中央明確農(nóng)村集體土地承包權(quán)、所有權(quán)不得流轉(zhuǎn)

1月23日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，被稱為首部針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的全國性指導(dǎo)文件。該《意見》明確將土地經(jīng)營權(quán)分離出來，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行了分類指導(dǎo)，并強調(diào)指出：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。

2014年，11月20日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

集體土地承包權(quán)、所有權(quán)不得流轉(zhuǎn)

近年來，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供了有效服務(wù)。

據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易普遍存在，截止2014年6月底，中國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達到3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%，達到2008年土地流轉(zhuǎn)面積的3.5倍。其中，各類專業(yè)大戶達到367萬戶，還包括98萬個合作社。

然而，需求的增長并不能讓市場自覺形成完善的交易秩序，各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展并不平衡，其設(shè)立、運行、監(jiān)管都有待規(guī)范。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員張云華表示，現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)不僅有國企、事業(yè)單位，還確實存在一部分以盈利為目的的機構(gòu)從事該項業(yè)務(wù)經(jīng)營?！兑庖姟穼Υ诉M行了明確，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場要由當?shù)卣畬徟?/p>

此外，《意見》強調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。張云華表示，將土地經(jīng)營權(quán)從原有的土地承包經(jīng)營權(quán)中獨立出來，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”格局，旨在讓土地在流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬更加清晰，流轉(zhuǎn)不會侵害農(nóng)戶承包權(quán)和集體土地所有權(quán)的利益。

“一塊土地從物質(zhì)上看不出來產(chǎn)權(quán)所屬，只有在權(quán)利系統(tǒng)里明確產(chǎn)權(quán)界定，才能保護農(nóng)戶和集體的利益。”張云華解釋稱，集體土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)保護了集體所有的權(quán)利，而家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)亦不能流轉(zhuǎn)則是保護了個體承包方的權(quán)利。

縣一級產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺將成主體

針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的構(gòu)成，《意見》提出現(xiàn)階段市場建設(shè)應(yīng)以縣域為主。縣、鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺是交易市場的主要形式，確有需要的地方，可以設(shè)立覆蓋地（市）乃至省（區(qū)、市）地域范圍的市場，承擔更大范圍的信息整合發(fā)布和大額流轉(zhuǎn)交易。

“目前我國產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求比較旺盛，主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大戶、合作社等處于擴大生產(chǎn)規(guī)模、提升服務(wù)質(zhì)量的目的，尋覓更多的土地資源。”張云華表示，未來縣一級的交易平臺將成為市場主體，通過互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等技術(shù)手段信息整合度和便捷度都將提升，從而降低交易成本。

值得關(guān)注的是，《意見》對能進場的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種進行了明確規(guī)定，主要包括：農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、“四荒”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田此前也表示，改革開放至今，除了所有權(quán)以外，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)大部分時間是合二為一的，統(tǒng)稱土地承包經(jīng)營權(quán)。三權(quán)分置以后，農(nóng)民可以放心地把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，獲得租金，同時又不用擔憂失去對土地的承包關(guān)系，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。

隨著產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的發(fā)展，更多第三方提供的抵押融資、擔保以及資產(chǎn)評估等服務(wù)需求也會增加。張云華認為，“針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供此類中介服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)還很少，政策監(jiān)管也存在空白，但隨著產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范性的提升和覆蓋面加強，配套服務(wù)領(lǐng)域也將逐步健全”。endprint