當代中國農村土地征收制度問題探究

□韓 琛 周新輝

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當代中國農村土地征收制度問題探究

□韓 琛 周新輝

中國作為一個擁有近八億農民的農業大國，關乎農業、農村、農民的“三農”問題時刻牽動著國家的經濟發展、社會穩定、國民素質的高低。但隨著改革開放步伐的加快，城市化進程與新農村建設的推進，在農村土地征收及農民權益保護方面突顯出的社會矛盾越來越引起社會的關注，也影響著經濟發展和社會穩定。如何完善農村土地制度，保護農民利益，維護農村社會穩定，已成為建設和諧社會不可繞過的一大問題。

農村；土地征收；制度

隨著我國經濟社會的不斷發展，如今正是我國戰略發展的轉型期，不可否認也是社會矛盾的凸顯期，其中，農村土地問題是眾多社會問題中比較值得關注的。我國的農村土地制度自1950年至今都實行的是農村土地承包責任制，但在新的經濟條件下我國的土地制度以及土地產權關系卻面臨著嚴峻的挑戰。據有關權威部門發布的消息稱，2004年全國共立案查處土地違法違紀案件70646件,涉及土地面積3.5萬公頃；全國各類開發區核減了4813個,占原總數的70%。[1]71-73更有數據顯示，73%的進京上訪農民的訴求與地方政府違法征地、征地補償款拖欠等農民的土地利益有關，還有66%的農村群體事件涉及到農村土地問題。農村土地問題的嚴重性及治理農村土地問題的迫切性可見一斑。

一、當前農村土地征地制度存在的問題與現狀

農村土地征收是指國家根據公共利益的需要，依法強制將原屬于農民集體的土地收歸國有的行為。需要解釋的是雖然農村土地的所有權是農民集體所有，但農村土地的使用權、收益權是屬于農民私有的。《中華人民共和國土地管理法實施條例》明確規定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業的除外”。所以農村集體的土地一旦變成建設用地就要首先經由政府征地變為國有土地，這也為我國的農村征地問題埋下了隱患。

（一）“公共利益”的偏離

我國農村集體土地無法直接進入市場交易運作，需要經過國家征用。農村集體土地是否能順利進入土地市場的關鍵是看是否符合法律規定的“公共利益”，但我國法律沒有明確界定政府征地中的公共利益，故而被各級政府自由裁量、任意解釋，導致在農地征收的實際操作過程當中，政府濫用行政權，一味追求當地GDP的增長，為一些不符合公共利益的建設項目強行征收農地。法律界定的疏漏使得地方政府假借“公共利益”之名，在城鎮化的過程當中侵犯農民的土地利益，更有甚者許多地方官商勾結，暴力拆遷。另外，在實際操作當中，政府對農民的集體土地以極低的價格進行征收，而后以市場高價進行賣出，從中賺取巨額賣地收入，但這是以壓榨農民的利益來獲得的，農民只能得到小部分的土地征用補償。

現如今大規模的舊村改造工程也逐步普及，涉及到了農村集體土地所有權制度變革，由于舊村改造的涉及的土地面積大，基礎設施改造較為困難，所需資金村民難以承受，導致相關部門允許村集體籌資與社會融資相結合，一旦引入社會資本進行改造，就是一場村民的公共利益與開發商自身利益的拔河，由于公共利益的界定模糊，更使得開發商與政府在這一方面大做文章。現如今，就這種國家對城鄉土地市場的政策差異來看，農村土地市場明顯較城市土地市場不協調。另外，我國的城鎮化建設進程與工業化進程依然依靠剝削農民的土地財產權益來實現，這與和諧社會統籌城鄉發展、區域發展是背道而馳的。

（二）土地補償制度中的問題

在農村土地征收過程種，土地征收補償制度則是與農民權益息息相關的重要的制度。法律規定，被征收土地的農民可以獲得土地補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費和被征地農民的社會保障費用四部分的補償。其中，土地補償費是國家征收農民集體所有土地時補償給原土地所有者和使用者的費用；安置補助費是安置被征地單位因征地造成的多余勞動力的補助費用；青苗及地上（地下）附著物補償費是指對被征收農民集體土地上的房屋、水井、道路等補償費；被征地農民的社會保障費是防止農民失去土地以后沒有經濟來源的保障費用。從性質上來看，這四部分補償費用既包括對農民的權益性補償也包括對農民的保障性補償，是十分合理的。

上述補償制度看起來是合理的，并且對農戶進行了兩方面的補償，但實際上也存在著不足之處：（1）以年產值為標準衡量補償款，將導致“同地不同價”的不合理現象，[2]60-61也就是說，如果要征收同一地區鄰近的兩塊土地，其中一塊是糧食作物種植地，而另一塊是稀有林木種植地，那么按照年產值的標準來計算征地補償款，兩者必定是有著懸殊差異的。（2）雖然法律規定了安置補助費按照土地被征收前三年年產值倍數發放范圍，但卻也沒有明確說明具體的數額衡量標準，政府對補償款的衡量具有主觀隨意性，這也導致某些地方政府壓低補助費用，中飽私囊。（3）我國土地的數量是有限的，隨著經濟發展，土地價值的增長也是肯定的，但我國法律法規中“三年平均產值的十五倍”的補償標準多年未變，現如今很難達到預期的補償效果，這必定制約著農村征地工作的開展和落實。

基于以上制度出現的漏洞，使得在我國現行土地征收制度的規制下，農民的權益屢屢遭到侵犯，出現的干部違法現象和農民上訪問題屢見不鮮。

（三）土地收益分配不公

《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，土地補償費用不直接下發到農民個人手里，而是屬于農村集體所有，農民在土地補償中只得地上附著物和青苗補償費、安置補助費和被征地農民的社會保障費用三部分。那么在征地流程中，究竟誰獲得了大部分的土地增值收益？國務院發展研究中心數據表明，征地后，土地增值部分的收益分配中,政府大約得60%-70%,村級集體組織得25%-30%,農民只得5%-10%。[3]5-9令人堪憂的是，在補償款的發放過程中，地方政府能否及時足額的下發補償款項、村集體能否將補助費用專款專用，不挪作他用。不僅如此，征地后，無疑是農民的集體“下崗”，農民失去了賴以生存的土地，迫使他們不得不另謀生計，但是他們的知識技能、個人素質等均處于弱勢，難以在激烈的社會競爭中獲得立足之地，最終農民失地又失業，這個群體也逐漸成為和諧社會構建過程中的“灰色”人群。

（四）征地監督機制不完善

因農村土地征用由政府壟斷，政府領導的意志在農村土地資源征用問題上起著決定性的作用。在一些地方，政府領導受開發商的影響，與開發商權錢交易，農村土地被低價征收，又通過開發商的開發高價賣出，而其中的土地增值的巨額利潤被開發商與貪官悉數卷走。由于土地審批領域的不公開，農地征用的貪腐現象尤為嚴重。更有甚者，有些村干部在土地安置費上動起手腳，土地補償安置費難以公平、足額分配。

在征地監管方面，對地方政府的土地違法行為的行政處罰缺少明確的法律依據和有效的制裁手段，執行起來比較難，地方土地監察機構，難以對越權批地、非法占地及濫用土地等違法問題進行有效的防范和查處。在農村土地征用中，即使被查出越權批地、未批先用等情況，也多是事后通過補辦征地手續，使不合法的征地行為“變得”合法化。同時對地方政府及領導違法征地的處罰不到位，力度較輕，使其違法征地的風險較小，但所獲經濟利益巨大。因此地方政府征地侵害農民利益、不顧當地可持續發展的重要原因。

（五）農民話語權低微

我國現行法律沒有明確規定政府與需用地人有義務將征地信息告知被征地人，征地方案的起始都不需經過被征地人同意，更不需要被征地農民的意見和建議，在征地方案決議中農民的話語權被忽視。而只有在征地方案批準生效后，農民對政府公布的安置補償方案才有知情權和表達權。

更重要的是，如果農民的合法權益在征地補償過程中受到侵害，他們對不合理的征地補償方案也缺乏抵抗能力。因為根據我國法律條款的規定，如對征地補償存有爭議的，當事人只能尋求行政救濟，如政府協調、行政復議，這就很難保證農民能夠通過這些途徑維護自己的合法權利。另外，即使農民對征地補償方案提出反對，征地政府也可以強行征地，因為我國法律規定征地方案的實施不受安置爭議、征地補償的影響。更加無法保證農民的征地補償權益，這樣的制度，為農村征地工作留下了種種隱患。

現實生活中，農民的土地權益受侵害的現象不勝枚舉，他們在維護權益的道路上走得十分艱難，明明是與自己休戚相關的土地問題，卻在整個土地調整的過程中，呼聲都顯得特別渺小。面對村委會、各級政府、公司企業，農民為了發出聲音，以合法的、非法的、個人的或群體的等各種方式的抗爭著，然而顯而易見，效果總是不理想的。

二、農村土地征用問題的解決對策

（一）明確“公共利益”的界定

公共利益不確定，就難以確定土地征用的公平性和合理性，對于因公共利益需要使用農民集體所有土地的，征地初期需要對方案進行更全面的利益權衡，更多的參考來自被征地農民的意見和建議；對于需使用農地進行非公益性設施建設的更要仔細斟酌、權衡利弊，杜絕政府濫用手中職權強制征收土地。

基于此，我國法律必須明確界定“公共利益”的范圍，且在法律條文上準確表述公共利益的概念。在公共利益的界定上應采用列舉式與概括式相結合的辦法，抽象出公共利益內涵如公共性和非排他性、受益對象的不特定性等。[4]124-130做到清晰具體，防止土地征用權濫用，使農民維權有法可依。

（二）完善農地征收補償機制

農村土地征收中的補償問題是重中之重，在所有土地糾紛中，無不是因土地利益而起，農地補償問題就是癥結。我國現行的農地征收補償標準明顯偏低，現行的征用制度完全與市場經濟脫離，因此，偏離土地價格與農民預期。而建立公平補償的標準和透明公開的公示制度，才是能緩解征地矛盾與沖突，保護被征地農民權益的關節點。

一是應淘汰現在按照土地被征收前三年年產值倍數計算的方法，使土地補償費用的評估與土地市場接軌，成立專門的土地評估管理單位并接受監督，得出地價數據后交與主管部門，主管部門在制定最終土地補償標準中，應參考當地土地市場的同期水準與當地經濟發展水平，更應舉行村民聽證會，保障農民的合法權益。二是安置補助費的標準應明確包括需要安置農業人口的養老保險和失業保險的社會保險費用。“公平補償”標準存在一個底線，即補償必須保證每個人的生活水準不會因為其私有財產權為公共利益需要而被限制或剝奪而降低。[4]124-130這些措施的實施必然會使農民的土地權益得到更有效地保障。

（三）建立健全農地征收監督機制

在土地征收過程中，一是要對征地的監督進行加強，成立專門的監督機構，監督從征地方案的確立到征地補償款的發放一系列的征地流程；二是對于農村征地補償款的發放有更嚴格明確的規定，以杜絕其中的貪腐現象；三是盡快落實征地細則的有關法律法規，敦促各級政府與村集體在征地過程中嚴格按照審批程序，進行公開公正的征地流程與及時足額的土地補償款發放。另外，對于長期在農村征地崗位上工作的人員，進行不定期調整，建全征地責任制度及責任范圍，嚴厲打擊涉及農村土地征用的貪污腐敗與違法犯罪行為，并追究責任人的行政和法律責任。

（四）關注農民話語權

在農村土地征用問題上，除上述機制的改進和完善，更要關注農民的話語權，使農民更多的表達意見，道出心聲。建立更加人性化的信訪輿情系統，開放更多能使農民和政府、企業平等交流對話的平臺和窗口。另外，不摒棄漠視農民利益與訴求的心理，不改變以犧牲農民賴以生存的土地資源為發展當地經濟代價的發展模式，制度建設得再完善，保障農民利益也依舊是一句空口號。所以，重視農民在土地交易談判中的地位，認真聽取每一位農民的征地意見，重視農民的訴求，才能緩和征地矛盾，統籌城鄉發展，穩步向構建和諧社會邁進。

三、結語

我國進入全面深化改革的重要階段，在廣大農村，妥善處理好新階段的各種矛盾問題才能建立城鄉經濟協調發展，城市與農村共同繁榮的和諧社會。現如今農地征收存在的制度漏洞、現實問題等正阻礙著和諧社會的構建與“三農問題”的解決。故而要把農村土地征收制度改革更積極的提上社會主義新農村建設的日程中，實事求是的進行新農村建設規劃，扎實做好農地征收的實際工作，以期達到通過促進農地征收流轉來提高農民收入、縮小城鄉居民收入差距的目的，更加穩健的促進中國的新型城鎮化建設進程。

[1]白呈明.在憲政框架下構建解決農村土地糾紛的長效機制[J].唐都學刊，2005，06:71-73.

[2]詹勤艷，楊志敏.土地征收制度研究——論我國農村土地征收及相關問題[J].現代商貿工業，2011，11:60-61.

[3]彭棟梁.論農村和諧社會構建中的土地征用制度改革[J].貴州工業大學學報（社會科學版），2005，06:5-9.

[4]石佑啟，苗志江.論農村土地征收與農民權益保護[J].湖北民族學院學報（哲學社會科學版），2008，01:124-130.

2015-02-17

山東農業大學馬克思主義學院，山東 泰安，271000

韓琛（1990- ），女，山東萊蕪人，山東農業大學馬克思主義學院碩士研究生，主要從事馬克思主義理論教育與社會發展研究；周新輝（1961- ）男，山東榮成人，山東農業大學馬克思主義學院教授，碩士生導師，主要從事馬克思主義中國化方向研究；通訊作者。

F321.1

A

1008-8091（2015）02-0020-04