轉型發展中的新農村建設研究

摘要：對新農村建設的概況及存在的問題（包括二元制結構的存在與農民工的就業問題、村莊建設問題、傳統城鎮化發展的不足之處等進行了分析。在此基礎上，對新農村建設的問題（包括打破二元制結構的具體舉措、村莊規劃應優化城鎮化布局和形態、新型可持續健康的城鎮化道路與經濟轉型、協調土地節約集約利用與鄉村旅游業、走四化同步的新型城鎮化道路等進行了多方面的探討，結合高郵和宜興的個案調查，探尋新農村建設的新思路和經驗，提出轉型發展中的新農村建設須要充分發揮小城鎮的中心輻射作用，以促進其全面發展。

關鍵詞：新農村建設；新型城鎮化；土地利用；生態保護

中圖分類號：F323 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（201412-0493-04[HS][HT9SS]

收稿日期：2014-11-13

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學基金（編號：2014SJB234；江蘇省博士后基金（編號：1401008C。

作者簡介：卞素萍（1973—，女，江蘇揚州人，博士，講師，從事城市規劃及其理論研究。E-mail：924382340@qqcom。

我國過去傳統城鎮化是傳統工業化道路下的城鎮化，犧牲了生態環境并使資源過度消耗，粗放式用地雖使空間得以擴張，但城鎮的文化、公共服務等內涵沒有提升。在注重發展速度的同時，忽略了城鎮化質量的提高，也使城鄉差距繼續擴大，社會矛盾積累并日益突出，它也是針對盲目追求經濟發展和城市土地盲目擴展的城鎮化方式而言的。因此，中央的經濟工作會議提出了新型城鎮化，它以人為核心，強調城鄉一體化發展；強調工業化、農業現代化、現代服務業的同步發展；強調城市群、大中小城市和小城鎮協調發展；并加快綜合配套改革的步伐等。

1新農村建設的概況及存在的問題

中國是世界上最大的人口大國和農民大國，截至2013年年底農村人口還占463%，近63億人口，可見農民、農村、農業的“三農”問題是國家的根本問題。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020》指出，我國人均耕地僅01 hm2，農戶土地經營規模約06 hm2/戶，遠達不到農業規模化經營的門檻[1]。

11二元制結構的存在及農民工的就業問題

城鄉差距的擴大使城市內部形成新的二元化結構，社會矛盾日益突出。城鎮化是大量農業人口成為城鎮人口，從事二、三產業的歷史進程，因此就業成為核心。我國城鎮化近年每年增長13百分點左右，每年相應增加1 800萬城鎮人口，而國家每年新增就業崗位1 200萬個左右。城市的快速發展對勞動力需求增加，農村大量剩余勞動力進城務工，因文化層次低，缺乏專長，較多從事臟、苦、險、收入低的工作，雖生活在城市，但在身份、就業、收入、社會保障、消費水平和價值觀念等方面與城市居民差異明顯，由此形成二元結構問題。因農村人口多且人均耕地少，農產品價格受許多因素影響，所以僅靠農業生產不可能解決發展問題，因此，中央提出新型城鎮化既要擴大內需，又要以經濟發展和就業崗位增長為前提，堅持“積極穩妥扎實有序推進”的方針。

12村莊規劃現狀和存在的問題

我國傳統村莊在小農經濟的基礎上發展起來，小而分散且歷史悠久。現今的農村對生活環境和各類設施有了更高要求，包括居住條件、基礎設施的改善等，但因區位、交通條件、資源條件、經濟發展水平等不同而呈現出較大差異。例如，有些地區因低水平、低效益的各類產業占據了大量土地，土地使用不經濟且侵占了寶貴的農業生產用地。此外，對農村居民點的布局沒有進行合理的調整，優化資源配置可以達到集約利用土地的目的。村莊之間缺少區域間的統籌協調，一些村莊為實現自身利益的最大化而盲目擴大建設用地規模，甚至在缺少資金的情況下引進房地產來帶動村莊改造。村莊間對基礎設施等公益性建設無人問津，如任其發展到一定程度再進行優化調整，則難度和成本都會加大。有些村莊遠離交通干線或居民點規模較小，配套設施的建設投入大、效益低、建設難度大，未從區域統籌的角度來考慮村莊布局和發展方向。同時，村莊規劃缺乏細致、集約的綜合措施來應對量大面廣又相對分散的村莊部分，尤其是規劃深度不夠。

13我國傳統城鎮化的特點

城鄉發展受自然界的環境容量、生態載力的嚴格制約，如果其運行和發展突破了極限，會導致整個城鄉生態系統或其關鍵部分發生不可逆轉的破壞，從而不能恢復原狀和平衡，其中空氣污染、水污染、資源問題最為明顯。傳統的城鎮化注重發展速度，追求城鎮化率和地區生產總值，忽視城鎮化的質量提高及農民的發展和素質提高，破壞生態環境，資源過度消耗。“土地財政”盲目追求經濟發展和城市土地擴展的城鎮化方式在追求數量的同時忽視了質量發展，甚至剝奪了農民的權益。此外，還與有關政府部門以城鎮化率衡量城市發展水平有關。

14農村土地利用與鄉村旅游業

隨著旅游業的發展，它與其他產業的相互關聯、相互作用得到關注。鄉村特征使鄉村旅游業具有區別于其他旅游形式的特殊吸引力，但鄉村旅游業發展過程中的問題減緩了市場化、規模化、產業化的步伐，尚未形成統一規劃、經營、特色鮮明的格局。另外，鄉村旅游的基礎設施、配套設施、生態環境等的不完善也影響其發展進程。鄉村旅游業在開發和發展過程中，土地利用問題顯現，旅游項目的實施和基礎、服務設施等的改造和完善需要一定比重的土地資源作為支撐，我國雖幅員遼闊，但人均土地資源不足，因此土地利用的可持續性面臨挑戰，最大化實現土地利用效益走集約化道路是重要課題。

15對新型城鎮化內涵認識不足

中央農村工作會議指出：“城鎮化是現代化的必由之路。城鎮化是解決‘三農問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有利支撐，是擴大內需和產業升級的重要抓手。”這強調了城鎮化對于經濟發展的重大意義，但過去對此認識不足。發達國家經濟一體化的發展，促進了農業同工業的交融與協調發展，使現代大工業為農業提供了新的組織形式和優良的物質技術裝備，加快了農業發展，同時也促進了整個國家的現代化進程。新型城鎮化要求城鄉融合即城鄉一體化是未來的趨勢，逐步實現用工業反哺農業，通過基礎設施、文化教育和制度方面的建設，才能縮小城鄉差別、地區差別、工農差別，達到現代化的目標。

2新農村建設問題的探討

21多維度打破二元制結構，提高農民收入

借鑒發達國家的經驗，在推進城鄉融合過程中增加對農村的財政投入，多途徑提高農民收入水平，促進農村持續發展。例如，美國通過增加農業固定投資比重，法國通過各種措施加強農村基礎設施建設和社會事業建設等。可見，加大財政投入可以提高農民收入，縮小城鄉差距，提高農村可持續發展能力，幫助農民多渠道增收和加強農產品競爭力[5]。

政府要采取適當措施消除農民工在城市里工作中的不公正待遇，加強相關培訓以提高他們的技術水平，改善他們的居住和生活環境，使其享受和城市居民一樣的福利和社會保障，讓農民工市場真正成為一體化的城市勞動力市場組成。近年來，江蘇省高郵市圍繞農民收入“五年倍增”計劃，從提升總量、層次、質態等方面入手，構建農民增收長效機制。積極組織多樣的農民創業培訓、農村勞動力培訓、農機手培訓、職業農民培訓，提高農民增收致富的技能和水平[1]。由圖1可知，2009—2013年高郵市人均收入不斷遞增，農民可支配收入還有待于進一步提升。

[F（W10][TPBSP1tif][F]

[JP2]加快城鄉一體化社會保障體系的建設，進一步完善推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶條件，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，將其在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系[6]。

22村莊規劃應優化城鎮化布局和形態

農村產業發展規劃對發展農村經濟、改變城鄉二元結構、推行新型城鎮化具有重要意義。目前，農村存在產業內部結構不合理且其發展水平和速度不同、農業機械化程度低、不能與市場有效銜接、抗風險能力差、科技含量低等問題。此外，農村第二產業與農業的關聯度較弱，第三產業發展滯后且效率低下，主導產業發展方向趨同[7]。我國村鎮產業發展只有實行產業集群戰略，才能從根本上改變鄉村產業布局分散和重復建設問題，從而有利于生產力要素合理流動及科學配置，節約資源成本，提高生產效率[6]。加強分工和協作以形成完整的產業鏈，共同提高市場競爭力[8]。

村域規劃應因時制宜、風格鮮明、重視基礎，通過規劃促進農村經濟的發展，調整產業結構，改善生態環境，發展農村社會文化事業，從而推進村域經濟社會的全面進步。新農村建設要服從和服務于村莊的整體規劃，并與其目標、規模、年限相一致。統籌解決好村域范圍內的土地使用、對外交通和產業空間布局等問題，包括農田保護和利用、科技農業及農業設施規劃建設等問題。村莊的道路及市政設施規劃的完備程度、運轉情況標志著經濟發展水平和文明程度的尺度，要做到經濟適用、便于實施和使用。

村容村貌代表了其歷史文化和整體水平，作為新農村建設的重點工作之一，它的整治要以農民的生產和生活為基礎，改善生活基礎設施和公共設施。注重鄉村景觀和人文景觀的延續，結合自然條件挖掘特色內涵，培育示范典型，突出重點，營造現代化新農村的特色面貌[9]。

23新型可持續健康的城鎮化道路與經濟轉型

中國的城鎮化已步入快速發展階段，同時進入轉型發展的關鍵期，只有走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路，才能對國家和世界作出貢獻。黨的十八大報告和中央城鎮化工作會議連續提出要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，堅定不移地走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。對應我國傳統城鎮化過程中的資源消耗、高經濟增長、污染大等不可持續的問題，新型城鎮化過程是低碳的、環保的、節約創新的、可持續健康的發展過程。其轉型發展還需要不斷思考、探索和完善。

江蘇省宜興市太華鎮正積極向生態旅游、生態農業、生態經濟轉型前進。它的地理、生態環境及交通都十分適合生態經濟的發展，因此要打造好生態農業，繼續加大農業品牌建設。提高農產品知名度，實現其品質、品牌、產業競爭力和市場拓展的全面提升；依托特色產業基地，致力打造高效農業示范區；重視農業科技創新，強化與高等院校及科研院所的產學研對接，推動人才培養、新品種引進、科技成果轉化。通過舉行活動，全方位、多層次對外招商引資。例如，在第七屆竹文化節中，太華鎮承建的宜興展示中心展出竹制品3 800余件，展示了太華鎮形象及轉型發展的能力與潛力（圖2。

政府在轉型發展中要發揮積極作用，如加強村鎮規劃、基礎設施建設、環境保護、污染治理、社會保障體系建立、高效及低污染的城鎮交通網絡建立等，才能實現人口、資源、經濟、環境和社會多方面協調、平衡發展的模式，在此過程中須強調資源的節約及城鎮的宜居度。只有良好的生態和人文環境才能促進經濟轉型[10]。

[F（W11][TPBSP2tif][F]

24協調土地節約集約利用與鄉村旅游業

經濟、社會和空間三大結構在城鎮發展中要不斷調整和優化。合理的結構不會自發生成，市場機制對土地和空間資源的配置起重要作用，但完全靠市場機制也不能形成合理的結構[11]。村鎮規劃的主要職能正是安排土地和空間資源的利用，使之形成合理結構。重視我國小城鎮發展在空間地域結構方面的問題：違法用地、違法建設數量不少，造成布局混亂和損失；第三產業用地和道路、綠化用地不足，城市交通緊張，生態建設滯后。因此，應加快城鎮規劃的改革步伐，強化城鎮規劃對土地和空間資源的調控職能，各專業規劃應尊重它并與之協調。從空間角度來說，城市化又是土地用途轉移的過程，其進程并非是減少對農產品需求，增加城市用地、商業用地，導致城市與農業用地的沖突，并涉及土地等一系列制度與政策改變。應使城市用地更集約，在有限土地上提供更多住房及工業、商業空間。村鎮土地利用方式要推進資源管理方式的轉變，堅持耕地總量動態平衡目標，嚴禁村民在向鎮區集聚過程中對土地重復占用；恢復退化的土地；逐步建立市場配置土地資源機制，形成有效的土地流轉制度[12]。

土地利用水平在一定程度上制約著鄉村旅游的發展，鄉村旅游業的開展要重視土地的集約和可持續利用，避免土地資源的損耗及浪費，協調兩者的關系成為關鍵問題，因為兩者相互聯系又互為驅動因素，因此要重視村莊專項旅游規劃的編制。歐洲國家很早就開始了基于村莊旅游資源的相關產業策劃，政府也適時推出了支持計劃和鼓勵政策，使其成為村莊旅游業較為發達的地區。通過村莊旅游業實現鄉村經濟產業結構的優化和調整。

宜興市太華鎮在推進旅游特色主題景區建設方面初見成效，通過旅游投資企業主動對接市場主體，以觀光、休閑、度假、養生、運動等為內容推進景區綜合開發建設，探索獨具特色的建設模式。圍繞加快轉型發展大局，按照“打造花海養生勝地，建設旅游特色名鎮”的總體目標，致力把太華鎮建成云湖景區的核心功能組團、宜興旅游產業的新興板塊及國內一流、長三角著名的養生休閑度假目的地，實現農業與旅游文化產業相結合。為增強生態文化旅游的吸引力和承載力，該鎮著力打造旅游元素（圖3，不斷加快功能性載體建設并為其留足空間。當城鎮在其優勢和資源的基礎上發展的時候，繁榮和增長的可能性才能發生，小城鎮只有理解了影響它成功的因素及經濟發展長遠規劃的價值時才能繁榮[13]。

25走四化同步的新型城鎮化道路

中央農村工作會議指出，新型城鎮化“核心是以人為本，關鍵是提升質量，工業化、信息化、農業現代化和城鎮化同步發[CM（25]展。城鎮化是現代化的必由之路，是解決“三農”問題的重[CM][FL]

[F（W21][TPBSP3tif][F]

[FL（22]要途徑，是推動區域協調發展的有利支撐，是擴大內需和產業升級的重要抓手。《國家新型城鎮化規劃》提出：“以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。”

調整優化城市產業布局和結構，促進城市經濟轉型升級，統籌區域、城鄉基礎設施網絡和信息網絡建設。堅持四化“統籌并舉”，深入推進產業轉型發展。如美國在實現城鎮化、工業化的同時實現農業現代化，解決了糧食和原料的問題，并為工業發展提供了廣闊的國內市場，同時農產品的出口又為工業化和城鎮化提供了大量的積累資金[14]。

為加快新型工業化的進程，工業區選址要考慮城鎮整體空間布局、選址及產業結構、企業類型、各種資源等，高效率利用資源，推進科技進步和產業結構升級。一要促進企業科技創新和裝備投入。鼓勵企業進行產品創新，拓展政產學研聯合。實現資本、技術、市場和人才的優勢互補，增強企業核心競爭力。二要引導重污染企業轉型發展。研究開發少廢、無廢的清潔生產工藝以及廢物資源化技術等。集中建設相近地域內的企業和廢物處理設施[15]。三要做優做強優勢產業，驅動傳統產業升級和新興產業發展。新型工業化要兼顧“科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮”[16]。

高郵市堅持以人為本，推進城鎮化，突出鎮域經濟崛起。高郵市三垛鎮、臨澤鎮、菱塘回族鄉加快完善功能，增強承載能力（表1，重點解決人口集聚和產業發展問題。如在中心市區推動開發區與馬棚街道、龍虬鎮融合發展，推動城南新區與高郵街道、車邏鎮、卸甲鎮互動發展；在湖西地區開展城鎮化綜合改革試點，推動光電園區與菱塘回族鄉、送橋鎮一體化發展；在東部和北部地區強化產業立鎮，湯莊鎮著力發展特色工業、培育空港經濟。[FL]

[F（W8][HT6H][J]表1高郵3個典型中心鎮特色分析[HTSS][STB]

[HJ5][BG（！][BHDFG3，W6，W5。2，W39，W5W]中心鎮面積（hm2人口數量（萬人特色等級

[BHDG3，W6，W5。2，W39Q，W5W]三垛鎮11 376650320家企業，其中3家過億，形成四大支柱產業，分別是紡織服裝、消防器材、五金機械、精密制造江蘇重點

[BHDWG12]菱塘回族鄉11 810596中國綠色小康百家鄉鎮、中國最具發展潛力的百強鄉鎮、國家衛生鎮、全國環境優美鄉鎮江蘇重點

臨澤鎮5 300233產業集聚度高，鞋業、服裝加工業、包裝紙業、面粉業等產業配套鏈條完整，規模擴張快速揚州重點[HJ][BGF]

注：表中的數值根據《高郵統計年鑒》整理而成。[F]

[FL（22]

至2010年年底，高郵市總人口8201萬人，其中農業人口53735 7萬人，非農業人口28274 7萬人。全市自然資源豐富，農業生產條件優越，素有“魚米之鄉”之稱。由獨特的家禽養殖業、特色水產業、規模化林業和優質糧油業構成全市大農業的支柱產業。此外，高郵還推進了新型農村社區建設試點、秸稈收貯綜合利用、現代高效農機示范基地建設等創新創優項目，并有部分項目初見成效。把農業科技創新作為動力和引擎，促進傳統農業向現代農業轉變，加快農業現代化。加快理念、品種、科技和機制創新步伐，增強農業綜合競爭力，提升農業科技人才隊伍素質和能力。由圖4可知，2009—2013年高郵市規模以上工業產值增幅最大，且高于地區生產總值的增幅，新型城鎮化下的各項舉措對高郵經濟發展產生了重大影響。此外，對鄉鎮園區實施差別化考核，促進轉型發展及特色發展，加強供電、供水、交通、醫療等公共服務和社區建設，成效明顯。