論審計在國家治理中的作用
——從經濟監督到國家治理“免疫系統”

張 軍，許海晏

（北京物資學院　商學院，北京　101149）

論審計在國家治理中的作用
——從經濟監督到國家治理“免疫系統”

張 軍，許海晏

（北京物資學院商學院，北京101149）

處于社會主義初級階段的我國，國家治理體系具有自身特征，國家治理體系面臨挑戰需要轉型，這對國家審計提出了新要求。國家審計應該在充分發揮自身經濟監督功能的基礎上，進一步利用自身的專業性、綜合性、獨立性優勢，爭取發揮國家治理“免疫系統”作用。

國家審計；“免疫系統”；發展路徑

隨著1992年我國建立社會主義市場經濟體制目標的基本確立，政府職能開始逐步轉變為經濟調節、市場監管等，審計對國家治理的重要性也日益凸顯。在實踐過程中，國家審計逐步探索以微觀審計為基礎，來為保障經濟體制改革順利進行提供支持。人們對國家審計本質的認識也不斷深化，提出國家審計是國家治理的工具，［1］并認為國家審計應積極發揮經濟社會運行的“免疫系統”作用，國家審計是國家治理這個大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。［2］這一觀點與中國正處于受托社會責任階段是相適應的。國家審計對國家治理的完善可以發揮積極促進作用。不同的國家治理時期、國家治理模式、國家治理目標，對于國家審計的要求也存在差異，［3］國家治理需求是國家審計發展的根本動力。目前我國國家審計機關正在不斷提升審計工作的層次和水平，重視監督財政財務收支的真實、合法和效益，為促進我國經濟、文化、社會、和生態文明建設，和維護國家經濟安全、維護財經秩序、完善宏觀調控發揮了重要作用。但是，中國的國家審計離發揮國家治理“免疫系統”作用還有一定差距。本文試圖從國家治理視角來分析國家審計功能，并探討我國審計工作服務國家治理的路徑。

一、我國國家治理體系現狀

我國國家治理的首要特殊性征是，我國國家治理的制度基礎是社會主義制度，具體表現為中國共產黨作為執政黨，集體領導是黨和國家的根本領導制度。建國初期確立起來的黨和國家的領導體制，存在著權力過分集中、黨政不分、監督機制不能有效發揮作用等弊端。［4］十一屆三中全會之后，中國共產黨采取了相應的改革措施，健全了常委會集體議事和決策制度，黨的集體領導日益成熟，這為我國的改革開放奠定了基礎。盡管我國改革是變革性的，但由于有中國共產黨主導的權力組織網絡作為支撐社會平穩轉型的根本保障，與其他轉軌國家相比，我國的整體轉型過程平穩。但我們也要看到，組織化調控也存在治理成本較高和政治風險較大的根本缺陷，而且難以實現國家治理的常規化。［5］

我國是世界上人口最多的國家，國土面積巨大，而且在我國經濟實力方面也已經是具有全球影響力的大國之一，因此，我國國家治理的另一個基本特征是大國治理。就國家治理而言，雖然我國社會資源總量比較大，但是由于我國人口眾多，整體發展水平較低，因而社會對國家治理資源的需求較大。然而社會資源總量與社會對國家治理資源的需求相比存在一定差距，造成國家治理面臨較大困境。［6］兼之，在我國經濟發展過程中，地方政府還存在某種程度的GDP至上主義，地方政府的事權與財權不相對應，同級地方政府的不合作式競爭，［7］等等，這些問題都將對我國長治久安造成了威脅。因此，如何既調動地方積極性又能維護中央權威，是國家治理體系面臨的新挑戰。

以上說明，我國國家治理體系將長期處于轉軌中，轉軌的中心任務是界定好政府職能，處理好政府與市場的關系。改革開放之前，我國借鑒蘇聯經驗，建立了社會主義計劃經濟體制，在此基礎上構建了全能主義國家治理。這時期國家作為唯一的治理主體具有極強的滲透能力，甚至可以說“無所不能、無所不包”。改革開放后，我國國家治理體系發生了巨大改變，利益格局也隨之發生改變，治理主體開始多元化。但是，部分治理技術的改變，如推行項目制，其目標本來是通過國家財政專項轉移支付等手段，遏制市場體制造成的分化效應，［8］卻產生了意外后果，例如基層集體債務迅速增加，體制的系統風險加大。這些問題的存在，對國家治理產生了重要影響。總體而言，我國國家治理體系在不斷完善，但我國作為正處于轉軌發展中的大國，國家治理體系仍然面臨重大挑戰。

首先，預算能力已有提升但是難以滿足國家治理能力現代化的要求。預算作為政府的財政收支計劃，與國家治理密不可分。采用現代預算制度來組織和管理財政收支的國家，具有財政集中和預算監督兩個基本特征。我國自1994年實行財稅體制改革以來，中央財政收入在整體財政收入中占比穩步上升。然而，自1998年提出建立公共財政框架的目標以來，我國在國庫集中支付、預算收支分類等方面的改革取得了顯著成效，但仍存在較大缺陷。在收入方面，分稅制使得地方政府財政收入占比下降，地方政府開始積極從預算外尤其是從土地拍賣中獲取相關收入，形成了二元財政結構格局；在支出方面，我國雖然基本上建立起現代公共預算制度的基本框架，但在預算權力結構、全口徑預算、債務管理、績效預算等方面仍存在諸多問題；我國政府經歷過多次行政管理體制改革后政府規模有所縮小，職能更加具有針對性，但與國外相比，規模仍然偏大；政府職能定位仍存在“越位”、“缺位”等問題，行政審批范圍過大，特別是涉及到收費的領域，存在“亂作為”情況；在市場監管等方面也存在不少問題，例如履行食品安全監管職能不夠或者“不作為”情況比較突出，以致食品安全事件頻發。這些都與我國現代公共預算制度不健全存在密切關系。

其次，問責機制建設已有進展但有效性不足。中國共產黨作為執政黨采取了黨管干部的原則，但黨管干部并不意味著干部由黨委或黨委書記個人決定。在新的利益格局下，黨管干部必須有效調動社會公眾參政的積極性，因此，有效的問責制度至關重要。中國共產黨日益重視通過問責來提高黨政機關績效。經濟責任審計主要的審計對象是黨政機關、國有企業的主要負責人，對于加強問責具有積極意義。中辦和國辦2009年印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》首次將“問責”制度納入黨的紀律條例，首次規定出現重大問題要問責黨委負責人。2010年兩辦發布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，隨后2014年中紀委、中組部、審計署等部委聯合頒發了《實施細則》，這兩次法規的頒布為加強問責提供了強有力的制度保障。但是由于我國實行的是決策、執行、監督一體的權力運行機制，目前，我國對權力的有效制約仍是一個沒有徹底解決好的重大課題。因此，如何實施有效的問責，是一項長期而艱巨的任務。

最后，經濟治理機制不完善，國家經濟安全面臨威脅。國有經濟發展的狀況，反映了我國的經濟治理狀況。我國國有經濟在過去的30多年里取得了重大進展，實現了國民經濟基礎微觀再造，國有經濟雖然占比下降，但是國有企業通過循序漸進的改革，實力有了顯著提高。在過去的10多年里，我國涌現了一大批具有競爭力的大型國有企業，并成功進入世界五百強。這些企業作為我國經濟的脊梁，為維護經濟健康發展、保障民生等發揮了基礎性作用。然而，國有企業績效評價包括不同的層面，如市場評價和競爭力評價、所有者利益評價，因此，根據現有的評價體系，很難對國有經濟進行全面的有效評價。［9］湯吉軍（2014）［10］認為，大型國有企業由于存在顯著的固定成本和沉淀成本，難以實現邊際成本定價，因此需要處理好市場競爭和政府管制的關系問題，并認為，目前公有制經濟的控制力不強，國有企業所有者缺位的問題沒有得到徹底解決。張卓元（2008）［11］認為，國有經濟布局和調整問題、國有資本經營預算、壟斷企業改革等方面還需要繼續推進。我國的地區發展狀況，也是反映了我國的經濟治理的重要指標。改革開放后，我國地方政府積極利用本地的要素資源，不斷促進經濟要素的合理配置，相應地形成了不同特色的區域經濟發展模式，促進了地區經濟發展。但由于地方政府某種程度上存在GDP過度崇拜現象，許多地區出現了環境污染嚴重的畸形發展。由此可見，我國經濟治理機制有待進一步完善。

二、國家治理體系現代化對國家審計要求

2003年，我國開始大力加強審計工作，即所謂的“審計風暴”，表明國家審計在國家治理體系中的作用日益凸顯。審計風暴后存在的“屢審屢犯”的問題，說明國家審計促進國家治理完善任務非常艱巨。預算執行審計作為抑制預算機會主義行為的制度安排，如果沒有相應的審計處罰力度，可能誘導預算機會主義行為。［12］國家治理體系現代化對國家審計提出了新的要求，也為國家審計發揮自身功能提供了巨大空間。

首先，財稅體制改革對財政審計提出了新要求。財政審計是國家審計的永恒主題，國家審計促進國家治理現代化的根本抓手是促進財稅體制改革。我國預算體制改革取得了巨大進展，很多改革舉措與審計署的建議有密切關系，這充分說明國家審計在完善國家治理體系中發揮了重要作用。但是財政審計還存在審計計劃、審計目標和審計內容缺乏有機銜接，未能形成以預算執行審計為主體、各專業審計協同配合的財政審計大格局，使得國家審計機關內部不能形成合力，各自為戰。由于國家審計人力資源有限，目前各級審計機關普遍審計覆蓋范圍不夠全面。而財政審計也難以覆蓋全部政府性資金和財政運行全過程。財政審計存在的問題與現階段我國預算體制不夠健全有關。我國目前的財稅體制還無法滿足國家治理體系現代化的要求，突出表現為：當前的預算不是全口徑預算，無法反映政府資金全部來源和使用情況；財權與事權不匹配；財政透明度不高；財政資金使用效率不高等。今后財稅體制改革的中心工作應是如何落實上述措施，因此，作為預算監督的重要組成部分，國家審計應該可以發揮更加重要作用。

其次，問責制度化科學化對經濟責任審計提出了新要求。國家審計屬于問責系統的子系統，國家審計從政治學角度來看屬于橫向問責。中國共產黨作為執政黨，需要加強黨內監督、提高問責水平。在實際權力運行過程中，一把手權力過分集中的問題仍然普遍存在。經濟責任審計的對象是單位主要領導，因此經濟責任審計作為具有我國特色的審計類型，在加強權力制約方面能夠也應該發揮重要作用。

再次，完善經濟治理機制、維護國家經濟安全對國家審計提出了新的要求。我國經濟在過去的30年里快速發展的重要原因是較好處理了政治集權和經濟分權的關系，這是經濟發展的最大動力，但也帶來地方政府某種程度的GDP至上主義。因此，如何構建中央和地方的激勵兼容機制來促進經濟可持續發展，是今后的重要任務。在我國經濟發展面臨增速下降的新常態下，原有的主要依靠投資拉動的增長模式難以為繼，今后必須尋找新經濟增長點，拉動內需，鼓勵有效的技術創新和商業模式創新，以突破發展瓶頸。目前我國的小微企業融資難、融資貴的問題難以解決，說明金融業不能有效服務實體經濟發展。實體經濟和虛擬經濟的關系不健康，如果不能有效解決實體經濟發展和經濟結構調整問題，金融業自身的效益從長遠來看也是不可持續的，而且將蘊含著新的金融風險。這就要求，國家審計必須對我國經濟治理集中取得的成功經驗和存在的問題，進行全面深入分析，發揮審計功能，剖析我國經濟治理中存在的體制、機制性問題，并全面準確評價國有經濟績效，深入分析經濟結構調整取得的進展和存在的問題，以全面識別國家經濟面臨的各種威脅。

三、加強國家審計，發揮國家治理“免疫系統”功能

由于我國國家審計機關資源有限，全國審計機關共有審計人員八萬多人，百分之八十集中在縣級審計機關，審計署機關及各特派辦人員只有三千多人，面對全國數以百萬計的被審計單位，審計力量明顯力不從心。因此，國家審計機關必須根據自身現有資源，面對國家治理需求，在現有工作格局中有所側重，選擇能服務國家治理體系現代化的最優路徑。經濟監督是基礎，必須發揮好已有的經濟監督功能，在此基礎上拓展功能，為加強問責服務，為國家經濟安全提供保障。

首先，必須加快財稅體制改革，構建財政審計大格局。國家審計應該根據自身優勢，積極參與預算體制改革，為提高國家預算能力發揮自身專業優勢，將監督關口前移，加強對部門預算編制的審計，完善項目預算的申報、審議和評價程序，尤其要關注其公平性、效率性和效果性。針對我國現階段城鄉差距大、東西部差距大的現實，必須更加重視財政支出的公平性。應該建立公共財政支出公平性的審計監管的保障機制，包括績效評價機制、風險評估機制和責任追究機制，［13］并通過進一步加強審計監督，來督促相關部門提高財政資金使用效益，在國家加大治理環境投入的基礎上，提高資金使用效益和項目實施水平。國家審計應該通過構建財政審計大格局來推動財稅體制改革。國家審計應順應財稅體制改革趨勢，積極發揮預防功能，從國家治理體系視角多提出完善體制、機制的政策建議。

其次，必須進一步提高經濟責任審計水平，促進政令暢通，為反腐敗提供更多精確信息。國家審計應該通過加強對政府部門內部控制的指導和完善，達到治本的效果。針對目前反腐敗的嚴峻形勢，我國進行了反腐敗體制機制創新，在紀委獨立性增強的情況下，國家審計參與反腐敗將有更大的舞臺。鑒于目前腐敗形式多樣，涉及的部門和領域眾多，因此各部門必須加強合作。國家審計應該充分利用自身的專業和信息優勢，利用審計涉及面廣、獲取信息量大等優勢為反腐敗提供重要線索，發揮國家反腐敗“信息系統”功能。國家審計還應該找準我國國家治理中存在的突出問題，進一步提高政策執行審計和政策評估水平，提高專項審計調查選題的針對性，促進政令暢通，發揮好抵御功能。

再次，必須完善國有企業審計、金融審計，維護國家經濟安全。國家審計首先必須客觀準確評價國有經濟績效，在發揮好經濟監督基礎功能的前提下，進一步利用自身的信息優勢、專業優勢，準確評價公有制經濟在國民經濟發展中的作用，為國有經濟優化布局、發展混合所制經濟提供決策參考。為了充分利用有限的審計資源，金融審計和國有企業審計應該把著重點放在經濟責任審計方面，并加強國有企業改革相關的政策執行審計，有效遏制國有資產流失和各種貪污腐敗現象，促進國家治理機制進一步完善。

總之，根據國家治理體系面臨的挑戰，以及對國家審計提出的新要求，國家審計必須充分發揮國家治理“免疫系統”功能，更好地服務國家治理體系現代化。

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責任編輯：黎貴才

2014-11-08

定稿日期：2015-01-20

北京哲學社會科學項目（13JGC126）；北京物資學院2013年青年基金項目（2013XJQN010）

張軍（1977-），男，山東臨沂人，北京物資學院商學院副教授，會計學博士，經濟學博士后，主要從事國家審計和會計理論研究；許海晏（1973-），女，北京物資學院商學院教師，主要從事國家審計研究。

F239.44

A

1005-2674（2015）03-074-04