運用法治思維做好檔案信息和政府信息公開

陳春華

（南通市檔案局，江蘇南通，226018）

黨的十八大報告提出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力?！笔舜蠛螅暯娇倳浱岢隽私ㄔO“法治中國”的命題，指出要“努力以法治凝聚改革共識”。換句話說，在當前形勢下，深化改革必須依靠法治思維和法治方式。當前社會矛盾多發，信訪不斷，多與有關部門缺乏法治思維、依法行政不到位有關。對于檔案部門來說，樹立法治思維，處理好與廣大公眾知情權息息相關的檔案信息公開和政府信息公開，是不可推卸的法律責任，也是減少社會矛盾、維護穩定的社會責任。

一、政府信息和檔案信息的聯系與區別

（一）兩者的共同點和聯系

首先，政府信息和檔案信息都真實記錄人們在社會生活中的各項活動，真實性和原始記錄性是它們共同的本質屬性。

其次，政府信息是檔案信息的前身，一般滿10年就通過歸檔而轉化成檔案信息。檔案信息中有很大一部分來源于政府信息，或者說，行政機關的政府信息移交到檔案館保存后，就轉化為檔案信息。

第三，兩者都是重要的信息資源，與人們的生產、生活、切身利益息息相關，因此都有必要通過法定形式和程序，主動向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開。

（二）兩者的區別

1.形成者不同。政府信息的形成者是國家行政機關，而檔案信息的形成者十分廣泛，可以是由官方機構、半官方機構、非官方機構以及一定的個人、家庭和家族形成的。

2.時間跨度不同。政府信息主要是指現當代的、現行的文件，一般形成在10年到20年以內。檔案的時間跨度則非常長，最早可以追溯到幾千年前的甲骨檔案，涵蓋整個人類文明史。

3.保存地點不同。政府信息保存在形成該信息的行政機關，在檔案部門設的現行文件中心也有副本。檔案信息的保存地點與其形成者一樣廣泛，但是本文所指的檔案信息，特指保存在各級國家綜合檔案館和專業檔案館的檔案。

4.查閱目的不同。人們查閱政府信息，一般是為了了解現行政策，解決切身利益。查閱檔案信息的目的則更多樣化，除了解決切身利益外，還可以是學術研究、編史修志、工作查考等等。

5.公開主體不同。檔案信息公開的主體是各級檔案館。政府信息公開的主體是產生該政府信息的行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。由于政府信息公開主體涉及到眾多部門和機構，實踐中有些地方的人民政府就在國家檔案館或公共圖書館設置了政府信息查閱場所，作為政府信息公開的一站式窗口。

6.公開程序適用的法律法規不同。檔案信息公開的程序適用《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）及其實施辦法，政府信息公開的程序和方法則適用《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。

二、檔案部門同時肩負政府信息公開和檔案信息公開的法定職責

（一）《檔案法》賦予各級檔案部門公開檔案信息的職責

國家各級檔案館是統一保管黨和政府機關檔案的管理部門，是永久保管檔案的基地，是各方面利用檔案史料的中心。《檔案法》第十九條規定：“檔案館應當定期公布開放檔案的目錄，并為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供方便。中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案?！钡诙畻l規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案?！笨梢?，向社會提供利用開放檔案以及有條件地提供利用未開放檔案是《檔案法》賦予各級檔案館的法定職責和義務。

（二）《條例》賦予各級檔案部門公開政府信息的職責

政府信息公開責任分配的一般原則為“誰制作誰公開”“誰保存誰公開”。《條例》第十七條規定：行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。同時還規定，各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。

我國的檔案部門是一個機構兩塊牌子，局、館合一。作為行政機關，檔案部門負有公開本機關政府信息的職責，作為國家綜合檔案館，又是本行政區域政府信息查閱的場所，因此，服務本級政府及本機關政府信息公開，檔案部門義不容辭。

（三）檔案部門應處理好兩種信息公開的法律程序

由于政府信息和檔案信息的公開分別適用不同的法律法規，因此公開的程序和方式是有區別的。

1.公開檔案信息的法律程序。《檔案法》及其實施辦法規定，各級檔案館應分期分批地向社會開放檔案，并同時公布開放檔案的目錄。中華人民共和國成立以前的檔案（包括清代和清代以前的檔案，民國時期的檔案和革命歷史檔案）全部開放；中華人民共和國成立以來形成的檔案，自形成之日起滿30年向社會開放；經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放。中華人民共和國公民，憑個人有效身份證明，就可至檔案館查閱檔案。

2.公開政府信息的法律程序。行政機關應當將主動公開的政府信息，自該信息形成或者變更之日起20個工作日內，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。國家綜合檔案館或公共圖書館內設置有政府信息查閱場所的，應配備相應的設施、設備，為社會公眾獲取政府信息提供便利。行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。辦理依申請公開信息請求時，行政機關有法定告知義務?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第二十一條規定了五個告知：①屬于公開范圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；②屬于不予公開范圍的，應當告知申請人并說明理由；③不屬于本行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人；④對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式；⑤申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。這條程序規定不是自由裁量權，而是義務，應當遵守。

3.兩種信息的界定和法律適用。正確界定政府信息和檔案信息，是正確適用法律的前提。而正確界定兩種信息，需要找到兩種信息轉化的節點。根據最高人民法院的最新司法解釋，政府信息歸檔之前適用《條例》規定，歸檔以后適用檔案管理相關規定，歸檔指歸到各級檔案館。

《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發〔2008〕36號）第八條規定：“已經移交檔案館及檔案工作機構的政府信息的管理，依照有關檔案管理的法律、行政法規和國家有關規定執行?！钡钦畔⒁平坏剿谛姓C關的內設檔案機構是否仍屬政府信息，這個問題一直爭議較大。按照國辦《意見》規定來看，當然既包括已經移交檔案館，也包括內設檔案工作機構的政府信息。但如果是這樣執行，會給政府信息公開制度的實施帶來重大負面影響。因為按照中央兩辦《機關檔案工作條例》規定，機關文書部門或業務部門一般應在第二年上半年向機關檔案部門移交檔案，這樣一來，政府信息第二年就變成檔案而不能公開了。2011年，最高人民法院出臺《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定（法釋〔2011〕17號）》第七條作出規定：政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規定。即明確了歸檔指歸到各級檔案館，不包括政府信息所在行政機關的檔案機構。

4.處理好兩種信息公開的法律沖突和銜接?，F階段，《條例》是國務院制定的行政法規，《檔案法》則是全國人民代表大會常務委員會制定的法律，兩者的適用競合問題屬于層級沖突，即不同位階的規范之間的沖突。按照《立法法》的規定，上位法的效力高于下位法。因此兩者發生沖突時，應適用《檔案法》。

在政府信息和檔案信息公開的問題上，還有一個著名的悖論，即原本公開的政府信息，歸檔以后，就要根據《檔案法》的規定，重新進入封閉期，直到滿30年才再次開放。實踐中還有一個現象，有些行政機關在受理政府信息公開申請后，為逃避公開，把未滿《檔案法》規定的保存期限的檔案匆匆移交檔案館。要解決這個悖論，一方面需要國家通過“頂層設計”，做好法律法規層面的銜接，另一方面，各級檔案館也可以在目前的法律框架內，靈活掌握。比如，《檔案法》規定國家檔案館保管的檔案一般應當自形成之日起滿30年向社會開放，但是經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限可以少于30年。因此，可以在行政機關檔案進館之初，就開展鑒定劃控工作，屬于經濟、科學、技術、文化等類檔案的，可以即刻公開，不必等待30年封閉期結束。

三、檔案部門應準確把握信息公開和保密的范圍

政府信息和檔案信息公開都具有例外性。實際上，相當一部分政府信息、檔案信息是不可予以公開的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等級的，當政府信息的內容涉及到國家的安全，公開會影響國家的利益時，其公開就會受到嚴格禁止，這是世界各國普遍的做法。并且，由于對可以公開的信息難以一一列舉，因而，在立法技術上，一般把例外信息作為研究的重點，除去例外信息以外，其余信息均應當公開。

（一）檔案信息公開的保密要求

《檔案法》及其實施辦法規定：涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放。保密檔案密級的變更和解密，依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其實施辦法的規定辦理。向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優先利用權，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見。

（二）政府信息免于公開的范圍

可以免于公開的政府信息，主要是《條例》的“三安全一穩定”“兩秘密一隱私”和國辦5號文件意見中的“過程性信息”和“內部管理信息”。

1.涉及國家秘密的政府信息。政府信息已經依照法定程序確定為國家秘密，比如有同級保密工作部門出具的屬于國家秘密的確認結論。對于事先沒有確定密級，在請求公開信息時才補定密級的，不得作為國家秘密對待。沒有嚴格按照國家秘密標志的法定要求進行標志的，不作為國家秘密對待。

2.涉及商業秘密的政府信息。對信息的商業秘密屬性進行審查判斷，著重點在于其是否具有保密性；其次，適用了信息的可分割性原則，也就是即使其中有不宜公開的內容，也應當作區分處理；商業秘密的利益應當讓位于公共利益。

3.涉及個人隱私的政府信息。適用于特定個人的信息都屬于個人信息。比如個人的身體隱私、健康隱私、財產隱私、家庭隱私、個人經歷隱私等。行政機關認為申請公開的政府信息涉及個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當依照《條例》第二十三條的規定，書面征求第三方的意見。

4.公開后可能危及“三安全一穩定”的?！稐l例》第八條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定?！?/p>

5.過程性信息。過程性信息一般是指行政決定作出前行政機關內部或行政機關之間形成的研究、討論、請示、匯報等信息，此類信息一律公開或過早公開，可能會妨害決策過程的完整性，妨害行政事務的有效處理。但當決策、決定完成后，此前處于調查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應當公開。

6.“內部管理”信息。所謂內部信息，就是對外部不產生直接約束力的普遍政策闡述或對個案的非終極性意見。之所以要免除公開內部信息，目的是保護機構內部或不同機構之間的交流，從而使官員能夠暢所欲言，毫無顧忌地表達自己的真實想法。

［1］胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［R］,2012.

［2］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014.10.29.

［3］江必新.以法治思維推進法治中國建設［M］.大國治理，2015.

［4］馬一德.法治中國：全面深化改革的戰略支撐［M］.大國治理，2015.

［5］中華人民共和國檔案法，1987.

［6］中華人民共和國檔案法實施辦法.國家檔案局第5號令，1999.

［7］中華人民共和國政府信息公開條例.中華人民共和國國務院令第492號,2007.

［8］政府信息公開［OL］.百度百科.

［9］檔案工作基本術語(檔案行業標準)DA/T1—2000.

［10］最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定.最高人民法院審判委員會,2010.

［11］中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見.國務院辦公廳，2008.

［12］機關檔案工作條例.中央辦公廳、國務院辦公廳，1983.

［13］關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定.最高人民法院，2011.