豆芽質量安全，誰來監管

崔慶安

近年來，豆芽質量安全問題成為社會和輿論關注的焦點之一。部分生產經營者為追求豆芽產量和好“賣相”，在豆芽生產加工過程中非法添加“無根豆芽素”、漂白粉、速長劑等添加劑，致使“毒豆芽”事件在山東、陜西、遼寧、新疆、浙江、上海等地頻繁發生，危害了消費者的身體健康，影響了消費者的消費信心，造成了惡劣的社會影響。“毒豆芽”現象之所以頻頻出現，除了生產經營者一味追求經濟利益、非法生產加工外，與多年來監管部門職責分工不清晰、存在監管漏洞有直接關系，然而造成監管部門職責不清、分工不明的根本原因又是豆芽屬性定位模糊。現就豆芽質量安全監管職責問題做以下探討：

一、監管職責現狀

1、食品藥品監管職責整合前的情況

多年以來，豆芽質量安全監管職責自上而下存在爭議。食品藥品監管職責整合前，縣級監管部門涉及工商、質監、衛生、農業、食藥等5個以上部門，有明顯推諉扯皮現象。工商部門認為只負責流通領域的監管，豆芽生產加工應由質監部門監管；質監部門認為豆芽屬于農產品，應由農業部門監管；農業部門認為豆芽不屬于初級農產品，超出了監管范圍。豆芽質量安全監管與以上部門都有關系，但由于職責不清晰、環節分割過多，實際上每個部門都沒有真正將豆芽質量安全納入監管范圍，未實行有效監管，導致豆芽質量安全監管出現盲區，存在漏洞。

2、食品藥品監管職責整合后的情況

工商、質監、衛生、食藥部門有關食品藥品監管職責整合后，印發了《沂源縣食品藥品監督管理局主要職責內設機構和人員編制規定》，規定“縣農業局負責豆芽等芽菜蔬菜進入批發、零售市場前的培植行為的監督管理”，“縣食品藥品監督管理局負責進入農產品批發、零售市場后的豆芽等芽菜蔬菜的監督管理，負責對餐飲服務單位自制芽菜蔬菜的質量監管，對其購進的芽菜蔬菜采購查驗和索證索票的監督管理”；“兩部門建立食品安全追溯機制，加強協調配合和工作銜接，形成監管合力”。豆芽質量安全監管部門主要由農業和食藥兩個部門承擔，農業局承擔生產加工環節監管職責，食藥局承擔流通和餐飲環節監管職責；同時，農業、食藥、公安3部門采取聯合執法的方式進行專項整治。

3、豆芽屬性定位仍然模糊

把豆芽當作農產品還是食品進行監管，直接決定適用法律和執行標準，影響監管效果；然而，當前豆芽定性模糊，其主要原因表現在：

一是法律法規沒有具體明確規定。食品、農產品的監管主要依據《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《山東省農產品質量安全條例》、《山東省農產品質量安全監督管理規定》。《農產品質量安全法》規定“農產品，指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品”，《山東省農產品質量安全條例》規定“農產品，是指來源于農業的初級產品，即在種植業、林業、畜牧業和漁業生產活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品”，雖然對初級農產品有定位和指向，但是未做列舉性規定。

二是食品安全標準不應作為監管職責劃分的依據。食品安全標準規定的是限量指標、含量要求、檢驗方法等，不是監管職責劃分的依據。①食品安全標準：2009年第3號《食品中6?-芐基腺嘌呤的測定高效液相色普法》，為檢測方法標準，適用于6-芐基腺嘌呤的測定；衛生部公告2011年第12號《食品添加劑使用標準》，為國家食品標準，適用于食品添加劑的使用；衛生部、農業部公告2012年第22號《食品中農藥最大殘留限量》，為國家食品標準，適用于農藥殘留。②行業標準：《無公害食品芽類蔬菜》（NY5317-2006），已廢止；《綠色食品芽苗類蔬菜》（NY/T1325-2007），已重新修訂頒布，適用于綠色食品認證，不僅規定了農產品，也規定了加工產品等；2010年農業部第1490號公告《用于農藥最大殘留限量標準制定的作物分類》，適用于農藥殘留。③其他規范性文件：2008年國家統計局出版的《國民經濟行業分類注釋》，為統計依據，2011年已新頒布；財政部、國家稅務總局[2011]137號《關于免征蔬菜流通環節增值稅有關問題的通知》，適用于稅費優惠政策。

三是國家部委有爭議，意見不一。衛生部在函復地方衛生部門的文件（[2004]212號）中提出“豆芽是種植生產過程，時間跨度大，職責已幾經調整”；國家質檢總局函復地方質監部門的文件（[2009]202號）中提出“豆芽應屬于初級農產品，建議其監管由農業部門負責”；農業部2011年就農產品質量安全監管職責分工，曾征詢過全國人大法工委和國務院法制辦，并答復江蘇和浙江農業廳（農質函[2011]1號），“《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國農產品質量安全法（草案）〉審議結果的報告》中明確指出，本法所稱農產品，僅指來源于農業的初級產品，即在農業活動中直接獲得的未經加工的以及經過分揀、清洗、切割、冷凍、包裝等簡單處理的植物、動物、微生物及其產品。工業生產活動中以農產品為原料加工、制作的產品不屬于法律所稱農產品”，2011年農業部抽檢豆芽中的亞硝酸鹽也主要是檢查化肥使用情況。

四是各地監管職責分工存在差異。2012年浙江省質量技術監督局出臺文件，提出“豆芽應當按農產品質量安全法的規定由有關職能部門監管”；山東省未將豆芽質量安全監管職責指定給農業部門承擔。

二、監管職責履行中存在的問題

按照現有職責分工，農業、食藥部門在實際履職過程中也出現了一些問題，導致監管工作難以依法規范開展。

1、豆芽定性模糊，難以制止非法添加行為

若將豆芽作為初級農產品監管，則初級農產品在生產過程中允許使用農藥、化肥、植物生長調節劑等化學物質，“毒豆芽”生產過程從農業生產角度講就成了合法生產；若作為食品，則依照《食品安全法》，存在上述行為就可判定為非法添加。豆芽在生產加工過程中主要添加無根豆芽素、漂白粉、速長劑等添加劑，超出了農業部門有關農藥、肥料等農業投入品監管范圍，況且《農產品質量安全法》等農業法律法規沒有具體條款規定對違法行為給予處罰，若將豆芽作為農產品監管，不利于糾正違法行為；各地公安、檢察機關立案查處的“毒豆芽”案件，均依據了《食品安全法》關于食品違法添加的相關規定，可見是將豆芽當作食品進行監管的。

2、職責交叉、多頭管理，不能做到統一有效監管

由農業部門承擔生產加工環節監管職責，食藥部門承擔流通和餐飲環節監管職責，這種人為地將生產環節和流通環節分離開來的職責分工，難以做到統一有效監管，反而還會導致職責交叉、多頭管理問題，甚至產生推諉扯皮現象；更何況很多情況下，豆芽生產加工者同時也是流通經營者，具有一體化的特點，如果人為分割生產環節和流通環節，分別進行監管，將不利于形成科學規范的監管機制。

3、執法檢查入戶難、取證難，制約監管工作開展

沂源縣豆芽生產加工以傳統的小作坊和家庭自產自銷經營模式為主，大多數無規模化的專門生產場所，生產設備簡陋，生產加工地和私人居所一體，行政執法進入私人居所，存在入戶難的問題；同時，豆芽生產加工過程的非法添加行為具有很強的隱蔽性，現場檢查取證十分困難，對產品進行抽檢是唯一有效的手段，但抽樣檢測費用高、周期長，等檢測結果出來產品早已流入市場進入消費環節，這樣不利于對問題產品的查處。

三、監管職責有效履行的探索

按照《食品安全法》規定，由縣級以上人民政府確定本級部門的監督管理職責。因此，在堅持職責法定大原則前提下，對包括豆芽在內的所有食品安全監管職責的界定，從高效務實履行監管職責角度出發，應遵循兩個基本原則：一是有利于有效監管的原則；二是“一個事項由一個部門負責”的原則。本著這兩個原則，對豆芽質量安全監管職責有效履行情況提幾點看法：

1、將豆芽定性為食品更有利于監管

2008年國家衛生部、國家標準化委員會發布的《豆芽衛生標準》規定，“豆芽的生產過程需要取得衛生許可，進行嚴格的消毒，需要的消毒劑必須對人體無害，而農產品生產過程則不需要符合上述標準要求”，可見豆芽生產不符合農產品生產標準要求，也就難以用農產品監管標準對其進行監管。豆芽在生產加工中的違法行為主要是非法添加，這也是造成豆芽質量問題、影響消費者食用安全的主要因素，按農產品對豆芽進行監管在適用法律上有沖突，實際上是降低了對豆芽的監管標準，不利于對違法行為的查處；按食品進行監管，根據《食品安全法》規定，在豆芽生產過程中添加“無根豆芽素”、漂白粉、速長劑等物質，屬于非法添加，監管難題可迎刃而解。由此可見，按食品對豆芽進行監管更有利。

2、整合職責有利于建立統一有效的監管機制

根據十八屆三中全會提出的“要完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度”規定，可以從市場管理入口建立追溯機制，有效解決人為分割生產、流通環節的問題，形成統一有效的監管機制，進一步強化豆芽質量安全監管職責，依法規范豆芽生產經營行為。因此，建議將豆芽質量安全監管職責整合到食品藥品監督管理部門，并加強檢測力量、檢測設備的配備，加大對非法添加物的檢測力度，確保豆芽質量安全監管工作落到實處。

3、加強協調配合有利于形成監管合力

食品藥品監督管理部門與農業部門要加強協調配合和工作銜接，建立工作協調機制，對包括豆芽在內的食品安全加大監管力度，必要時可進行聯合執法，防止出現監管漏洞；建立行政執法和刑事執法銜接協調機制，在豆芽生產加工過程中涉嫌犯罪的，依法移交公安機關處理，要探索建立提前介入機制，公安機關要為行政執法提供必要支持；機構編制部門要加強與檢察機關聯合，積極開展豆芽質量安全監管履職情況檢查，對不履行職責的部門進行問責，有效促進監管部門正確履行職責，確保人民群眾食用安全，維護人民群眾身體健康。