金融支持大興安嶺南麓連片特困區的狀況及建議

趙 安

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

2013年，國務院對《大興安嶺南麓片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）》正式批復，涉及黑龍江、內蒙古自治區、吉林3省區的19個縣，其中黑龍江省11個縣、內蒙古自治區5個縣、吉林省3個縣。2014年，中國人民銀行等七部門印發了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》（銀發〔2014〕65號）。結合片區貧困面大、量大、貧困程度深的實際情況，3省區中國人民銀行在鼓勵和引導金融機構市場化運作的基礎上積極主動做好扶貧開發各項金融服務工作，取得了一定成效，但也存在扶貧開發政策尚未形成合力、配套機制有待健全、金融產品創新深度不夠等問題亟待解決。

一、金融支持大興安嶺南麓連片特困區建設做法

（一）加強窗口指導，加大信貸對經濟增長的支持力度

按照宏觀調控和宏觀審慎的指導要求，3省區中國人民銀行加強了對金融機構的窗口指導和政策引導，通過有效傳導貨幣政策，促進宏觀調控與區域經濟發展相結合，先后制定了多項指導意見推動扶貧開發金融服務工作。如：中國人民銀行哈爾濱中心支行出臺了《關于貫徹落實〈中國人民銀行、財政部、銀監會、證監會、扶貧辦、共青團中央關于全面做好扶貧開發金融服務的指導意見〉的實施意見》《中國人民銀行哈爾濱中心支行關于促進全省農機具抵押貸款業務開展的指導意見》《關于優先支持黑龍江省現代農機合作社規范社融資需求的通知》《連片特困區金融服務工作規劃》；中國人民銀行呼和浩特中心支行編制了《金融扶貧富民工程指導意見》和《大興安嶺南麓貧困片區（興安盟）區域發展與扶貧攻堅實施規劃》；中國人民銀行長春中心支行制定了《金融扶貧攻堅總體意見》和《2014年扶貧開發金融服務工作方案》。在風險可控的前提下，創新農村金融產品，提高金融服務質量，加大金融扶貧支持力度，增強連片特困區自我發展能力。截至2014年6月末，大興安嶺南麓連片特困區各項存款余額983.1億元，同比增長13.7%；貸款余額744.2億元，同比增長27.6%；存貸比為75.7.%，較去年同期提升8.3個百分點。

（二）充分運用貨幣政策工具，加大對貧困地區的資金支持

一是對符合條件的地方法人金融機構實施有差別的準備金政策。主要是強化存款準備金政策的正向激勵作用，即對片區農村信用社執行比一般農村信用社低一個百分點的存款準備金率，增強法人金融機構可用資金。二是改善支農再貸款管理，提高使用效率，支持貧困地區農業經濟發展。在支農再貸款的管理和使用上，按照“總量適度、審慎靈活、定向扶持”的基本要求及“有幫有控”的原則，靈活擺布信貸資金，合理調劑余缺，著力加大對三農經濟生產的信貸投入。截至2014年6月末，大興安嶺南麓連片特困區支農再貸款余額36.7億元，同比增長28.2%，有效緩解了貧困地區資金緊張的困難，較好地滿足了“三農”經濟的信貸需求。三是進一步加大了對貧困地區縣域法人金融機構新增存款。其中一定比例用于當地貸款的考核力度，對達標的金融機構增加其支農再貸款額度，并在利率上實行比現行支農再貸款利率低1個百分點的優惠政策。同時，對于支持貧困地區經濟發展力度較大的地方法人金融機構繼續在支小再貸款、再貼現、常備借貸便利操作等方面給予額度傾斜。

（三）推動金融產品和服務方式創新，加大金融扶貧力度

三省區中國人民銀行通過召開現場會、推廣會等形式引導金融機構加大信貸產品和服務方式創新，形成了一些有區域特色、有風險約束、有實踐意義的金融產品。中國人民銀行哈爾濱中心支行緊緊抓住黑龍江省兩大平原現代農業綜合配套改革這一重要契機，在大興安嶺南麓片區貧困縣域積極拓寬“農村、農場土地承包經營權及土地使用權抵押貸款”“農機具抵押貸款”“各類商品、貨物倉單等多種組合聯合增信貸款”“信貸、保險、擔保、合作社、協會、公司等多種組合聯合增信貸款”“小企業聯保貸款”“支持住房類貸款”，以及“農戶聯保、保證等其他類型貸款”等八大類、16種創新型金融業務。截至2014年6月末，新型貸款余額95.8億元，占全部貸款余額的17.6%。中國人民銀行呼和浩特中心支行利用支小再貸款，與內蒙古銀行研發的“銀行+公司+農戶+貼息”的模式將央行支小再貸款資金3.7億元專項用于興安盟農牧產業化龍頭企業、三農三牧等行業，重點支持了29戶小微企業，利率較其銀行平均利率水平低3.6個百分點，為企業節約利息0.13億元。中國人民銀行長春中心支行創新推出的“惠農卡”“公司+農戶”“林權抵押”“動產抵押”“承包權抵押”等金融產品14項，較好解決了農村因抵押品少而造成的“貸款難”問題。

（四）貫徹小額擔保貸款政策，加大對民生領域和弱勢群體的信貸支持

積極擴大小額擔保貸款扶持范圍，適度增加貸款額度，合理延長貸款期限，力爭做到應貸盡貸，突出對片區重點人群的支持，有效加大和提升對就業困難人員、農民工等貧困人口創業增收的資金支持力度和金融服務水平，給予片區貧困縣域下崗失業人員、返鄉農民工、婦女等弱勢群體申請小額擔保貸款最大的便利條件，并在風險可控的前提下科學提高單筆貸款額度。截至2014年6月末，黑龍江省片區小額擔保貸款余額5.4億元，同比增長45.2%，扶持人員0.7萬人次，有效支撐了片區貧困縣返鄉農民工、農村婦女等弱勢群體的創業就業。

二、當前扶貧開發金融服務存在的問題

（一）扶貧開發政策尚未形成合力

一是目前片區商業性金融參與扶貧工作，還沒有完全形成理念，研究、利用、爭取政策的行動還不積極。商業銀行仍然以商業經營的模式來開展工作，扶貧的特征不明顯，在信貸政策上片區縣與其他區域沒有實質上的差別。同時，扶貧開發的金融支持的外部環境仍需改善，區域政策扶持、信息對稱、資源整合、政府統一領導等方面仍需進一步加強。二是對扶貧資金的管理分散于扶貧、財政、農業、水利、糧食等多個部門，缺乏統一規范、統一管理。資金投向上，主要以解決困難群眾農業生產、出行、飲水、改善基本生活條件等為主。在投入方式上，多以“撒芝麻鹽”方式，分指標、定規模、到村到戶到人，難以形成規模優勢，資金使用效益交叉，帶動力不強。

（二）金融扶貧政策傾斜度有待加強

一是目前國家層面尚未出臺專門針對集中連片特困區的存款準備金、再貸款、再貼現等操作性強的差別化貨幣信貸政策，并缺少明確的融資總量、支持重點、執行標準和考核要求。二是由于片區經濟總量不足，在引進新型、大型金融機構上缺乏手段，金融機構相對于其他地區偏少，而且監管部門在機構準入方面，缺乏傾斜和差異化政策。三是由于貧困落后，片區內金融機構在競爭性信貸資源獲取中本已處于不利境地，金融機構也未在片區實施與發達地區有差別化的考核體系和管理，使得片區金融資源工序矛盾日益凸顯，扶貧開發受到影響。

（三）金融扶貧配套機制有待健全

目前大興安嶺南麓連片特困區很多市、縣農村要素的確權、評估、抵押登記、流轉、風險處置機制缺失，農村產權要素尚未盤活，抑制金融供給。以土地承包經營流轉為例，很多農民惜地觀念重，不愿將土地流轉，導致流轉土地不能連片，已建立的土地流轉服務組織，功能主要限于政策咨詢、信息發布、合同簽訂、糾紛調處等。同時財政金、農業保險的杠桿撬動作用未充分發揮，很多貧困縣未設立涉農、小微企業貸款風險補償基金，縣域擔保能力弱。扶貧、農業等部門的財政資金條塊分割且使用受限，不能整合作為擔保基金，通過銀行發揮杠桿作用。

（四）金融產品創新深度有待提升

由于金融基礎設施薄弱、金融市場缺乏競爭等因素，形成了片區縣金融融合深化程度不夠，資金供求市場化程度不高的現實問題，片區縣普遍存在金融扶貧產品較少的現象，主要是貼息貸款、農村殘疾人的康復扶貧貸款和小額信用擔保貸款，扶貧性質貸款種類不豐富，缺少創新類的信貸產品和擔保模式，其他非信貸的金融產品在片區縣域幾乎沒有，凸顯出金融扶貧產品結構單一。

三、政策建議

（一）完善扶貧開發工作協調機制

一是加強金融與財政、扶貧等部門溝通協作，形成合力。發揮中國人民銀行在金融扶貧開發工作中的組織引導作用，傳導貨幣政策意圖并及時向各級政府反映金融支持扶貧開發工作進展情況和面臨的問題，協調解決突出問題。二是整合分散于財政、水利、農業等部門的政策扶貧資金資源。強化統一管理，統一使用，發揮規模和整體優勢，提高資金使用效益。三是明確政府相關部門、銀行業、保險業、金融機構等部門扶貧工作職責及工作標準。以智力扶貧為先導，以幫助改善生產生活條件，增加貧困群眾收入為著力點，積極做好金融支持扶貧開發工作。

（二）實施差異化扶持政策

建議以中國人民銀行等七部門印發《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》（銀發〔2014〕65號）為抓手，組織七個部門召開協調會就片區金融扶貧制定差別化的金融扶貧措施，出臺操作性強的實施細則。同時加大貨幣信貸政策工具對片區的傾斜力度，如片區金融機構在合意貸款規劃下，可適當增加鼓勵性規劃。金融機構應實施差別化考核政策，對片區實施“特定地區、特定時期、特定政策”，如擴大信貸規模、下放貸款審批權限、制定更加靈活定價機制、增設縣域網點等。

（三）加強片區金融生態環境建設

鼓勵地方財政補貼、貸款貼息等方式，引導社會資本加大對連片特困地區的資金投入；改善片區貧困縣的基礎設施、農田水利、公路交通等硬件環境建設；進一步發展和完善片區金融市場，支持各類社會資本在依法合規的前提下，加大對發展前景好，經營規范的生產經營投資。鼓勵各類企業和社會經濟組織通過參控股或債券等投資方式支持集中連片特困區的發展。大力發展融資租賃、票據融資等業務，積極引導產業投資基金、股權基金及創業投資企業等多元化資金支持集中連片地區發展。

（四）加大金融產品和服務方式的創新力度

一是加大金融產品創新。通過專業擔保、政策性擔保和自然人擔保等多種方式，實現風險分擔，建設一個由各級財政按比例共同出資的財政扶貧資金政策性擔保體系，為金融產品創新提供風險防控保障，進而促進片區金融產品創新，緩解片區建設和發展的資金壓力。二是加強金融服務方式創新。結合片區基本情況，對貧困縣域的農戶、新型農業生產經營主體、企業提供多樣化、便利化的金融服務，在支付、征信與農戶、新型農業生產經營主體、企業金融和密切相關的領域加大服務創新力度，不斷嘗試探索全新的金融服務模式，以創新服務模式提高片區扶貧開發金融服務水平。