論公共住房空間失配的演化機理及其社會影響

□吳 賓 王亞菲

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論公共住房空間失配的演化機理及其社會影響

□吳 賓1，2王亞菲1

空間失配假設最早是由美國哈佛大學學者John Kain在1968年提出來的。當前我國公共住房建設規劃的空間失配主要表現為郊區化布局、集中化興建以及公共服務非均等化等方面。空間失配導致了公共住房的福利損失，降低了公共住房的效用，甚至影響了居民正常的社會流動，形成社會隔離等負面社會影響。文章從政府力、市場力和個體力等維度揭示了我國公共住房空間失配的演化機理，并在此基礎上探討了其產生的社會影響，以期為公共住房建設規劃走向空間適配提供理論支持。

公共住房；空間失配；演化機理；社會影響

一、導言

1968年，John Kain在其發表于《經濟學季刊》的論文《住宅隔離、黑人就業和大都市分散》中首次提出空間失配假設。根據他的觀點，空間失配是指由于美國社會對黑人的歧視，黑人與白人在就業機會上存在空間的區隔現象。空間失配假設自提出以來，經過三個階段的集中發展，逐漸由最初研究美國黑人的失業貧困，擴展到其他少數民族和新移民等。研究內容也從居住隔離擴展到空間工作尋找、工作可達性、社會可接受性和交際網絡等方面，并逐步擴展到對低收入人群尋找工作的一系列障礙研究（John F. Kain，1992），其研究成果對國外城市就業政策、空間發展政策產生了重大的影響。近年來，國內學者開始借用空間失配假設對公共住房的空間布局展開研究。學者們對公共住房空間失配的表現形式、形成原因、治理對策進行了深入分析。但上述研究偏向于應用研究，對于公共住房空間失配演化機理與社會影響的理論分析則稍顯匱乏，本文從政府力、市場力和個體力的維度揭示了公共住房空間失配的演化機理，進而從政府、市場以及個體等方面探討了空間失配產生的社會影響，以期為公共住房科學規劃布局提供理論支撐。

二、公共住房空間失配演化機理

所謂公共住房空間失配，是指在一些大中城市中，受城市集聚效應影響，中心城區的就業機會與公共設施相對集中，因而成為居民擇居的首選區位。由于中心城區土地稀缺、地價昂貴且房價高企，如果在此興建公共住房，政府勢必難以擔負過高的動遷費用和機會成本，最終迫使政府將公共住房布局到開發尚不成熟的郊區，且以集中興建為主要形式。但是，郊區開發還不成熟，受郊區產業不發達、基礎設施匱乏、公共交通不便等因素制約，公共住房目標群體將出現就業機會減少、就業成本提高、社會支持網絡薄弱、形成新的“貧民窟”等社會問題。需要注意的是，美國的空間失配假設的背景是：低收入群體聚集在市中心，而工作機會和高收入群體聚集在郊區。在我國城市化和工業化的進程中，人口不斷向市中心集聚，城市中心的土地價格日益昂貴。在大中城市，在產業郊區化的拉動下，城市空間以“攤大餅”的形式不斷向外拓展，房地產業也呈現出郊區化趨勢。在此背景下，我國大中城市的普遍現狀與美國正好相反：高收入者聚集在市中心，而大部分低收入者聚集在郊區。

在我國，公共住房建設的空間失配主要表現為郊區化布局、集中化興建以及公共服務非均等化等方面，且由此帶來了目標群體工作地與居住地的空間分離，進而造成公共住房的福利損失，公共住房效用降低，甚至影響了居民正常的社會流動，形成社會隔離的不利局面。造成公共住房空間失配的原因并不是單一的，其演化過程亦非一朝一夕。具體而言，公共住房空間失配是遵循政府力、市場力、個體力的“三重動力”演化而來的。

（一）政府力

政府力是指政府在遵循公共利益的前提下，運用政治、行政以及經濟等手段分配社會資源、調整社會關系，實現統治階級意圖和目的的能力。具體到城市發展中，政府力體現為制定城市發展規劃、制定并實施城市建設與管理政策、干預城市運營的能力。在我國，由于政府角色轉型尚在持續推進，政府依然掌握著較多的社會資源，擁有調動社會力量的巨大權力，成為了城市建設與管理的最大動力因素，因此，我們認為政府力是公共住房建設空間失配演化的主導性力量。其表現為：其一，從城市空間布局來看，公共住房空間失配與我國以居住在城市中心為地位的象征和現實情況的社會固有的歷史特征密切相關，長期以來，我國城市是以單中心結構為主的，居住空間表現為以城市行政區為圓心的扇形結構模式。社會地位較高的居民常常選擇中心城區居住，中低收入以及外來人口大多聚集在基礎設施落后、環境衛生較差、治安狀況不良的城市邊緣區。由此帶來城市住房的空間布局是：中心商業區、高級公寓以及小規模高級住宅區分布在中心城區，以中心城區為圓心，向外輻射的第二圈則以老舊住房為主，屬過渡帶；中等收入居民居住在第三圈；單戶獨院住宅以及大量的大規模居住區分布在第四圈，其中公共住房也多布局于此（鄧曉瑩，2006）。其二，就城市發展的歷史變遷而言，從建國以后直至上世紀80年代初，行政劃撥是我國土地配置的主要方式，土地無償使用，土地資源配置的效率很低。相應的，城市發展呈現無序的外延擴張模式（康琪雪，2010）。改革開放以來，在土地有償使用制度的影響下，市場經濟規律對城市空間的作用越來越突出，我國進入城市高速發展階段，在城市擴張過程中，往往以“攤大餅”方式為主，城市建設往往平行向四周擴展輻射。中心城區，尤其是核心地區，是各類公共服務設施最為齊全、日常交通最為便捷的區位，同時也是適合低收入者就業和生活的最佳區位。但是如果將公共住房建設在高房價、高地價的中心地區，減少了地方政府的土地出讓收入，既有悖于市場邏輯的經濟合理性和土地高效率使用的原則，也有悖于地方政府的“土地財政”理念，因而在面臨土地價格與區位選擇之間的矛盾時，政府自然會將公共住房建在城市邊緣。其三，從政府績效考核來看，公共住房建設與供給問題與地方政府部門現行的政績考核評價體系有沖突。改革開放以來我國逐漸建立起一套以GDP增長為主要指標的各級政府部門的政績考評體系和官員晉升機制，一切以經濟建設為中心，各地政府官員展開一場以GDP為中心的“錦標賽”。公共住房的建設與供給尚未成為政績目標中的“硬指標”，所以一些地方政府對公共住房建設重視不夠，甚至只是為了應付中央政府的政策而進行建設的，這就造成對公共住房的空間布局缺乏合理規劃，有時只是簡單地將其布置在用地較為寬松的城市外圍或郊區地帶，沒有把住房用地和城市整體規劃很好地結合起來，造成空間布局的嚴重失調。最后，從政策目標設計來看，以最低的經濟成本解決政策對象的基本住房需求成為目前我國大城市公共住房空間安排的基本政策目標。在這種偏差的單一目標引導下，政府一般選擇在地價便宜的城市遠郊地區建設公共住房。同時，公共住房居住區呈現出集中化、郊區化和規模化的特點，即在地價最為低廉、產業不發達的遠郊地區大規模成片建設公共住房，數量眾多、建設規模巨大、入住居民較多的公共住房社區快速增多，這樣的空間安排無疑在強化社會空間極化。

（二）市場力

市場力是推動公共住房建設空間失配演化的重要力量。市場力指的是控制城市資源的有關機構及其所擁有的巨大資本投資對城市空間的影響（景曉芬、李世平，2011）。自我國實行土地制度與住房制度的市場化改革以來，大中城市空間結構發生巨大變化，在級差地租與空間競爭作用下，城市空間資源配置遵循市場機制，極大地提高了城市土地經濟效益，為城市擴張提供了資金支持。但是，從社會學的視角看，空間結構的演變也帶來諸多負面社會效應。人文區位學派認為，城市形態是社會權力與精英利益團體進行聯盟并加以操縱的結果，城市空間資源分配總是有利于城市權勢階層，中低收入群體常常被排斥到區位優勢明顯的空間之外。近年來，隨著我國城鎮化的快速推進和實體經濟的萎靡，房地產業成為許多城市的支柱產業之一，追求利潤最大化是房地產商的終極目標。地方政府和房地產開發商成為住房市場的開發主體，在商業利潤和土地財政的驅動下，房地產開發商與地方政府在土地開發上形成利益合謀，助推房價上漲，并最終將中低收入群體排擠在住房市場之外。同時，作為準公共產品的公共住房，由于其較低的經濟回報率，也只能被安置在地價較為便宜的郊區地帶。住房的市場化供應，使得公共住房的邊緣化布局在所難免。因此，空間失配是在市場力和政府制度安排雙重作用下的產物。

（三）個體力

個體力加快了公共住房建設空間失配演化的進程。所謂個體力，是指個體對居住空間的選擇偏好。居民可以自由選擇居住在不同的區位, 在住房市場化背景下，居民在選址時體現一定的價值取向和文化,由此形成了不同的居住聚落。城鄉之間、不同收入階層之間以及不同地域之間的文化沖突和價值取向在影響居民選址過程的同時也會導致城市居住空間結構問題。不同的城市居住區位帶給居民不同的心理感受，反映居民不同的價值取向。無論上層還是下層群體，人們一般都更傾向于選擇與自己收入和社會地位相當的人聚居，由于上層階級擁有良好的物質基礎，從而在居住空間選擇上，可以自由地根據個人偏好選擇自己滿意的居住區位。而對于下層群體來說，他們所固有的貧困亞文化會驅使他們與上層群體主動排斥和疏離，體現于城市空間分布上便是基于共同的文化觀念或共同的關系網絡而聚居在一起。但是，有必要強調的是，就公共住房的目標群體來說，由于受到諸多客觀條件的限制，他們對于空間的選擇則主要是無奈的被動選擇，表現為居民對公共住房的地理位置、人文環境、周邊設施無論有什么樣的不滿意，也必須做出入住或是放棄的選擇。其意愿表達的機會和機制都顯然不利于改善被邊緣化這一困境。

需要強調的是，在推動公共住房“空間失配”的多重動力中，政府力和市場力作用方向一致，主導著公共住房的建設布局。相對而言，個體力對公共住房的空間布局影響較小。弱勢群體對于公共住房的選擇則屬于被動選擇，對于高價的商品房他們只能望而卻步，只能被迫選擇地址偏僻的公共住房。

三、公共住房建設布局空間失配的社會影響

公共住房的郊區化布局、集中興建產生了住房的空間隔離，空間隔離又會給居住群體帶來“邊緣化”的社會分化問題。長期的空間隔離不但會造成社會隔離并有可能造成公共住房居民的心理隔離，由此帶來嚴重的社會問題。無論是從短期還是長期來看，公共住房布局空間失配將會給政府、市場和個體乃至社會帶來嚴重的不利影響。

（一）對政府的影響：降低公共資源利用效率

公共住房的規劃、開發與建設是一個以政府為主導的過程，政府扮演著重要的角色，因而公共住房建設空間失配的形成在很大程度上與政府行為動機以及策略選擇密切相關，與此同時空間失配也會對政府的政策、公信力等產生極大的影響。一方面，公共住房從一開始備受社會各界關注，到目前部分地區遭遇“熱建不熱銷”、“叫好不叫座”的尷尬局面，讓社會公眾對政府的公共住房政策產生了質疑。如上海首批兩個市統籌公租房項目，出租率不足四成；武漢市公租房入住率僅有23%；鄭州公租房申請人數不足50%；就連公租房建設的“榜樣”城市——重慶，在實際入住率方面也不甚理想（代莎莎，2012）。大量的公共住房處于閑置的狀態，不僅造成了公共資源的極大浪費，降低了公共資源的利用效率，也讓人們對公共住房建設的適當性和有效性產生了懷疑，甚至對整個公共住房政策進行嚴重的質疑。另一方面，對政府的公信力也產生了嚴重的影響。公共住房本身具有福利性，而政府投入大量的人力、物力、財力大批量建設公共住房，最終卻由于空間失配不能真正惠及目標群體，造成一系列的福利損失和公共資源的浪費，甚至激化社會矛盾等問題，使人們對政府的公信力產生了嚴重質疑。因此，住房問題不單純是數量上的問題，還應包括空間布局、配套設施、入住率、服務質量等一系列的問題，未來的公共住房政策應該綜合考慮這些因素，真正使人民共享改革發展成果。

（二）對市場的影響：不利于社會資金介入公共住房建設和房價調控

從公共住房籌資渠道的角度講，空間失配會挫傷社會資金介入公共住房建設和管理的積極性。我國公共住房的融資渠道主要采取以地方財政支持為主，以銀行信貸資金、公共資金、債務性融資等為補充的方式。社會資金介入公共住房建設的目的是為了盈利，但是，空間失配導致公共住房“熱建不熱銷”，勢必會使社會資金無法快速回籠，進而嚴重挫傷社會各界對公共住房的投資熱情，不利于公共住房政策的順利執行。從公共住房對商品房的影響的角度講，也不利于調控過高的房價。轉換住房投資主體及調整投資結構，以政府的公共住房建設投資部分替代房地產企業的商品房開發投資，可以減輕國民經濟增長對于房地產市場的依賴程度，有利于經濟的平穩發展，在一定程度上避免經濟的大起大落（張健銘、文偉，2011）。由于公共住房的價格明顯低于商品房，增加公共住房的供給量可以抑制人們對商品房的需求，進而達到抑制房價過快增長的目的。但是，公共住房“空間失配”導致其不能充分利用，引致一部分中低收入者產生對商品房需求，那么，一旦商品房供不應求，房價將會持續高企，不利于對商品房高房價的調控。

（三）對個體的影響：導致就業困難，生活質量下降

盡管已經有大批量的公共住房投入使用，惠及了部分中低收入群體，保障了他們的住房權利，但是空間失配的負面影響不能忽視，它導致了低收入群體中一些個體就業困難、生活成本的增加和其他的福利損失。其一，從目標成員的就業來看，研究發現，公共住房空間分布不合理，會帶來目標群體就業、謀生的渠道和機遇總體上減少，不利于改善其收入狀況（李瑞芳，2010）；也有學者指出公共住房建設面積過大、過于集中，會減少周邊可供就業的機會，不能達到就業機會的互補，限制了居民的就業選擇。而通勤障礙會降低中低收入群體尋找工作的積極性，降低和工作機會接觸的可能性（王鈴鈴、郭宗逵，2012）。其二，從交通層面分析，公共住房空間失配會帶來目標群體的交通費用增加、通勤時間增長和城市交通量的增大。公共住房的主要供給對象為中低收入者，其上班地點大多在市區，但是目前很多城市的交通規劃和城市規劃協調不夠，市區和郊區間的交通不便利，而中低收入者的出行一般都要依賴公共交通，如果他們在市區工作而在郊區生活，距離過遠一方面會帶來通勤費用的增加，這對于低收入群體來說會導致其生活成本的增加；而且距離過遠和交通擁擠還會使得他們的通勤時間增加。因此，公共住房遠離城市中心區，必然會因交通不便而提高生活成本，使這些低收入家庭的生活更加困難。另外，居住在城郊的絕大多數人需要回到市中心來就業的現狀，也在客觀上造成了城市交通量大幅度增長，加劇了城市交通擁堵現象，交通成本對居民職住分離現象的影響隨城市擴張而加劇。其三，從公共住房建設區域的配套設施來看，中國城市的發展呈現“攤大餅”式, 由于城市的集聚程度較高，教育、醫療服務等公共服務設施絕大部分都集聚在市中心，這些公共設施只能被城市中極少數的中、上階層居民優先享有。城市邊緣或郊區，在道路、照明設施等基礎設施及其配套設施如醫院、學校等方面，與市區（市中心）存在著明顯的差距，不能像居住在市區一樣很好的滿足居民的正常生活。因此，居住在此地的中低收入階層不能很好地享有城市中文化、教育、醫療等優勢資源，也在一定程度上降低了居民的生活質量，加劇了城市空間資源分配的不公平，這進一步加大了社會資源支配兩極分化的程度。

（四）對社會的影響：帶來社會隔離和貧困的代際傳遞

從社會融合和城市貧困的代際傳遞看，公共住房空間失配造成了不同社會階層之間嚴重的社會隔離。一方面，貧困階層與富裕群體之間形成各自交往的社會網絡，社會隔離將導致貧困階層難以擺脫身份標簽、走出貧困陷阱，加劇社會分層與斷裂。另一方面，這種社會隔離也將貧困階層逐漸推離主流社會，產生貧困固化和階層對立。境遇相同的社會低收入群體聚居在相對封閉的公共住房社區，很難與社會中上層形成交流與融合，進而將使居住于公共住房社區內的居民形成心理障礙和陰影，阻礙社會階層間的正常溝通與融合。同時，公共住房空間失配極易形成“貧民窟”，甚至成為城市“灰區”、“絕望景觀區”的雛形。貧困階層在公共住房社區大規模集中，不僅產生高密度、設施匱乏等環節問題，也極易導致犯罪率升高、失業以及嚴重依賴福利政策等社會問題，這些弱勢群體很有可能會仇恨社會、抵抗社會、報復社會，引發深層次的社會矛盾，并導致社會的不穩定。更為嚴峻的是，這種狀況一旦形成，則很難逆轉：一方面，該區域社會經濟環境因為社會矛盾的加劇而不斷惡化，使得該區域難以吸引開發機會和投資活動，基礎設施以及周邊環境很難得到根本改善，并有可能形成環境的持續惡化；另一方面，由于受貧困文化、受教育機會較少以及低收入職業等因素影響，居住在該區域的弱勢群體很難依靠自身力量改變貧困面貌，呈現出D·P·莫伊尼漢所提出的貧困惡性循環模式，由此進一步導致父輩貧困的代際傳遞，其隱患將會成為整個社會難以承受之重，這一點已被許多發達國家的歷史和現實所驗證。所以，公共住房的空間失配對不同階層之間的社會融合產生了負面影響，使城市貧困問題更為凸出。

四、余論

總的來看，只有有效的公共住房供給，才能滿足目標群體的現實需求，促進社會福利的增加和社會的和諧發展，反之則屬于無效供給。而造成公共住房無效、低效供給的主要原因是供給的“空間失配”，因此，如何防止公共住房建設中空間失配問題，應引起政府、社會的廣泛關注。

作為公共住房政策實施主體——政府，應該在建設過程中采取更為科學合理的開發模式和手段，從選址開始，做好城市規劃與公共住房的良性互動，實現公共住房空間失配向空間適配轉型，使公共住房政策更好地推進社會的和諧發展。同時繼續推進“以人為本”的混居模式和配建制，同時應把公共住房建設的合理選址納入到政府績效評價體系中。作為市場，盡管經濟效益是其追求的第一目標，公共住房的郊區化和集中化建設有利于提高城市土地經濟效益，符合市場經濟效益原則，但會產生許多負社會效應。因此市場在制定自己的經濟目標的同時要兼具社會目標，承擔一定的社會責任。此外，作為社會成員之一的個體，應該及時通過一定的溝通渠道向政府反應自己的住房訴求以及更好的建議，為政府制定更好的公共住房政策建言獻策。通過政府、市場和個體的共同努力，將大大減少公共住房空間失配所帶來的福利損失以及其他社會問題，從而最大程度地提高公共住房政策的運行效率，實現公共住房政策的社會公平正義，更好地推進社會的和諧發展。

[1]John F.Kain. The Spatial Mismatch Hypothesis: Three Decades Later. Housing Policy Debate, 1992, No.2.

[2]鄧曉瑩.淺議城市居住區的分異現象[J].北京城市學院學報,2006年增刊：58-60.

[3]康琪雪.我國城市居住空間結構存在的問題及原因分析[J].經濟體制改革,2010,（2）:153.

[4]景曉芬,李世平.城市空間生產過程中的社會排斥[J].城市問題,2011,（10）:9-14.

[5]代莎莎.公租房建設的現實要求和發展前景[J].中國房地產,2012,（9）:21.

[6]張健銘,文偉.住房保障制度[M].北京:清華大學出版社,2011:51-52.

[7]李瑞芳.我國城鎮公共住房政策實施問題研究[D].山西財經大學碩士學位論文,2010:35-40.

[8]王鈴鈴,郭宗逵.城市保障性住房建設區位選址淺析[J].中國經貿導刊,2012,（7）：66-67.

2015-03-19

1.中國海洋大學法政學院，山東 青島，266100；2.東北大學文法學院，遼寧 沈陽，110004

吳 賓（1974- ），男，中國海洋大學法政學院副教授，博士，東北大學公共管理博士后流動站博士后，研究方向：社會保障。

F293.3

A

1008-8091（2015）02-0007-05