高等教育投入立法的構想

徐鵬博，楊 東

(1.清華大學 法學院，北京 100084；2.中國人民大學 法學院，北京 100872)

高等教育投入立法的構想

徐鵬博1，楊 東2

(1.清華大學 法學院，北京 100084；2.中國人民大學 法學院，北京 100872)

高等教育財政投入立法是中國未來法制建設中的重要環節。在分析中國高等教育投入立法及其現狀基礎上，針對存在問題，借鑒英、美等國經驗，可以提出完善中國高等教育立法的一系列制度設計和規則設定。

高等教育；投入；立法；完善

一、中國高等教育投入立法情況及存在問題

中華人民共和國憲法第十九條規定：國家發展社會主義的教育事業，舉辦各種學校，發展高等教育，發展各種教育設施，鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。1995年頒布實施的《教育法》以專章形式，明確了包括高等教育投入在內的教育投入法律依據；1998年頒布實施的《高等教育法》，進一步細化了高等教育投入和條件保障有關規定。另外，《民辦教育促進法》等法律和法規也對規范高等教育投入提出了明確要求。以上法律為保障高等教育投入起到了巨大作用，但總的來講，中國高等教育投入狀況并不理想，根本癥結在于立法缺陷。主要表現在以下幾個方面：

1.國家高等教育財政投入缺少可操作的依據。教育財政投入經費占國內生產總值(GDP)的比例，是反映評價政府教育財政投入水平的通用指標?！督逃ā芬幎ǎ簢邑斦越逃涃M支出占GDP的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高，全國各級財政支出總額中教育經費所占比例應當隨著國民經濟的發展逐步提高。《高等教育法》規定：國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制；國務院和省級政府要保證國家興辦的高等教育的經費逐步增長。1993年黨中央、國務院發布的《中國教育發展與改革綱要》中要求，到2000年國家財政教育經費支出占GDP的比例達到4%，但非強制性要求。據教育部統計，2000年至2008年中國教育財政投入占GDP的比例長期徘徊在3%左右，2012年才真正達到4%，低于發達國家6%和發展中國家4%的平均水平。另外，按照國際慣例，高等教育投入占教育投入的20%左右，而中國一直維持在10%左右[1]。需要從法律角度明確有關比例，增強各級政府對高等教育投入的剛性要求。

2.對資金投入缺乏嚴格考核監督，責任虛置。中國《高等教育法》中沒有對因資金投入使用不符合有關法律條文的處罰性規定；《教育法》中僅規定：違反國家有關規定不按照預算核撥教育經費的，由同級人民政府限期核撥，情節嚴重的對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，責任主體不明確，處罰也明顯缺乏力度，加之教育投資大、見效慢和官員任期制影響，地方政府一般都不愿將錢投到不能立即出政績的教育事業。另外，中國現行的政府預算科目中，按預算等級依次分為“類”、“款”、“項”、“目”四級，人民代表大會審批政府總預算時只審到“類”級，1999年財政部將教育事業費升格為“類”級，但教育基本建設費仍設在“款”級科目中。因此，在人大審批政府總預算時較難對教育預算單獨審批，只能在審批預算執行情況報告時才能了解到教育預算的情況，這對于增加教育預算的透明度、加強公眾監督、保證教育投入很不利。

3.高校校辦產業、捐贈等多元化投入機制缺少法律規范。院校利用自身人才、實驗設施等優勢興辦產業、提供管理咨詢服務、轉讓專利以及接受社會捐贈等是各國高等教育資金來源的重要渠道。比如，2002年耶魯大學捐贈基金收入占學?？偨涃M的28%，麻省理工學院捐贈收入占學?？偨涃M的20%[2]。很多國家確立了相應的激勵措施鼓勵社會向教育捐贈。中國《教育法》第53條、《高等教育法》第60條也規定了“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入?！钡谥袊叩冉逃＾k企業和社會捐資僅分別占總經費的1%左右，遠低于英、美等國約4%的平均水平[3]。

4.高等教育投入分配機制、收費制度和資金使用效率偏低。1986年10月，財政部、國家教委發布了《高等學校財務管理改革實施辦法》規定“高校年度教育事業費預算，由主管部門按照不同科類、不同層次學生的需要和學校所在地區的不同情況，結合國家財力的可能，按綜合定額加專項補助的辦法進行核定?！痹摲椒炕菀?，透明度高，撥款多少直接與事業任務掛鉤，但這種方式僅僅以學生數作為單一的政策參數，忽略了其他參數，尤其是反映資源利用率的參數對學校辦學行為的激勵作用，容易導致高校為了爭取較多經費盲目擴大招生規模，難以調動高校提高教育和科研質量積極性，理應根據《高等教育法》的規定作出修訂。

5.對高等教育資金投入缺乏有效制約和監督。近年來，少數地方政府和高校暴露出的巨額資金違規審批使用并造成重大損失的問題[4]，觸目驚心。分析其原因，主要是《教育法》和《高等教育法》中都沒有設置對國家高等教育投入使用的監督制約措施。具體講，一方面中國現行的撥款體制是政府、高校兩者構成的二元體制，撥款全過程政府直接干預，容易產生隨意性、不公正性、低效性以及資源“尋租”行為；另一方面，對有關資金使用缺乏嚴格監督，高校領導干部經濟責任交接、經濟責任審計等都屬于事后監督，事前和事中擴大公開的民主監督很不到位。

二、美國和英國高等教育投入立法的經驗啟示

美、英兩國是世界上高等教育發展最早、制度最成熟的兩個國家，都非常重視通過立法保障高等教育的經費科學投入。美國1965年11月8日制定了聯邦《高等教育法》，先后于1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2005年進行了8次重要修訂和補充，因美國高等教育實行分權管理，聯邦政府在行政上不能對高校實施直接管理，主要通過改進高等教育投入立法，采用經濟手段推動實現高等教育宏觀管理目標。有學者認為，美國聯邦《高等教育法》實質就是一部高等教育投入法。英國政府1944年頒發了《教育法》，奠定了現代教育發展的基礎，該法總共有5章122條，在該法的第四部分有32條，就教育經費、獎學金、補助費、捐贈、教師工資等有關教育財政投入的內容作了詳盡的規定；1988年頒布了《教育改革法》，再次對高等教育管理體制、經費分配辦法、學校經營自主權等作出了改進和規定。

1.建立財政投入為主的多元投入模式。美國《高等教育法》及其修正案明確規定了聯邦政府向全國公立和私立院校提供長期資助的計劃，為高等教育發展提供了財政保障；英國《教育改革法案》提出要完善高等教育經費的分配辦法，鼓勵多種渠道的資金來源。兩國均制定相應的具體政策，比如：美國政府對向學校捐贈物品和資金的個人和法人實行免稅或扣除部分所得金額，捐款作為虧損等減免稅金的政策，鼓勵個人或者法人捐贈；英國在法律保障和政策上對高校社會服務和捐贈給予優惠，捐贈者往往以得到某項知識產權為條件。美國2004—2005年高等教育經費中，聯邦、州和地方三級政府撥款占64%，學生繳納的學雜費占16%，高校利用自身優勢開展校企合作研究、人才培訓、管理咨詢、校辦企業等服務性收入占17%，接受捐贈、發行彩票、招收國外留學生等其他收入占21%[5]。英國1999—2000年高等教育經費中，政府撥款占40.3%，政府及社會提供的科研經費占15.4%，學費和助學金占22.5%，社會捐贈、咨詢服務、招收國外留學生等其他服務收入占21.8%[6]。

2.實行財政資金分類投入方式。根據有關法律法規，美、英兩國對高等教育的投入主要由教學投入、科研投入和學生資助三部分構成，既注重公平，又注重獎優罰劣，推動院校間競爭。美國《高等教育法》規定，聯邦政府側重于對學生的資助和科研項目投入，為適應科學技術發展進步，專門設立了“國家需要領域”研究生和研究生院資助等項目，由院校間公開競爭獲取。英國高等教育投入中，教學投入約占60%，科研投入約占20%，學生資助等其他投入約占20%[7]。

3.制定具體政策提高財政投入績效。美國《高等教育法》要求對大學生的助學金、獎學金和貼息貸款等資助，都要通過嚴格的“需求分析”程序，保證資助最需要的人，《高等教育法》修訂都會根據國會顧問委員會的調查研究結論對需求分析的計算方法作出具體而詳盡的規定。美國肯塔基州還建立了高等教育財政投入績效評估機制，通過25個指標衡量財政投入績效[8]。

4.注重發揮第三方的協調監督作用。英國1992年頒布的《繼續和高等教育法》，成立統一的高等教育撥款機構——高等教育基金會，通過“政府—撥款中介—高?！钡娜獡芸铙w制，對高等教育經費進行分配，并據此平臺健全高等教育資金投入協商機制，鼓勵高校加強與工商界聯系合作，開拓資金來源。

三、完善高等教育投入立法建議

針對中國現行高等教育投入立法存在的缺陷與不足，借鑒有關國家經驗，建議專門制定《高等教育投入條例》或者修訂《高等教育法》，在相關高等教育投入配套性法律法規上進一步完善。

1.進一步明確多元投入原則。高等教育具有明顯的公共性、競爭性和外部性，屬于準公共產品[9]，在有關法律規定中，必須按照準公共產品收益成本分擔原則，進一步明確政府、社會和受教育個人“三位一體”的經費籌措機制。

2.進一步細化高等教育財政投入規定。主要以法律法規形式，明確三個比例：國家財政性教育經費支出占GDP的比例、各級財政支出總額中教育經費所占比例、高等教育占國家教育投資比例。

3.進一步改革完善相關稅收法律制度。規定公民或社會捐贈財產用于高等教育等公益事業的，依法享受稅收優惠與減免；對高等學校經營與服務收入實行稅收優惠政策，免征營業稅和企業所得稅，并要求經營與服務收入直接用于高等教育不低于一定比例；設立高等教育彩票制度，為高等教育廣泛籌集資金。

4.進一步改革高等教育預算方法。將教育事業費“款”級和教育基本建設費“款”級合并，升格為“教育經費類”，便于各級人民代表大會按照法律規定審議和監督同級人民政府教育經費支出；制定具體程序，賦予教育部門對教育經費預算的編制權以及對教育經費的分配權、管理權，真正實現教育事權和財權的統一。

5.建立效率優先的收費和國家投入機制。建立大學生學雜費調整制度，與年人均GDP和收入、物價水平、培養成本、培養質量等相聯系。將高等教育投入分為教學投入、科研投入和學生資助，教學投入根據學校學生數量、教學指標、科研指標和財務與資源管理指標，在保證公平、兼顧績效基礎上核撥；科研投入充分引入競爭機制，通過公開招標方式核撥；學生資助制定嚴格的需求分析指標和程序，確保資助最需要的人。

6.明晰高等教育投入責任制和監督制度。明確國家和省級政府主要負責人對其同級高等教育投入承擔主要責任，實行嚴格績效考核。未按照法律規定進行高等教育投入的，實行一票否決，年度考核不得評優；各級人民政府應當將國家教育事業預算、決算信息向社會公開,各高校應當將本校財政資金和各類社會投入使用情況向社會公開，接受社會監督。

7.成立聯系政府與高校的高等教育撥款委員會。該機構可由政府官員、教育專家、學者、工商界人士等組成，在業務上接受政府部門的指導，在運作上具有相對獨立性，以法規形式明確具體職責，主要為政府評估高校整體財政計劃，將撥款與評估結果掛鉤，確保經費使用效率；該機構也是高校代言人，代表高校向政府申請經費投入；同時據此平臺健全高等教育資金投入協商機制，鼓勵高校加強與工商界聯系合作，開拓資金來源。

[1]周樂,龍思紅.論財政體制改革對高等教育的影響[J].遼寧教育研究，2007(11)：33-35.

[2]范文濯,閆國華.高等教育發展的財政政策—OECD與中國[M].北京:教育科學出版社,2005.

[3]崔邦焱.高等學校學生培養成本計量[M].北京:高等教育出版社,2006.

[4]王琳.高校資金監管需要民主參與[N].新京報，2007-02-21.

[5]黃風羽，彭媛.發達國家高等教育財政投入機制研究[J].理論與現代化，2010(4)：123-127.

[6]張小萍.公共財政體制下中國高等教育財政投入優化研究[M].北京：中國市場出版社，2009.

[7]江慶.英國高等教育財政模式及其啟示[J].復旦教育論壇，2004(2)：81-84.

[8]李建發.從宏觀政策層面看我國高等教育經費的籌措與配置[J].高等教育研究，2004，(5)：42-46.

[9]姚建華.關于完善我國高等教育投入體制的思考[J].教育財會研究，2008(1)：3-7.

(責任編輯：范根祥)

Thoughts on the Legislation on the Financial Investment in Higher Education

XU Pengbo1，YANG Dong2

(1.School of Law, Peking University, Beijing 100084, China;2.Law Shool, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Legislation on the financial investment in higher education is an integral part of the development of China’s legal system. Based on the analysis of the status quo in this aspect in China, this paper will come up with measures to improve our legislation by learning from the experience of the United States and United Kingdom.

higher education; investment; legislation; improve

2014-10-21

徐鵬博(1991—)，男，清華大學法學院碩士研究生；楊東(1975—)，男，中國人民大學法學院教授，博士生導師。

D922.1

A

1008-2700(2015)01-0091-04