城鄉義務教育一體化治理及其路徑探析*

●周 曄

城鄉義務教育一體化治理及其路徑探析*

●周 曄

城鄉義務教育一體化治理是國家破除城鄉義務教育二元體制，實現教育公平的必然戰略路徑選擇，當前，要克服城鄉義務教育分治的思維定式和路徑依賴，在城鄉義務教育公平有質量的發展的價值追求與城鄉義務教育均衡發展和城鄉義務教育一體化發展的目標指引下，有步驟地選擇分級推進和跨區域推進兩種路徑，并動用各級政府的財政工具，來實現城鄉義務教育一體化治理。

城鄉義務教育一體化治理；教育公平；路徑選擇；財政工具

20世紀末以來，社會對教育公平的關注急劇升溫，回應社會訴求，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（下簡稱《教育規劃綱要》）“把促進公平作為國家基本教育政策”，提出教育公平的“重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體”。國家新近提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，那么，在教育領域的治理體系中，促進義務教育均衡發展的國家戰略路徑選擇是城鄉義務教育一體化治理。

一、“治理”引介與“本土化”

自1989年世界銀行首次使用“治理危機”（crisis in governance）來概括當時非洲面臨的可持續危機以來，“治理”（governance）開始在西方學術界流行開來，并逐漸取代公共行政中的“管理”與“統治”，①當今學術界對“治理”寵愛有加，并且提出了公共治理、政府治理、社會治理、國家治理、全球治理、地方治理、大學治理、公司治理等概念，“治理”已發展成為一種很有解釋力的理論和分析框架。

從羅茨（R.Rhodes）等有代表性的學者和全球治理委員會等國際組織對“治理”的界定與闡釋②可以概括出治理理論的核心理念，主要包括：（1）主張為公共利益而建立體現法治和責任的公共服務體系，政府、市場與公民社會對公共生活進行平等協商、合作管理，達成公共利益最大化的社會管理過程——善治（good governance）。（2）要求社會系統要素之間的平等協調、對話和互動，追求廣泛的共識和參與。（3）強調社會管理過程中權力運行向度的變化。治理是一個上下互動，主要通過合作、協商等方式對公共事務管理的過程，在國家發展上促進有效的大眾參與，以改進政府的服務質量和擴大基層民主。

“治理”于我國而言是“舶來品”，我國學界大概是在20世紀90年代中后期才開始關注“治理”理念。就已有研究來看，國內外學者對治理概念的理解與使用具有很大的不同。國外學者在政府是與市場、社會并行的主體的語境下，使用“治理”，政府治理主要指政府內部的治理；而國內學者通常強調“政府治理”，③這是與我國“大政府—小社會”的國情相適應的，自然，對應政府治理這一主體便有了相應的客體，如社會公共事務。另外，從研究層次來看，國外學者依托于民主政治體制，在宏觀層面上研究政府、市場、社會的橫向關系以及政治層面的公共選擇問題，在微觀層面研究政府本身，橫向結構、縱向結構，并以此為切入點研究治理的模式、結構。國內學者普遍認為，政府治理要以政府為主導，通過“治理”來配置公共資源、協調公共組織，最終達到治理或善治（而不是統治或管理）的目的。

鑒于國內外對“治理”的研究，可以認為，雖然治理是西方學者應對其自身問題提出的理論框架，但是其經過“本土化”后，可為我用。對教育這一公共事務而言，治理理論可以作為一個有力的理論依據和分析框架。將治理理論引入教育領域，將其作為我國教育改革的理論支撐不僅具有適切性，而且具有重大理論和現實意義。本研究就借鑒治理理論的國內外研究，將治理作為城鄉義務教育均衡與城鄉義務教育一體化的理論分析框架，進而提出“城鄉義務教育一體化治理”這一概念。

“城鄉義務教育一體化治理”中的“治理”不僅是理論依據，也是方法論，還是目標。治理強調多元主體的共治，最終實現教育領域公共利益的最大化。在我國的具體語境中，教育治理的結構性主體中，政府是最重要的、基礎性的和主導性的主體。[1]至此，我們可以歸結出“城鄉義務教育一體化治理”的基本含義應為：在治理理念與方法論的指導下，以政府為主要主體，通過過程性的一體化手段與方式，使城鄉義務教育實現均衡發展和一體化發展。

二、城鄉義務教育一體化治理的價值目標

價值目標的確立，關涉治理主體在治理過程中的方向和動力的問題?？傮w來說，城鄉義務教育一體化治理的價值目標是將城鄉義務教育辦成“人民滿意的義務教育”，即“好的義務教育”。這就要求從根本上體現義務教育的公共性和公益性的特征，解決目前城鄉義務教育發展不均衡的狀態。

（一）價值追求：城鄉義務教育公平有質量的發展

義務教育具有的強制性、普及性和免費性的特點，這決定了世界上越來越多的國家將義務教育視為公共產品，視為政府的職責，要求政府提供財政保障，使所有受教育者都能公平接受大致不差上下的教育。

從社會公平的角度來看，義務教育的對象主體是廣大人民群眾的子女，政府保障城鄉一體化的義務教育，有助于廣大人民群眾子女有均等接受教育的機會，而均等的教育機會又能縮小收入分配的差距，進而促進社會公平的實現。因為義務教育是為人的發展打好基礎，為人實現社會向上流動打好基礎的教育，良好的義務教育可以幫助弱勢者改善其生存狀態，提升社會地位，進而縮小社會的差距，減少社會的不公正。“面對未來的種種挑戰，教育看來是人類朝向和平、自由和社會正義邁進的一張必不可少的王牌。”[2]政府代表社會施政，政府治理的基本目標是為全體公民謀求最大限度的福利，其中政府利用權力手段維護社會公平是政府的基本職責。而關于義務教育這等關系國運民生之大計，政府必須保證其公平有質量的發展，方才有利于社會公平。

從理論上來講，義務教育公平有質量的發展，是義務教育發展的應然價值選擇，也是義務教育事業本有的理想目標和應有的客觀態勢。公平作為義務教育發展的內在規定性，決定著義務教育發展的性質和趨向；從實踐上來講，首先，現實中城鄉義務教育的差距，主要是公平問題，由教育事業價值選擇的偏差所誘致；其次，追求有質量的義務教育是社會對義務教育的現實訴求。所以，只有城鄉義務教育公平有質量的發展，才能回應理論應然和解決實際問題。這就決定了城鄉義務教育一體化治理的終極價值追求——城鄉義務教育公平有質量的發展。

（二）治理目標：城鄉義務教育均衡發展和城鄉義務教育一體化發展

城鄉義務教育一體化治理，它既是手段也是過程，既是目標又是理念，更是教育公平價值追求對義務教育期待的結果，是過程性手段與結果性目標的統一。正如“城鄉教育一體化是手段性表述與目標性表述的統一，即‘用城鄉教育一體化的手段實現城鄉教育一體化的目標’”[3]作為手段，城鄉義務教育一體化治理強調的是城鄉義務教育在機會分配、資源配置及使用、發展過程中的雙向溝通、資源共享、優勢互補、互動互助；作為目標，城鄉義務教育一體化治理強調的是縮小城鄉義務教育差距，實現城鄉義務教育公平，即實現城鄉義務教育均衡發展和城鄉義務教育一體化發展。

三、城鄉義務教育一體化治理的兩種路徑選擇

明確了城鄉義務教育一體化治理的價值目標之后，須要結合我國實際情況來討論現實路徑。探尋城鄉義務教育一體化治理的路徑，我們必須考慮以下方面的情勢：一方面，我國長久地城鄉義務教育分治形成的思維慣性和路徑依賴，給推進城鄉義務教育一體化治理造成了強大的阻力；另一方面，我國行政管理體制（中央集權、地方分級管理）和義務教育以縣為主的管理體制的特點。前者要求克服城鄉義務教育分治的思維定式和路徑依賴，這是城鄉義務教育一體化治理的前提；后者要求處理好政府間的權利義務關系和權力責任關系，也要求充分考慮推進城鄉義務教育一體化治理的地域性、步驟性特點。

（一）分層級推進城鄉義務教育一體化治理的路徑

按行政區劃及其隸屬關系，在先易后難的原則下，我國區域內城鄉義務教育一體化治理現實的縱向路徑應該是：縣域內一體化→市域內一體化→省域內一體化→全國一體化。

1.縣域內一體化治理

《教育規劃綱要》提出要“建立城鄉一體化義務教育發展機制……率先在縣 （區）內實現城鄉均衡發展”。這是充分考慮到我國“以縣為主”的義務教育管理體制而提出的。當前最有可能和最為緊迫的就是率先在縣域內推進城鄉義務教育一體化治理，這也是城鄉義務教育一體化治理的突破口，會為更高層級的城鄉義務教育一體化治理奠定基礎和提供經驗借鑒。[4]縣域內的城鄉義務教育一體化治理是以縣級政府為最主要治理主體，構建縣級政府、縣域內學校、社會的新型關系，形成縣級政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與義務教育一體化治理的格局。

目前要做好以下方面的改革：一要著力解決好政府包攬權力的問題，實現政府職能的轉變，由“全能型”政府向“服務型政府”轉變；二要解決政府責任缺位的問題，如對發展義務教育財政投入不足和監管不到位的問題；三要擴大學校辦學自主權，凸顯學校的主體性，調動學校根據實際辦出特色的積極性；四是要形成讓社會廣泛參與的機制，要積極發揮各類社會組織在教育公共治理中的作用。在政府內部和行政部門之間，也要優化配置義務教育權力，縱向來講，要給鄉鎮政府和村委會“下放”、分解權力，充分調動他們的積極性；橫向來講，要在縣政府的統籌協調下，將相應權力配置給教育、財政等行政部門，也要明確各自的職責。

多年來各級政府對義務教育進行城鄉分治的最直接工具是財政投入制度，最突出表現是對城鄉義務教育財政投入的不均衡。所以，對城鄉義務教育一體化治理而言，政府財政是最主要和最基礎的“治理工具”（當然，“治理工具”還包括制度變革、教育政策革新等）。

“以縣為主”的義務教育管理體制決定了縣級政府在城鄉義務教育一體化治理中必須承擔縣域內的義務教育一體化治理的財政職責。對縣（區）政府而言，推進縣域內的城鄉義務教育一體化治理，其財政職責主要包括：（1）統籌配置來自上級政府的義務教育經費投入，向義務教育薄弱鄉（鎮）和義務教育薄弱校傾斜；（2）保證縣級財政收入對義務教育配置比重的合理化，并向義務教育薄弱鄉（鎮）與義務教育薄弱校傾斜；（3）多方籌措義務教育經費，調動社會和企業對義務教育經費支持的積極性。[5]

2.市域內一體化治理

市域內城鄉義務教育一體化治理比縣域內一體化治理處于更高層級，內容也更為復雜。因為，除了實行與縣域內城鄉義務教育一體化治理內容和方式同樣的治理，還要對市縣區級政府和行政機關主體及市縣區內各階段、各類型義務教育學校進行雙重統籌治理，對于市級政府，還要負責在中觀層面加強對轄域內的市、縣（區）政府推進城鄉義務教育一體化治理的調控、督導和落實。[6]市域內的城鄉義務教育一體化治理將為更高層級一體化治理奠定基礎。目前，市域內一體化治理要解決市級政府對義務教育治理權力弱化和責任弱化的問題。

3.省域內一體化治理

盡管在治理內容與方式上與市域內一體化治理沒有本質區別，但由于其是在更大范圍的一體化治理，而且省域內的各地區之間發展不平衡，有的省轄區域跨度大，區域間義務教育差距明顯。所以，省域內的城鄉義務教育一體化治理的難度也更大。目前省域內城鄉義務教育一體化治理，一是要在省級政府的協調下，建立下級政府間對義務教育發展的溝通和合作機制，做到平臺共建和資源共享；二是省級政府要動用省級財政工具，為省域內一體化治理提供財力保障。讓省級政府成為推進城鄉義務教育一體化治理的最主要的財政責任承擔主體，可保證義務教育經費投入的相對穩定性，也符合責任匹配原則；省級政府可以在全省范圍內發揮應有的宏觀財政調控能力，保證在省內不同地區提供大致相當的義務教育發展條件。從大的方面講，省級政府要承擔省域內義務教育一體化治理的財政職責主要包括：（1）統一規劃和統籌分配省域內的義務教育經費，向財政薄弱的市縣區傾斜；（2）統籌中央政府和省級政府對下級政府的財政轉移支付資金；（3）統籌督促落實省以下各級政府應承擔的義務教育經費職責。具體地講，主要包括薄弱學校改造經費、標準化學校建設經費、學校運轉基本經費、農村及偏遠地區教師特殊津補貼經費等。

（二）跨區域推進城鄉義務教育一體化治理的路徑

在分層級推進城鄉義務教育一體化治理的路徑的基礎上，我國城鄉義務教育一體化治理的橫向路徑應該是跨區域推進。相對于分層級縱向推進路徑而言，跨區域推進的路徑主要是要處理好義務教育的府際關系（intergovernmental relations），包括縱向層級的府際關系和橫向同級的府際關系。

1.相鄰地區的跨省一體化治理

一是相鄰地區的義務教育從社會經濟基礎和地緣關系角度來講，具有相似性；二是相鄰地區的政府主體合作溝通較為便利。這是相鄰地區的跨省一體化治理的“先天”基礎和優勢。相鄰地區的跨省一體化治理，首先，要相鄰的各省級政府建立起有效的共同協作機制，形成義務教育跨省一體化治理的共識，建立相應的城鄉義務教育一體化治理聯動機制，在義務教育領域展開了全方位合作。其次，相鄰的省級政府要引導、協調、監督跨省相鄰地區的各級政府建立有效的協作聯動機制。目前，長三角兩省一市已經建立的“長三角教育聯動發展機制”，在基礎教育等領域展開了全方位合作，特別是區域性的信息溝通平臺、師資培訓等，在推進高位區域城鄉教育一體化方面，為全國相鄰地區的跨省城鄉義務教育一體化治理作出了表率。對政府財政而言，省級政府要統籌安排與本省相鄰省份推進城鄉義務教育一體化治理的經費的調度。

2.跨地區一體化治理

我國城鄉義務教育的非均衡性不僅表現在地方政府行政區劃內，而且表現在地區之間，這就需要在相鄰地區的跨省一體化治理的基礎上，推進跨地區的一體化治理，需要高層級的治理?！督逃巹澗V要》提出“率先在縣（區）內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進”，哪里是“更大范圍”？自然指的超出“縣（區）內”的范圍，當然包括市地內、省域內、相鄰地區，最終是全國范圍內。所以，跨區域一體化治理需要統籌考慮東中西部地區的一體化治理，進而實現全國城鄉義務教育一體化治理。東中西部的城鄉義務教育一體化治理處于最高層級，中央政府和地方政府共同為統籌治理主體，二者既要各司其職，又要相互溝通配合，形成合力，把全國城鄉義務教育作為一個整體，進行協調統籌，對教育資源進行合理均衡配置，促進地區間教育要素的合理流動。[7]

由于我國各地區間、各省間的經濟發展狀況很不均衡，使得各地區、各省財政實力和對推進義務教育一體化治理的財政能力不均，所以，中央政府要承擔均衡地區間和省際對推進義務教育一體化治理財政能力不均的財政職責，主要途徑和方式是財政轉移支付。

四、結語

我國城鄉二元社會結構體制導致了城鄉義務教育的二元結構和非均衡態勢，這是學界一致的研判。城鄉義務教育二元體制結構不僅是當前推進教育公平和城鄉義務教育均衡發展的主要障礙，而且復制和強化了城鄉差距。近年來，政府出臺了諸多政策來促進教育公平和城鄉義務教育均衡發展，但未能從根本上解決問題。何故？一是與原有教育制度（政策）慣性及由其導致的積重難返效應有關，二是城鄉二元社會體制還未根本轉變，第三，須注意到，城鄉義務教育各自問題表征多樣，既有教育系統自身的原因，也有教育系統外部的原因，且各自與相互問題致因交織疊加，變本加厲。歷史經驗和學理依據都昭示，某一（些）方面政策和政策的某一（些）方面的修修補補和單方面的措施行動，都不會根治城鄉義務教育不均衡的頑疾。當前，要破解城鄉義務教育分治的路徑依賴，需要思維變革，需要確立一種更高位的頂層的思維，這就是城鄉義務教育一體化治理。只有在城鄉義務教育一體化的思維下，才能打破城鄉義務教育分治的路徑依賴，方能有效推進城鄉義務教育均衡發展。這就要求，把城鄉義務教育作為一個整體，破除先前城鄉義務教育的二元體制結構，打破城鄉義務教育各種資源配置的城鄉壁壘。

注釋：

①關于“治理”與“管理”的區別，從詞源學角度考察，“管理”的英語為“management”，它來源于拉丁語“manus”，意為“親自控制”。“治理”的英語為“governance”，源于古拉丁語和希臘語的“操舵”一詞，意為“引導”、“服務”、“操縱”。兩者的差異在于，前者更側重在控制，后者側重在“引導”和“服務”。在公共事業研究領域，“管理”指取得某些結果，或取得這些結果的管理者的個人責任，而“治理”則是指有效達成目標的過程與結果。而關于“治理”（governance）和“統治”（government）的區別，俞可平教授認為，“首先，治理與統治的最基本的、甚至可以說是本質性的區別就是，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關；而統治的權威則必定是政府?！薄捌浯?，管理過程中的權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理?！保ㄒ姡河峥善?治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社，2000.5-6.）

②羅茨概括出了“治理”的幾個基本特征：一是組織專家的相互依存。二是相互交換資源以及協商共同目的的需要導致的網絡成員之間的持續互動；三是游戲式的互動以信任為基礎，有網絡參與者協商和同意的游戲規則來調節；四是保持相當程度的相對于國家的自主性。全球治理委員會認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：一是治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；二是治理過程的基礎不是控制，而是協調；三是治理既涉及公共部門，也包括私人部門；四是治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。（轉引自：俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.4-5.）

③當然，也有學者從其他視角來研究“治理”，如俞可平更加從公民社會的視角關注治理問題。（俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.5.）毛壽龍教授主要從政府管理的角度關注治理理論，關注政府自身的運作機制問題。陳振明教授從“網絡管理”角度關注治理理論。另外，徐勇教授運用該理論研究“村治”、“鄉村治理”等。（徐勇.Governance:治理的闡釋[J].政治學研究，1997，（1）.）

[1]周曄，王曉燕.城鄉教育統籌治理:概念與理論架構[J].教育研究，2014，（8）.

[2]聯合國教科文組織.教育——財富蘊藏其中[M].北京:教育科學出版社，1996.1.

[3]范先佐，付衛東.義務教育均衡發展與省級統籌[A].城鄉教育一體化與教育制度創新會議論文集[C]，2011.103.

[4][5][6][7]周曄.城鄉義務教育一體化的時代意蘊、形態與政府財政職責厘定[J].當代教育與文化，2014，（5）.

（責任編輯：曾慶偉）

國家社會科學基金“十二五”規劃2013年度教育學青年課題“西北農村地區中小學教師隊伍結構失衡問題與破解政策體系研究”（項目編號：CGA130159）。

周 曄/西北師范大學教育學院副教授，教育學博士，碩士生導師，主要從事農村教育改革與發展、教育基本理論研究