高等學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)芻議

□文/裴俊紅 李銀平

（石家莊鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院 河北·石家莊）

一、我國內(nèi)部控制理論系統(tǒng)化發(fā)展階段

1986年6月17日財(cái)政部發(fā)布《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》，要求建立與健全包括內(nèi)部牽制制度在內(nèi)的會計(jì)管理制度；1997年我國注冊會計(jì)師協(xié)會頒布實(shí)施了《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第九號——內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》；1999年10月31日修訂后的《中華人民共和國會計(jì)法》明確要求各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督制度；2001年6月22日起財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》；2008年6月28日發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》；目前，財(cái)政部等五部委已經(jīng)對企業(yè)的內(nèi)部控制規(guī)定具體的規(guī)范體系，并于2012年11月29日印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范將從2014年1月1日起施行。可見，在內(nèi)部控制的發(fā)展歷程中，只是針對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制才剛剛起步，由于行政事業(yè)單位和企業(yè)有著本質(zhì)的區(qū)別，高校和企業(yè)的內(nèi)部控制在很多方面存在著相同的方面，但是同時(shí)也存在著很多的差異，不能一概而論，在內(nèi)部控制制度的實(shí)施上要施行好企業(yè)已經(jīng)成功的內(nèi)部控制，同時(shí)也要根據(jù)高校這一事業(yè)單位的本身特點(diǎn)對內(nèi)部控制制度進(jìn)行具體的實(shí)施措施，從根本上指導(dǎo)高等學(xué)校內(nèi)部控制制度體系科學(xué)合理的建立，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校有效的內(nèi)部控制。

二、高校內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制本質(zhì)區(qū)別

企業(yè)的內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的主體包括董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、全體員工。而高等學(xué)校的內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。兩者具體的差異表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、經(jīng)營目標(biāo)的差異。企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利潤最大化，盈利是其唯一的目的。而高等學(xué)校的經(jīng)營目標(biāo)是從事教學(xué)、科學(xué)研究和服務(wù)社會，以培養(yǎng)人才為目的，是非營利性組織機(jī)構(gòu)，其資金來源主要是由政府財(cái)政撥款，因此兩者的具體目標(biāo)是存在很大差異的。

2、經(jīng)營活動內(nèi)容不同。對于企業(yè)來說，一般的工業(yè)企業(yè)都要有采購、生產(chǎn)、銷售等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，而且每個(gè)環(huán)節(jié)之間都緊密相連，構(gòu)成一個(gè)緊密相連的整體架構(gòu)。而高等學(xué)校的業(yè)務(wù)內(nèi)容主要涉及教學(xué)、科研、采購、后勤、行政管理等范圍，每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相對企業(yè)來說比較獨(dú)立，因此兩者經(jīng)營活動內(nèi)容存在很大不同。

3、經(jīng)營管理體制的差異。企業(yè)主要是關(guān)注利益相關(guān)者的收益，企業(yè)管理者的管理理念直接關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展興衰，關(guān)系到所有者的權(quán)益，因此其對內(nèi)部控制的重視程度就比較高，能夠主動、積極的施行并不斷完善內(nèi)部控制制度的內(nèi)容。而高等學(xué)校施行的是校長負(fù)責(zé)制，其任務(wù)是實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，不涉及權(quán)益分配的問題，因此其在實(shí)施內(nèi)部控制制度的積極性和主動性上相對于企業(yè)管理者來說就存在一定的差距。

4、內(nèi)部控制的監(jiān)督主體有差異。企業(yè)的監(jiān)督來自于內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，其中外部監(jiān)督既包括財(cái)政部門、審計(jì)部門、稅務(wù)部門等政府監(jiān)督，又包括注冊會計(jì)師事務(wù)所的監(jiān)督，尤其是上市公司的財(cái)務(wù)報(bào)告還要同時(shí)接受社會公眾的監(jiān)督，因此對于企業(yè)來講內(nèi)部控制的監(jiān)督層面還是比較廣的，監(jiān)督力度也比較大。事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督主體主要包括內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、上級主管部門檢查、上級審計(jì)部門監(jiān)督，相對來說監(jiān)督的層面要比企業(yè)狹窄，監(jiān)督力度相對欠缺。

5、全員參與的積極性方面存在差異。企業(yè)全體員工的工資都是由企業(yè)來發(fā)放，因此員工薪資水平的高低決定于企業(yè)的政策、效益及發(fā)展前途，因此員工對于上級下達(dá)的指令一般會絕對配合并積極參與。而高等學(xué)校員工的薪資有很大一部分來自于政府的財(cái)政撥款，并且國家規(guī)定了每一級別的員工薪金的基本水平，不受學(xué)校校長的支配，從而在配合上級領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制制度實(shí)施和完善方面就不如企業(yè)員工更加積極。

三、從要素角度分析如何實(shí)施科學(xué)合理的高等學(xué)校內(nèi)部控制制度

高等學(xué)校通過內(nèi)部控制的構(gòu)建能夠提高自身的管理效率、保證資產(chǎn)的安全和完整、實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)。高校日常的工作內(nèi)容基本包括教學(xué)活動、科研活動、行政管理、后勤管理四個(gè)方面，內(nèi)部控制應(yīng)該貫穿這四個(gè)方面，從學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理層，到系辦、到后勤等各個(gè)部門的全體人員都應(yīng)該參與到內(nèi)部控制建設(shè)中，要實(shí)現(xiàn)全員參與，全面構(gòu)建內(nèi)部控制制度體系。從要素角度分析具體包括以下措施：

1、內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源政策、企業(yè)文化等。

（1）高等學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)與企業(yè)不同。由校長層、行政管理層、教學(xué)科研層組成，要明確每個(gè)層級的決策、執(zhí)行、監(jiān)督職責(zé)權(quán)限，形成科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機(jī)制。

（2）機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配。高校應(yīng)該結(jié)合自身特點(diǎn)和內(nèi)部控制的要求設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限，將權(quán)利與責(zé)任落實(shí)到各責(zé)任單位，對于所有的高校來說，機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式根據(jù)規(guī)模和發(fā)展程度有一定的不同之處，但是所采用的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有利于提升管理效率，保證信息的暢通。

（3）人力資源政策。高校的人力資源政策與企業(yè)存在很大差異。因?yàn)楦咝５慕搪毠ぶ饕鞘聵I(yè)單位編制，基本很少涉及辭退和辭職的情況。教職工的薪酬、考核和晉升模式長此以往基本固定下來，但是有些環(huán)節(jié)存在著職權(quán)濫用，不公開、不透明的狀況，比如在晉升副高和正高的過程中，有些政策是偏離公正原則的，因此高校的人力資源政策一定要做到根據(jù)教學(xué)、科研、管理業(yè)績等多方面綜合權(quán)衡，晉升和獎懲要有根據(jù)、能量化，這樣才能使教師隊(duì)伍積極性不斷提高。

（4）企業(yè)文化。雖然高等學(xué)校不是企業(yè)性質(zhì)，但是每所高校都應(yīng)該有自己的文化建設(shè)，根據(jù)學(xué)校規(guī)模、歷史發(fā)展、專業(yè)設(shè)置的特點(diǎn)，形成自身的文化傳統(tǒng)，這種文化傳統(tǒng)可以培育出積極向上的價(jià)值觀和社會責(zé)任感，也是實(shí)現(xiàn)高校目標(biāo)的有效途徑。

2、風(fēng)險(xiǎn)評估。風(fēng)險(xiǎn)評估是及時(shí)識別、科學(xué)分析經(jīng)營活動中與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對。風(fēng)險(xiǎn)評估對于高等學(xué)校內(nèi)部控制來說同樣重要。但是，所包含的內(nèi)容有所不同。對于高等學(xué)校來說，主要涉及到的風(fēng)險(xiǎn)包括：資金安全、固定資產(chǎn)安全、工程項(xiàng)目建設(shè)方面的風(fēng)險(xiǎn)。因此，高等學(xué)校必須在資產(chǎn)評估、資產(chǎn)采購、工程建設(shè)方面有一系列有效的內(nèi)部控制措施，尤其隨著高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，要求在資產(chǎn)評估、立項(xiàng)、實(shí)施等環(huán)節(jié)做到有效控制和防范；在籌資過程中要注重資金量的多少，并有效地控制和防范各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3、控制活動。在控制活動的要素方面，高等學(xué)校可以借鑒企業(yè)內(nèi)部控制中的內(nèi)容，要做到不相容職務(wù)進(jìn)行分離控制、授權(quán)審批控制、會計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算進(jìn)行控制、日常教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)控制、績效考評控制。雖然我國已經(jīng)出臺關(guān)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范，但由于長期以來，對于我國高校內(nèi)部控制體系建設(shè)來說，還有很多需要在實(shí)踐中完善的方面，要把每個(gè)控制內(nèi)容做到位，才會逐步實(shí)現(xiàn)在整個(gè)體系上進(jìn)行有效地控制。

4、信息與溝通。信息與溝通是高等學(xué)校及時(shí)、準(zhǔn)確收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息的途徑，確保信息在高校各部門、學(xué)校與外部進(jìn)行有效溝通，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件。目前來說，對于高校基本都已經(jīng)完成了網(wǎng)絡(luò)化辦公平臺，提高了信息的傳遞速度，但是溝通制度的建立還不夠完善，因此并未形成一個(gè)有效的、完整的信息系統(tǒng)。高校必須從系統(tǒng)上完善信息溝通的各個(gè)環(huán)節(jié)，從縱向、橫向上建立起信息暢通的渠道，使得信息的傳遞得到有效的管理，保證信息傳遞的真實(shí)性、可靠性和及時(shí)性。

5、內(nèi)部監(jiān)督。目前，高等學(xué)校的內(nèi)部監(jiān)督相對來說是很欠缺的，因?yàn)閷Ω叩葘W(xué)校的內(nèi)部控制的監(jiān)督主要是靠財(cái)務(wù)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行的。要建立完整的監(jiān)督體系，高校需要建立多層次的審計(jì)渠道，建立內(nèi)部審計(jì)部門并發(fā)揮其實(shí)際作用，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和審計(jì)報(bào)告的完整性、可靠性，并保證監(jiān)督的持續(xù)性。

［1］嚴(yán)暉.公司治理、公司管理與內(nèi)部控制——對COSO企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理框架（ERM）的分析［J］.財(cái)會通訊（學(xué)術(shù)版），2005.4.

［2］任愛琴.行政事業(yè)單位內(nèi)部會計(jì)控制中的問題與對策［J］.會計(jì)之友，2008.10.

［3］余德貴.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實(shí)施難點(diǎn)及突破［J］.商業(yè)會計(jì)，2009.1.