政府預算體系研究綜述

□文/張亞凱

（河北大學管理學院河北·保定）

政府預算體系研究綜述

□文/張亞凱

（河北大學管理學院河北·保定）

［提要］隨著我國經濟的不斷發展，政府職能不斷擴大，政府收支活動日益復雜化，建立完善的政府預算體系愈發重要。本文通過闡述不同學者對完善政府預算的研究，為我國健全政府預算體系提供研究基礎。

政府預算體系；一般公共預算；政府性基金預算；國有資本經營預算；社會保險基金預算

收錄日期：2015年8月13日

隨著新預算法的重新修訂，預示著我國政府預算體系改革將再次被推到風口浪尖。本文通過闡述不同學者對完善政府預算的研究，為我國健全政府預算體系提供研究基礎。

一、一般公共預算缺乏完整性

一般公共預算是政府憑借國家政治權力，以社會管理者身份籌集以稅收為主體的財政收入用于保障和改善民生，維持國家行政職能正常運轉，保障國家安全等方面的收支預算。學術界普遍認為當前的一般公共預算缺乏完整性。吳慧萍（2010）認為，一般公共預算的部分支出科目并沒有根據其性質進行分類，尤其是社會保障科目在一般公共預算中較為散亂，難以有效統計完整的社會保障資金。楊志勇（2011）認為，直接以GDP作為預測一般公共預算中財政收入的衡量指標，易造成收入預測虛高，帶來所謂“超收收入”如何使用的問題。徐旭川、羅旭（2013）認為，當前一般公共預算的收支仍有很大的漏洞，一是部分政府收支不規范；二是地方政府債務、稅式支出仍游離于一般公共預算之外，不利于政府預算完整性的發展。華國慶（2014）認為，國有資源有償使用收入征收制度不健全、財政轉移支付收入未完全納入預算、地方政府性債務未完全納入預算等是一般公共預算難以實現完整性的主要現實障礙。李燕（2014）認為，要實現一般公共預算的完整性，關鍵在于支出結構的調整，以預算的公共性特征為目標，著重部門預算，確保部門預算自行組織的收入、部門上下級資金的劃轉、年終結轉結余等劃入一般公共預算中。

二、國有資本經營預算規模小

國有資本經營預算應本著“國民所有，國民投資，國民受益”的原則，但我國目前的國有資本經營預算卻傾向于“取之于國企，用之于國企”的原則，大量國有資本經營收益在國有經濟內部形成了內循環。歸根結底是我國國有資本經營預算規模過小，主要表現在覆蓋范圍小和國有資本收益上繳比例低。

（一）國有資產經營預算覆蓋范圍小。文宗瑜（2011）認為，國有資本經營預算的范圍要適度擴大，應著重于兩個方向：一是擴大到一部分中央部門或單位管轄的規模較大的國企；二是擴大到少數央企下屬的獨立核算的一級子公司或二級子公司。劉尚希（2013）認為，目前的國有資本經營預算只是針對獨資國企和國有資本經營的部分收益或資產、股權變現收益，并沒有覆蓋所有的國有企業，尤其是受益比較高的銀行、礦產等國有企業。徐曙娜（2013）認為，當前國有資本預算的范圍僅限于國資委管理的國有企業所產生的國有資本經營收益，并不包含其他部門的國有資本收益。李燕（2014）認為，未來非公經濟將成為發展重點，國企定位需由保障自身發展逐漸轉為保障基本功能，應擴大預算覆蓋范圍，以加大統籌力度，補充公共財政和社會保障預算。

（二）國有資本收益上繳比例低。賈康（2012）認為，按照國際慣例，上市公司股東分紅比例在30%～40%之間，盈利較好的企業上繳比例達70%～80%，我國國有資本收益上繳比例明顯偏低。徐旭川、羅旭（2013）認為，國有資本收益收取比例過低，不利于調整國民收入和產業結構的狀況，要進一步提高國有資本收益上繳財政的比例。顧功耘、胡改蓉（2013）認為，一般競爭性領域的國有資本收益上繳比例在一定范圍內應當進一步提高，促使國有資本盡快退出“與民爭利”的行業，實現國有資本“有進有退”、“有所為有所不為”的戰略目標。譚靜（2014）認為，應重點提高資源類國有企業中一些壟斷程度和盈利水平都比較高的企業的紅利征收比例，將該類企業的收益上繳比例提高到35%～45%。李燕（2014）認為，國有資本收益上繳比例的提高應堅守“循序漸進”的原則，充分考慮市場環境、企業發展需要，分類型科學設定利潤上繳指標。

三、政府性基金預算管理不規范

政府性基金是財政收入的重要組成部分，是財政管理的重要內容。但是，我國政府性基金管理范圍缺乏規范性，使得相關改革措施難以落實，進而導致政府性基金預算難以有效實施。馬芳、李慶鵬（2011）認為，強化政府性基金管理關鍵在于規范政府性基金的法制性，一方面清理未經人大授權的基金項目，削減財政部門的主導作用；另一方面增強人大對政府基金的審批權和使用監督權。徐旭川、羅旭（2013）認為，可以將部分與稅種具有相同功能的基金合并起來，遵循“正稅清費”原則，實現統收統支?？荑F軍、高?。?013）認為，應將土地出讓收支從政府性基金收支預算中剝離出來，建立專門的土地財政收支預算，以規避“土地財政”風險。楊帆（2014）認為，過多的政府性基金項目已經成為提高政府資金統籌力的主要障礙，應適當合并基金專項。

四、社會保險基金預算不健全

由于我國社會保障制度的碎片化和復雜化，使得社會保障預算難以有效建立，當下的社會保險基金預算是社會保障預算的一部分，我國大部分學者認為應通過建立健全的社會保險基金預算，逐步形成社會保障預算。楊良初（2011）認為，社會保險基金由行政管理，不利于社會保險費的征收，容易導致社會保險基金整體支撐力度不足，應適時提高社會保險基金預算的立法層次，實現行政管理向依法管理的轉變，使社會保險費的征收有堅固的法律后盾。林治芬（2013）認為，要健全社會保險基金預算，必須首先打通各種制度間的溝壑，構建適用于各類人群的統一的社會保險制度架構。李燕（2014）認為，目前我國的社會保險基金預算并沒有將社會救濟和社會福利納入，僅屬于一種小口徑的社會保障預算。段曉紅（2015）認為，我國應建立公眾參與式的社會保險基金預算程序制度，以確保社會保障基金預算具有充分的法理基礎，有利于完善社會保險基金預算。

五、總結

完善的政府預算體系要著重兩大方面：

第一，進一步完善四本預算。按照收支科目的性質規范一般公共預算的收支科目，并將稅收支出、地方政府債務逐步列入一般公共預算，實現其完整性；擴大國有資本經營預算范圍，并針對性地提高國有資本上繳比例，尤其是能源壟斷性國有企業，補充公共財政和社會基金預算；強化政府性基金預算管理，一方面將全部政府基金納入政府預算進行統籌管理；另一方面清理不合理基金，實現有增有減，保證政府性基金的穩定發展；健全社會保險基金預算，以公眾參與的方式進一步提升社會保障基金預算的法理基礎，積極構建統一的社會保障制度體系，為社會保險基金預算提供支撐力，逐步形成完善的社會保障預算。

第二，增強四本預算的聯動性。一般公共預算收入來源主要是稅收，在預算資金規模和收入來源穩定性等方面具有明顯的優勢，同時，一般公共預算覆蓋的社會公共服務更為廣泛，支持和保障了政府提供的絕大部分公共服務的資金需求。因此，政府公共預算承擔著整個政府預算體系的平衡和托底責任，是政府預算體系的基礎。其他三門預算的收入規模較小，支出內容相對固定，是一般公共預算的重要補充。國有資本經營預算和一般公共預算間可以相互調劑，長期以來，國家給予國有企業大量的財力支持，使國有資本收益穩步增長，應將國有資本經營預算收入的一部分用于彌補一般公共預算缺口，調劑用于公共預算支出，支持統籌解決民生問題。政府性基金預算與一般公共預算間不存在相互調劑關系，而是共同投入的關系，政府性基金預算按照“以收定支，?？顚Ｓ?，結余結轉使用”的原則進行管理，各項基金自求平衡，若某項政府性基金收入不足以滿足規定的特定支出需求，可直接在政府公共預算中統籌安排，不通過兩本預算間的資金調劑解決。社會保險基金預算方面，由于我國目前社會保險基金缺口較大，需要從國有資本經營預算和政府公共預算中調劑安排資金予以支持。

主要參考文獻：

［1］吳惠萍.新時期完善我國政府預算體系的思考［J］.中國經濟問題，2010.4.

［2］文宗瑜.國有資本經營預算管理改革的繼續深化［J］.地方財政研究，2011.4.

［3］楊志勇.健全政府預算體系問題研究［J］.地方財政研究，2011.4.

［4］馬芳，李慶鵬.完善我國政府預算體系研究［J］.中國鄉鎮企業會計，2011.10.

［5］楊良初.完善社會保險預算的法律思考［J］.地方財政研究，2011.4.

［6］賈康.國企紅利，近2萬億元向處去？［N］.人民日報，2012.2.21.

［7］王顯勇.社會保險基金預算法律制度研究［J］.財經理論與實踐，2012.5.

［8］寇鐵軍，高巍.建立政府全口徑預算與完善政府復式預算體系的思考［J］.中國財政，2013.21.

［9］顧功耘，胡改蓉.國有資本經營預算的“公共性”解讀及制度完善［J］.法商研究，2013.1.

［10］劉尚希.我國預決算體系基本實現全口徑［J］.中國經濟周刊，2013.9.

［11］林治芬.中國社會保障預算前行方向與路徑［J］.中國社會保障，2013.3.

［12］徐旭川，羅旭.論全口徑政府預算范圍的合理構建［J］.江西社會科學，2013.4.

［13］徐曙娜.從我國的預算體系建設看全口徑預算監督［J］.財政監督，2013.22.

［14］譚靜.論國有資本經營預算管理改革的著力點［J］.中央財經大學學報，2014.3.

［15］華國慶.全口徑預算：政府財政收支行為的立法控制［J］.法學論壇，2014.3.

［16］李燕.我國全口徑預算報告體系構建研究——制約和監督權力運行視角［J］.財政研究，2014.2.

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