重大活動檔案管理工作的難點及對策——以第七屆全國農運會為例

肖秋會 陳 夢

（武漢大學信息管理學院，湖北武漢，430072）

近些年來，重大活動的重要性日益凸顯。加強對重大活動檔案的管理，是以檔案部門為核心的多個部門面臨的新任務，有利于檔案管理工作由歷史層面延伸到現實層面、由單一的檔案管理業務層面延伸到綜合的檔案行政管理工作層面［1］。

全國農運會是我國五大綜合性運動會之一，屬于重大活動的范疇。2012 年9 月，第七屆全國農運會在河南省南陽市召開，南陽市政府組建了臨時機構——農運會南陽市籌委會為承辦單位。在領導支持和相關單位合作下，農運會的檔案管理工作也積極開展。筆者就農運會的檔案管理工作進行了調查，由此對當前我國的重大活動檔案管理工作進行了一些思考。

1 重大活動檔案管理工作概述

1.1 重大活動檔案管理工作的內涵

重大活動是指“某一行政區域內發生的重大政治、經濟、科學、技術、文化、體育、宗教、工程建設和突發事件處置等活動”，主要包括以下幾類：一是各組織機構舉辦的重大活動，包括黨政活動、文娛活動、體育活動等，全國農運會就在此范疇之內；二是重要的紀念日和重大的慶典活動，如建國六十周年慶典；三是重要領導或名人的參觀訪問活動，如國家領導人深入基層的視察；四是突發性或臨時性事件引起的活動，如抗擊“非典”工作［2］。

重大活動檔案管理工作是對重大活動中產生的檔案進行收集、整理、保管和提供利用的整個流程。其有效開展，一方面能豐富國家檔案信息資源，為未來同類活動的檔案管理工作提供借鑒和參考；另一方面又因重大活動的特殊性而具備了超出檔案工作價值之外的政治、經濟、文化等作用。

1.2 重大活動檔案管理工作的特點

重大活動具有綜合性、階段性、特色性、多變性等特點，使得重大活動檔案管理工作有了一些與其它檔案管理工作不同的地方［3］。

（1）工作內容的復雜性

這是由重大活動的綜合性決定的。重大活動多由黨委、政府等機關牽頭，由一個或幾個部門承辦，并有多個單位參加，其中每一個單位形成的檔案資料都有一定價值。可見，重大活動檔案的來源是廣泛而分散的，它并不是僅僅產生于某一個單位，而是產生于與活動相關的所有單位。

因此，相較于其它檔案管理工作，重大活動的檔案管理工作內容更加繁雜，要求也更加嚴格。一要嚴格施行系統的、符合重大活動檔案管理要求的辦法和條例，保證檔案管理的有效開展；二要制定專門的歸檔要求，保證入館檔案的齊全、完整、真實；三要保證工作嚴謹組織、合理開展，從而取得預期效果。

（2）工作效率的高要求

這是由重大活動的階段性決定的。重大活動多發生于某段時間里，少則幾天、多則幾個月。為了最好地對活動進行管理，往往會設立一些臨時性的機構作為承辦單位，其工作人員多采取借調制或短期聘用制，活動結束后，大部分工作人員會撤離機構。

因此，重大活動的檔案管理工作對工作效率有著更高的要求。若在工作人員撤離機構前，檔案工作者未能對其掌握的檔案資料進行及時有效的收集整理，輕則增大后期檔案收集的難度，重則導致檔案的損壞或散失，影響入館檔案的整體質量。

（3）工作方法的針對性

這是由重大活動的特色性決定的。相對于其他活動，重大活動多是所在區域內比較重要或具特色的活動，其產生的檔案不僅包括紙質檔案和電子檔案，還包括反映活動內容的聲像檔案和實物檔案。重大活動檔案也隨之具備了除一般檔案價值之外的特殊價值，是研究地方特色的權威資料來源。

因此，在開展重大活動檔案管理工作時，要有針對性地制定具體的管理辦法，對規范劃定收集范圍、確立檔案全宗、規定移交時間等業務流程，保證工作機制有效落實，在完成工作的同時保證活動及檔案的特色。

2 重大活動檔案管理工作的難點

鑒于重大活動檔案管理工作的特點，原有的檔案管理工作方法在一定程度并不完全適用，在具體工作中難免遇到一些困難。

2.1 組織管理：如何落實檔案部門參與機制

2005 年4 月1 日，我國有關重大活動檔案管理的首個省級政府規章《浙江省重大活動檔案管理辦法》出臺，要求重大活動檔案管理工作最好形成“政府統籌安排、相關部門支持、檔案行政管理部門監督指導、組織承辦部門完整收集、檔案館集中保管利用”的工作機制［4］，其中最重要的就是發揮好檔案行政管理部門的指導、監督職能，規定“縣級以上人民政府應當加強對重大活動檔案管理工作的領導，協調解決管理工作中的重大問題，建立健全檔案行政管理部門參與重大活動的工作機制”。隨后，云南、湖北、山東、河南等地相繼以政府令的形式出臺省級重大活動檔案管理辦法，均提出了“檔案行政管理部門參與重大活動”的工作機制。

然而在實際中，該機制的落實情況并不樂觀。一種情況是，重大活動負責單位沒有將機制的具體規劃列入工作議程并提出具體的實施措施，使得檔案部門無法得到明確授權，難以直接介入相關工作；另一種情況是，負責單位雖將檔案部門列為了組委會成員單位，但沒有真正對該機制透徹理解，使得檔案部門的工作只局限于業務領域的接收檔案入館，而未充分發揮其在監督、指導等方面的職能。

2.2 檔案收集：如何保證完整性和真實性

從組織機構上看，重大活動多由主辦單位領導、承辦單位舉辦、多個成員單位參加，它們在活動中各司其職又相互合作；從活動內容上看，重大活動通常由若干不同性質、不同形式的子活動組成。因此，要在保證檔案完整性和真實性的要求下，有效開展重大活動檔案的收集工作，確實存有困難。

收集檔案的完整性難以保證，和重大活動的綜合性密切相關：一般情況下，重大活動流程復雜，從前期的策劃、立項、預算、人員分配及管理等，到活動的正式組織實施，再到后期的總結、表彰等，每個環節都會產生大量檔案，并由形成機構暫時保管。要對每個子活動、每個單位的檔案都進行齊全完整的收集，確有難度。

收集檔案的真實性難以保證，和重大活動的多變性密切相關：重大活動過程中，即使前期制定了流程和計劃，在實際工作中仍會遇到活動流程調整、領導來賓變動、活動時間更改等臨時性改變。相關部門必須對檔案收集工作真正重視起來，積極關注工作動態，才能保證收集檔案的真實性。否則一方面造成收集到檔案資料的失真，違背真實性原則；另一方面影響后期的檔案利用與服務，其借鑒參考作用大大下降［5］。

2.3 檔案整理：如何選擇合適的整理方法

重大活動范圍廣、時間性強、系統性強，要想實現對檔案的最優利用，整理過程中的全宗劃定及分類方法選擇十分重要，而這在具體實踐中并不容易。

一是全宗劃定問題：重大活動一般涉及多個單位，若將檔案劃入承辦單位全宗，會降低其他形成單位的作用，給查找利用造成一定不便；若另立全宗，對于一些規模較小的活動來說，又沒有必要。二是全宗內的檔案分類問題：重大活動多發生在某個連續的時間段，可能跨越不同年度。若將檔案歸入活動完成年度，一定程度上破壞了年度檔案的完整性；若歸入檔案形成年度，則又破壞了活動的完整性和連續性。換言之，無論是選擇“年度—組織機構—保管期限”分類法、“年度—問題—保管期限”分類法或“年度—保管期限”分類法，都有相對不妥的地方。因此在實踐中，多是根據具體情況選擇合適的分類方法。

這都造成了各地在檔案整理時全宗劃分及分類方法的不統一，對利用服務等后期工作的開展產生了一定的影響。

2.4 檔案移交：如何使移交工作按規定時限完成

《中華人民共和國檔案法》第十一條指出：“機關、團體、企業事業單位和其他組織必須按照國家規定，定期向檔案館移交檔案。”以此為依據，各地出臺的重大活動檔案管理辦法中對移交工作均有所規定。而在實際工作中，不能保時保質完成檔案移交的現象普遍存在，其直接原因是法規制度中相關規定的制定和執行不力。

比如，《浙江省重大活動檔案管理辦法》對“未按規定向國家檔案館移交重大活動檔案”的行為僅“依法給予行政處分”，并無更細化的獎懲措施等；2012 年3 月1 日起施行的《山東省重大活動檔案管理辦法》中，對移交有了更詳細的規定，指出對“未按照規定保管、移交重大活動檔案”的單位，“檔案行政管理部門應當責令其限期改正，逾期未改正的，給予通報批評”，根據情節輕重還可“給予主辦、承辦單位500 元以上1000 元以下的罰款”。可見，法規制度的確在一步步完善，但從整體來看，相關措施的力度仍不夠大，難以形成較強的約束力。

3 重大活動檔案管理工作的策略——以第七屆全國農運會為例

第七屆全國農運會作為一項重大活動，其檔案管理工作頗具特色和成效，值得借鑒。

3.1 組織管理：健全參與機制，提前介入工作

重大活動的承辦單位應充分發揮統籌領導作用，通過制度、公文等對檔案行政管理部門參與機制作具體闡釋。一是對檔案部門充分授權，賦予其介入活動、提供指導監督、協助開展業務的權力；二是規定各個單位在內部制定檔案管理工作的“專人負責制”，輔助協調該部門與檔案部門的工作關系，保證工作機制的有效運作。與此同時，檔案行政管理部門也應按機制行事、充分行使權力，在活動的籌備階段就介入重大活動，及時了解活動進展，從而有針對性地開展相關指導和培訓，以實現后期工作的良好業務對接［6］。

在第七屆全國農運會（下簡稱農運會）的籌備階段，以《河南省重大活動檔案管理辦法（試行）》為依據，農運會南陽市籌委會（下簡稱籌委會）頒布了《第七屆全國農運會檔案管理規定》。“規定”要求一是在籌委會內部建立綜合檔案室，設置專業人員全面負責農運會的檔案管理工作；二是每個與會單位配備至少一名檔案工作人員，負責本單位的檔案管理工作。2012 年2 月，南陽市檔案局館與籌委會主動聯系，指派了一名責任心和業務能力雙強的同志入駐籌委會進行前期考察，提前介入到農運會的檔案管理工作中［7］。

3.2 檔案收集：明確收集范圍，做好檔案登記

要保證收集檔案的完整性，在原有制度的基礎上，還應結合實際出臺的新的規章制度等，對具體活動中檔案的收集范圍進行明確規定。在農運會中，以《南陽市檔案館檔案收集范圍規定》為依據，南陽市檔案局館和籌委會先后制定了針對此次農運會的《檔案歸檔制度》《各門類檔案收集整理歸檔規范》《檔案收集整理移交工作實施方案》等［8］，明確了各與會單位職能工作和農運會開展情況的檔案收集范圍：一是文書檔案，如制發文件、會議記錄、報告總結等；二是聲像檔案，如記錄賽事的照片（包括底片）、錄音、錄像等；三是實物檔案，如票證、領導人題詞、吉祥物及會徽的實物等；四是電子檔案，包括前三個收集范圍內形成的電子信息和原生性電子文件。

要保證收集檔案的真實性，最有效的方法是做好檔案登記工作［9］。在農運會中，籌委會綜合檔案室的檔案工作人員對各單位在各環節活動中產生的檔案資料進行“實時跟蹤”，將其變更、歸檔、利用等情況及時錄入《第七屆全國農運會檔案登記表》，最終完成了時間跨度為2010 至2013 年的登記工作，基本上涵蓋了農運會自申辦、籌備、舉辦到總結所有環節的檔案基本信息，極大地確保了后期入館檔案的真實性。

3.3 檔案整理：理論結合實際，規范而靈活地開展工作

理論上講，整理檔案應遵循來源原則，即尊重檔案來源、尊重全宗的完整性、尊重全宗內的原始整理順序［10］。重大活動檔案是一個特殊的檔案門類，若完全按照來源原則進行整理，并不一定有利于后期的開放和提供利用。因此，在進行全宗劃分和分類方法選擇時，按照國家相關業務標準規范整理的同時，也要根據重大活動的實際情況進行靈活變通。

以農運會為例。在全宗劃分上，由于農運會涉及多個單位，籌委會又是臨時成立的機構，很難將產生的檔案劃入某個單位的全宗。因此，南陽市檔案局館對農運會檔案另立全宗，歸屬于專門檔案，一是代表了這部分檔案的專門性，二是方便了后期查用。在分類方法選擇上，在綜合考慮農運會檔案的數量、內容后，對所有類型的檔案統一采取了“年度—問題—保管期限”的分類方法。

針對前文指出的因整理方法不一造成的利用不便這一問題，可考慮引入“參見號”這個概念。即在整理時通過“參見號”將紙質檔案、聲像檔案、電子檔案、實物檔案等關聯起來，在保證檔案載體獨立的同時，又能實現編目的相互聯系，有利于宏觀層面上的管理及利用［11］。

3.4 檔案移交：加大執法力度，做好部門監管

要改善法規制度的執行效果，確保檔案移交工作順利完成，首要的是加強行政執法力度，提高原有法規制度中與檔案移交相關的獎懲措施的處理程度，并嚴格開展執法檢查，以法律約束力來保證法規制度的有效執行［12］。

同時要做好部門監管工作。在農運會中，南陽市檔案局館建立了“事前介入—事中監督指導—事后檢查”［13］的工作流程并嚴格執行，對農運會主體活動及行政工作進行全程密切關注，尤其是對各單位的歸檔工作進行了深入部門的超前控制，從檔案資料形成之日起就對其收集、立卷、歸檔的全過程進行監促、指導和檢查。這種規范的部門監管行為，在保證了檔案質量的同時，也能有效確保重大活動檔案及時移交入館。

4 結語

重大活動的特殊性，一方面決定了重大活動檔案管理工作的必要性，另一方面也給相關部門和人員帶來了挑戰。總的來說，應重視重大活動成員單位的分工與協作，尤其是重視檔案行政管理部門在整個工作中的核心地位，充分發揮其業務職能之外的監督、指導等作用。在此基礎上，通過合理制定和有效實施法規制度，推進各部門檔案收集、整理、歸檔等工作的具體化、規范化、科學化發展。由此建立起長久有效的工作體制機制，是做好重大活動檔案管理工作的必由之路。

［1］劉曉春，呂萍.重大活動檔案管理淺議［J］.湖北檔案，2004（5）:15-16.

［2］姚岷，李宗春，方開玉，饒柏先，徐早祥.規范重大活動檔案管理，促進檔案工作健康發展［N］.湖北日報，2008-11-06（008）.

［3］李寶玲，陳華，魏紅.河南省重大活動檔案管理的實踐與探索［J］.中國檔案，2013（12）:34-35.

［4］蔣錦萍.全省重大活動檔案管理的調查與思考［J］.浙江檔案，2006（10）:43-44.

［5］曠春桃.從南岳區重大活動檔案管理現狀探討重大活動檔案管理［J］.檔案時空，2012（08）:35-36.

［6］陳洪遠.關于重大活動檔案管理細節的幾點建議［J］.北京檔案，2010（04）:33.

［7］［8］白麗霞.南陽市檔案局提前介入第七屆全國農運會檔案工作［EB/OL］.http://www.hada.gov.cn/w_NewsShow.asp?ID=13:7566.

［9］張一.重大活動中的檔案收集工作［J］.北京檔案，2009（07）:34-35.

［10］肖秋惠.檔案管理概論［M］.武漢:武漢大學出版社，2009:16.

［11］陳龍民.加強重大活動檔案管理之我見［J］.城建檔案，2013（8）:61-62.

［12］唐傳喜.切實抓好重大活動檔案管理［J］.山東檔案，2012（01）:1.

［13］滄海一粟.重大活動檔案進館后管理問題［J］.檔案管理，2011（02）:53-54.