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問題或苗頭，并提出解決方法；國家審計(jì)具有監(jiān)督和約束功能，能夠發(fā)現(xiàn)、披露被審單位存在的違法違規(guī)、損失浪費(fèi)等方面問題并在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行及時(shí)處理。

（二）國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系。國家審計(jì)與國家治理的關(guān)系密不可分，無論每個(gè)國家他們的政府治理形式如何及審計(jì)機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，政府的審計(jì)都是國家治理的不可缺少的重要組成部分。經(jīng)常將審計(jì)比喻為保護(hù)國家身體健康、保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。劉家義曾經(jīng)這樣描述審計(jì)與國家治理之間的管理：“國家審計(jì)是一種制度安排，是國家治理不可或缺的、內(nèi)生的組織細(xì)胞，是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的重要方式，其本質(zhì)是保障國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。作為國家治理的一項(xiàng)制度安排的國家審計(jì)，必須獨(dú)立、專業(yè)的參與到國家治理中，才能起到抵御風(fēng)險(xiǎn)和推進(jìn)民主法治的作用，進(jìn)而維護(hù)國家安全。國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)在從四個(gè)方面入手調(diào)整戰(zhàn)略：

1、在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)開展對(duì)公共財(cái)政資金使用方面的審計(jì)工作。公共資金支出審計(jì)必須徹底剖析為什么進(jìn)行比較高的消費(fèi)、在資金的使用過程中有沒有存在浪費(fèi)資金或違規(guī)使用資金的現(xiàn)象，發(fā)揮好審計(jì)的監(jiān)督職能，更好地服務(wù)于國家治理。國家審計(jì)也應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起該責(zé)任，給公眾一個(gè)滿意的交代。

2、加強(qiáng)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全方面的審計(jì)。開展對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全方面的審計(jì)工作，目的是為了服務(wù)于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)時(shí)刻警惕國內(nèi)經(jīng)濟(jì)自身的安全問題，比如地方政府引發(fā)的債務(wù)危機(jī)或金融危機(jī)，在保障了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的基礎(chǔ)上，同時(shí)抵御國外的一些會(huì)危及到我國國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的不利因素，健全預(yù)警體制，保障我國的經(jīng)濟(jì)與政治都能健康有序的發(fā)展。

3、全面監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。審計(jì)要以預(yù)算執(zhí)行為核心、以資金流向?yàn)橹骶€、以財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和資金使用效益為重點(diǎn)、以維護(hù)國家財(cái)政安全為目標(biāo)，尤其要關(guān)注財(cái)政超收增收和轉(zhuǎn)移支付資金的管理情況。從預(yù)算的編制到對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的調(diào)整及預(yù)算的執(zhí)行整個(gè)過程都要加大監(jiān)督管理，盡可能實(shí)現(xiàn)將所有政府性收支都列入政府的預(yù)算管理。預(yù)算的執(zhí)行過程中要重視對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的跟蹤審計(jì)，確保資金安全合規(guī)并提高資金的使用效率。

4、開展對(duì)制定的制度是否合理和政府執(zhí)行政策效果方面的審計(jì)工作。對(duì)制度進(jìn)行審計(jì)目的是發(fā)現(xiàn)制度中的問題，改進(jìn)和健全制度。審計(jì)工作的開展是對(duì)各種制度政策的實(shí)施落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也可以在監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)制度的弊端，從而改進(jìn)與完善制度。

三、目前國家審計(jì)在環(huán)境保護(hù)中所做的主要工作

中央財(cái)政近些年每年不斷加大對(duì)環(huán)保資金的投入，全國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出從2008～2012年期間累計(jì)投入達(dá)到1.14萬億元，每年保持24.1%的增長率。我國財(cái)政部2013年財(cái)政預(yù)算主要支出項(xiàng)目中節(jié)能環(huán)保支出資金有2，101.27億元，這意味著比2012年節(jié)能環(huán)保支出資金預(yù)算數(shù)增長18.8%，相對(duì)2012年執(zhí)行數(shù)有5.1%的增長率。2013年我國加強(qiáng)了對(duì)大氣污染的治理，創(chuàng)新綜合治理機(jī)制，明確治理責(zé)任，完善相關(guān)制度，并推進(jìn)建設(shè)重點(diǎn)節(jié)能項(xiàng)目，先進(jìn)的環(huán)保產(chǎn)品得到進(jìn)一步推廣，環(huán)境服務(wù)業(yè)得以推進(jìn)，擴(kuò)大對(duì)節(jié)能產(chǎn)品惠民工程的范圍，加快推廣工業(yè)節(jié)能產(chǎn)品，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的集中綜合治理整治。

自2010年開始，國家審計(jì)署組織了相關(guān)節(jié)能改造項(xiàng)目、循環(huán)經(jīng)濟(jì)審計(jì)、污水垃圾處理廠建設(shè)審計(jì)、風(fēng)沙源治理項(xiàng)目審計(jì)、高鐵建設(shè)環(huán)保審計(jì)等審計(jì)工作，提出了建設(shè)性意見，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作做出了巨大的貢獻(xiàn)。

（一）跟蹤政策落實(shí)情況，及時(shí)糾正存在的不足和缺陷。審計(jì)署2009～2010年用一年的時(shí)間對(duì)全國20個(gè)省電力、鋼鐵和水泥等行業(yè)2007～2009年節(jié)能減排狀況組織了審計(jì)檢查，同時(shí)追蹤調(diào)查了相關(guān)地方與企業(yè)的后續(xù)整改情況。通過審計(jì)，審計(jì)署及時(shí)地追回相關(guān)資金，加快了項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。20個(gè)省的相關(guān)部門針對(duì)審計(jì)調(diào)查披露的問題，及時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，遵循嚴(yán)格管理、規(guī)范推進(jìn)，同時(shí)依法追究有關(guān)企業(yè)和個(gè)人的相關(guān)責(zé)任。國家行政機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)調(diào)查中存在的問題進(jìn)行多方面的研究分析，最終健全和完善了加強(qiáng)城鎮(zhèn)生物柴油發(fā)展、水處理廠污泥污染防治、淘汰落后產(chǎn)能等相關(guān)政策法規(guī)。審計(jì)署在此基礎(chǔ)上對(duì)一些耗能高、污染物排放嚴(yán)重等有關(guān)節(jié)能減排的工程進(jìn)行了相關(guān)審計(jì)。通過審計(jì)切實(shí)的促進(jìn)了節(jié)能減排工程的政策落實(shí)，從而推進(jìn)該項(xiàng)目的進(jìn)程，以確保該項(xiàng)目能順利及時(shí)地開展工作。

在污水治理項(xiàng)目方面，審計(jì)署于2011年開展了針對(duì)包括天津等在內(nèi)的9個(gè)省、市上年度的城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)結(jié)果表明污水垃圾處理專項(xiàng)資金的使用等方面有違規(guī)現(xiàn)象。根據(jù)審計(jì)提出的違規(guī)現(xiàn)象，截止到同年4月底，收回及重新申報(bào)資金數(shù)額為1，986.15萬元，撥付滯留閑置的資金為1.9億元，追回污水垃圾處理費(fèi)1，093萬元，上繳財(cái)政2.06億元，在地方政府的協(xié)助下追回渠道資金8.97億元。審計(jì)中污水治理項(xiàng)目未按期完工的已經(jīng)有31個(gè)項(xiàng)目投入試運(yùn)行或調(diào)整了建設(shè)規(guī)劃，地方的相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)也根據(jù)審計(jì)意見調(diào)整了工程管理政策，用來避免同類違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）審查各級(jí)財(cái)政資金使用的安全性與合規(guī)性。審查各級(jí)財(cái)政資金使用的安全性與合規(guī)性方面，審計(jì)署于2012年審計(jì)了2010～2011年期間10個(gè)省的中央和省級(jí)投放到節(jié)能減排工程上的財(cái)政資金使用情況及1，139個(gè)節(jié)能減排項(xiàng)目。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在所有的抽查審計(jì)節(jié)能減排項(xiàng)目中3.86%的項(xiàng)目和審計(jì)資金量占6.8%的42家單位實(shí)施的44個(gè)項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期節(jié)能減排效果，有關(guān)資金達(dá)到15.87億元。占審計(jì)資金量的1.16%的35家主管部門和項(xiàng)目實(shí)施單位違規(guī)管理使用專項(xiàng)資金2.7億元。審計(jì)結(jié)果表明，有些項(xiàng)目沒有及時(shí)地開展和按時(shí)完工，追其原因在于項(xiàng)目資金沒有照預(yù)算要求及時(shí)撥付。根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象，需整改的相關(guān)部門及時(shí)地?fù)芨读藳]有到位的項(xiàng)目資金，并采取措施推動(dòng)了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

在中央財(cái)政本級(jí)及轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)方面，審計(jì)署2012～2013年初審計(jì)了2011～2012年中央財(cái)政本級(jí)和轉(zhuǎn)移支付于18個(gè)省（直轄市）能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用節(jié)能環(huán)保類三個(gè)款級(jí)科目資金使用情況，此次審計(jì)涉及范圍非常廣，審計(jì)的項(xiàng)目和資金的數(shù)額分別達(dá)到項(xiàng)目總數(shù)和資金總額的60.57%與75.85%。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，存在部分項(xiàng)目單位通過上報(bào)假的申報(bào)資料或由于單位主管機(jī)構(gòu)的審核漏洞等方面的原因造成違規(guī)套取挪用項(xiàng)目資金的數(shù)額達(dá)到16.17億元。除了違規(guī)的套用資金以外，審計(jì)結(jié)果還顯示有些項(xiàng)目沒有達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

（三）地方政府審計(jì)在關(guān)注環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約過程中所作的主要工作。地方政府審計(jì)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用同樣至關(guān)重要。審計(jì)署2013年10個(gè)省1，139個(gè)節(jié)能減排項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果顯示地方各級(jí)政府認(rèn)真履行節(jié)能減排責(zé)任，強(qiáng)化目標(biāo)考核。在完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，10個(gè)省繼續(xù)把節(jié)能減排作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的抓手，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核，注重法規(guī)制度建設(shè)，印發(fā)了“十二五”節(jié)能減排工作規(guī)劃和綜合性工作方案，將節(jié)能減排指標(biāo)分解落實(shí)到各地市和區(qū)縣政府；出臺(tái)了40多項(xiàng)規(guī)章制度，有效地保障了節(jié)能減排工作規(guī)范有序開展。

主要參考文獻(xiàn)：

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［3］中國環(huán)保設(shè)備展覽網(wǎng).http：//www.hbzhan.com/news/detai l/76875.html.

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