軟預(yù)算約束下中國(guó)地方政府過(guò)度負(fù)債的形成機(jī)制分析

廖家勤，石 琳

(暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632)

軟預(yù)算約束下中國(guó)地方政府過(guò)度負(fù)債的形成機(jī)制分析

廖家勤，石 琳

(暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632)

中國(guó)地方政府存在過(guò)度負(fù)債的行為傾向，這與預(yù)算約束呈現(xiàn)了背離之勢(shì)。研究地方政府突破預(yù)算約束而過(guò)度負(fù)債的行為機(jī)制，可以從客觀和主觀兩方面入手：客觀上，由于分稅制、項(xiàng)目制、晉升激勵(lì)機(jī)制等體制的不完善，導(dǎo)致地方政府負(fù)債過(guò)度；主觀上，地方政府和金融機(jī)構(gòu)“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)而使地方政府過(guò)度負(fù)債。抑制地方政府過(guò)度負(fù)債的行為，關(guān)鍵在于建立規(guī)范的地方融資舉債機(jī)制，避免金融道德風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)；軟預(yù)算約束；道德風(fēng)險(xiǎn)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。”因此，從理論上來(lái)講，各級(jí)地方政府不可能有負(fù)債。但是，國(guó)家審計(jì)署的調(diào)查結(jié)果顯示，中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張趨勢(shì)(見圖1)，從2007年的4萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2013年的17.9萬(wàn)億元；而《中國(guó)地方債務(wù)管理研究》課題組根據(jù)其他國(guó)際組織的測(cè)算結(jié)果表明，中國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模遠(yuǎn)超過(guò)上述數(shù)字，到2013年底已超過(guò)20萬(wàn)億，居高不下的地方政府債務(wù)規(guī)模與《預(yù)算法》的規(guī)定相背離。2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》的立法宗旨就是“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”，為此，分析地方政府過(guò)度負(fù)債的形成機(jī)制至關(guān)重要，只有真正搞清了地方政府過(guò)度負(fù)債的形成機(jī)制，才能夠?qū)崿F(xiàn)新《預(yù)算法》的立法宗旨。

軟預(yù)算約束是由科奈爾(Kornai，1979，1980，1986)在解釋社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)面臨虧損的國(guó)有企業(yè)不斷進(jìn)行救助的現(xiàn)象時(shí)提出的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念[1]。迪瓦特里龐和馬斯金(Dewatripont and Maskin，1995)通過(guò)建立多期動(dòng)態(tài)投資模型，從信息不對(duì)稱的角度指出軟預(yù)算約束是一種沉沒(méi)成本的動(dòng)態(tài)激勵(lì)問(wèn)題，從而突破了軟預(yù)算約束與社會(huì)主義體制的聯(lián)系[2]。但是軟預(yù)算約束并沒(méi)有被用來(lái)解釋地方政府過(guò)度負(fù)債問(wèn)題，直到20世紀(jì)90年代地方債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)使得各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到嚴(yán)重威脅，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們才重點(diǎn)關(guān)注存在過(guò)度負(fù)債的地方政府問(wèn)題。

關(guān)于軟預(yù)算約束引起地方政府過(guò)度負(fù)債的問(wèn)題，國(guó)外學(xué)者的主要研究有：鮑丁諾和馬斯諾(Bordingnon and Massirno，2001)指出由于時(shí)間不一致的存在，上級(jí)政府為了使整個(gè)政府效率最大化必然會(huì)對(duì)由于過(guò)度負(fù)債陷入危機(jī)的地方政府進(jìn)行救助，從而使地方政府在事前借債時(shí)產(chǎn)生了良好的預(yù)期，從而突破預(yù)算約束而過(guò)度負(fù)債[3]。雅佳和加藤(Akai and Motohiro，2005)通過(guò)構(gòu)建動(dòng)態(tài)博弈模型分析指出地方事前激勵(lì)與中央事后救助相結(jié)合就會(huì)產(chǎn)生過(guò)度負(fù)債行為[4]。懷爾德森(Wildasin，2004)，鮑德威和特姆博(Boadway and Trembal，2005)等研究指出如果地方政府面臨軟預(yù)算約束，就會(huì)導(dǎo)致其過(guò)度支出、過(guò)度負(fù)債并忽視投資收益的沖動(dòng)[5]。麗奈特(Lynette，2011)在研究中國(guó)政府預(yù)算后得出，雖然已經(jīng)建立了某種“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義”，但是由于軟預(yù)算約束和財(cái)政紀(jì)律的缺乏，常會(huì)由于地方過(guò)度負(fù)債從而使中央政府陷于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之中[6]。這些研究不論在理論分析上還是在實(shí)證探討上都較為新穎深刻，但與中國(guó)的國(guó)情不太相符。

國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，主要從制度性因素研究了中國(guó)地方政府突破預(yù)算約束過(guò)度負(fù)債的問(wèn)題。林毅夫等(2000)指出由于政策性負(fù)擔(dān)的存在，當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)力償還債務(wù)時(shí)，中央政府無(wú)法區(qū)分是地方有意為之還是政策性負(fù)擔(dān)所致[7]。馬駿、劉亞平(2005)將地方政府債務(wù)分為主動(dòng)負(fù)債和被動(dòng)負(fù)債，從“逆向軟預(yù)算約束”理論的視角分析了地方債務(wù)不斷積累是由于制度環(huán)境、官員激勵(lì)和約束機(jī)制導(dǎo)致的[8]。陳健(2007)通過(guò)建立相應(yīng)的理論模型，用“多而不倒”來(lái)解釋軟預(yù)算約束，即由于違反者眾多，中央政府在事后判斷出地方政府的過(guò)度負(fù)債行為是有意為之仍無(wú)法實(shí)施有效的處罰[9]。類承曜(2011)指出地方政府在借債時(shí)代理成本很高且具有一定的外部性，同時(shí)中國(guó)的債務(wù)市場(chǎng)、選民約束和中央政府的行為控制機(jī)制不完善而不能有效約束地方政府負(fù)債行為[10]。莫蘭瓊和陶凌云(2012)將軟預(yù)算約束導(dǎo)致的地方政府債務(wù)過(guò)度歸因于中央對(duì)地方的軟約束，金融體系對(duì)地方的軟約束以及地方人大對(duì)政府監(jiān)督的軟約束[11]。

有別于傳統(tǒng)意義上軟預(yù)算約束，本文結(jié)合新預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定(國(guó)發(fā)[2014]45號(hào))》涉及的有關(guān)預(yù)算約束的概念，將軟預(yù)算約束界定為：地方政府在財(cái)政收支的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，并未按照各級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算去執(zhí)行，地方政府不遵守各級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算約束不會(huì)被追究責(zé)任。例如就廣東省近五年來(lái)社會(huì)保障與就業(yè)支出的執(zhí)行情況來(lái)看(見圖2)，財(cái)政支出并未按照約定的預(yù)算執(zhí)行，每年的執(zhí)行情況的差異度在5%～10%。廣東省政府并未按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)執(zhí)行，也沒(méi)有被追究責(zé)任，導(dǎo)致預(yù)算約束的軟化。

二、軟預(yù)算約束下地方政府過(guò)度負(fù)債的客觀形成機(jī)制分析

(一)分稅制

中國(guó)自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，財(cái)權(quán)的層層上解使得地方政府的財(cái)政收入比重逐漸降低，事權(quán)的層層下放導(dǎo)致地方政府的支出比重不斷增加(見圖3、圖4)。地方政府的財(cái)政收入比重在不足50%的情況下，卻承擔(dān)了80%左右的財(cái)政支出。這些財(cái)政支出除了地方政府自身建設(shè)的需要外，還要承擔(dān)來(lái)源于上級(jí)政府的政策性目標(biāo)。雖然中央政府在提出政策性目標(biāo)時(shí)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式向地方政府提供了一定的資金，但是轉(zhuǎn)移支付制度不完善，地方政府仍然存在大量的資金缺口。在預(yù)算資金不足的情況下，地方政府為了彌補(bǔ)資金缺口，不得不尋求更多的預(yù)算外資金，并通過(guò)“創(chuàng)造超支的辦法，比如挪用專款，向政府基金借款”、增加各種隱性債務(wù)等方式不斷增加債務(wù)的規(guī)模[12]，這些“超支”并沒(méi)有獲得人大的審批，游離于預(yù)算管理之外，使得預(yù)算約束軟化。

(二)項(xiàng)目制

項(xiàng)目制，是指分稅制改革之后中國(guó)的收入越來(lái)越傾向于集權(quán)，但是資金在向下分配的過(guò)程中卻出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)行的情況[13]。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度使得各種財(cái)政資金開始以“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的方式向下分配，且這種財(cái)政支出手段越來(lái)越普遍[14]。由于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，地方政府官員在晉升機(jī)制的刺激下，在項(xiàng)目制的權(quán)威誘導(dǎo)下，每天都在“想項(xiàng)目，盼項(xiàng)目”，因?yàn)轫?xiàng)目資金作為上級(jí)政府的下放資源，得到總比沒(méi)有好。為此，在口徑較為寬松的預(yù)算下，地方政府可以通過(guò)先做小額預(yù)算順利通過(guò)審批立項(xiàng)后，再以資金不足不能完工等理由申請(qǐng)追加資金，雖然通過(guò)編制預(yù)算調(diào)整方案經(jīng)人大審批后可以獲得追加撥款，但是這部分信息并沒(méi)有及時(shí)公開。是私自追加還是人大同意撥款？我們不得而知。同時(shí)，1994年的預(yù)算法還規(guī)定對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付地方政府還應(yīng)建立相應(yīng)的配套資金，這種“釣魚工程”的存在使得地方政府想方設(shè)法獲取轉(zhuǎn)移支付后還必須為此增加更多的資金。在這些“項(xiàng)目”的壓力之下，地方政府財(cái)力不足時(shí)只能通過(guò)增加負(fù)債的方式來(lái)籌集項(xiàng)目所需配套資金，從而使得地方政府過(guò)度負(fù)債。

(三)晉升激勵(lì)機(jī)制

面對(duì)地方政府財(cái)政吃緊的局面，地方政府的官員們卻在高度集中的政治管理體制下“艱難”存活。他們?cè)谶x擇各項(xiàng)支出行為時(shí)必然考慮到該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為會(huì)給自己帶來(lái)多少的政績(jī)。在晉升激勵(lì)機(jī)制的誘導(dǎo)下地方政府有著很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)行為，這些行為使得地方政府支出結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲，各種 “寅吃卯糧”的行為使得地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。

從微觀層面考慮，地方政府作為公共物品提供的代理人，其經(jīng)濟(jì)人的特性仍然是不可忽視的。中國(guó)政府官員在其3至5年較短的任期時(shí)間內(nèi)，很難做出較大且長(zhǎng)期的政績(jī)。在以GDP為考核依據(jù)的“晉升錦標(biāo)賽”下，中央政府考核地方政府官員的標(biāo)準(zhǔn)主要看一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，如國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、招商引資的力度、城市發(fā)展水平等，正如周雪光(2005)指出的那樣，這些指標(biāo)誘使地方政府官員關(guān)注任期內(nèi)的“政績(jī)工程”[15]。并且由于中央政府和地方政府“委托—代理”關(guān)系的存在，上下級(jí)政府之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。地方基層政府官員為了傳達(dá)自己的政績(jī)信號(hào)往往傾向于資源消耗型政績(jī)工程的建設(shè)，比如成本高、產(chǎn)出不穩(wěn)定、回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目。同時(shí)，由于中國(guó)政府官員的晉升是一種“典型的逐級(jí)淘汰的錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)”，這種政治競(jìng)爭(zhēng)加上中央對(duì)每一級(jí)別的行政干部任職最高年齡的限制[16]，使得地方政府官員之間存在類似于“囚徒困境”的博弈。

從宏觀層面考慮，各地方政府為了追求晉升而大量開展地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，示范效應(yīng)使得同級(jí)其他官員亦傾向于投資資源密集型工程以突顯短期政績(jī)，否則，就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位以至于被淘汰。為了籌集短期內(nèi)資源密集型工程所需資金，在當(dāng)前地方財(cái)政吃緊的狀況下，地方政府官員突破預(yù)算約束不斷增加負(fù)債的規(guī)模就成了不二之選[17]。

(四)中央政府的“兜底”

地方政府官員為何能夠有恃無(wú)恐地不斷增加債務(wù)規(guī)模呢？最主要的原因就是中央政府對(duì)于下級(jí)政府債務(wù)的“兜底”。中國(guó)政府的體制不同于西方聯(lián)邦制的國(guó)家，地方政府并沒(méi)有建立相應(yīng)的破產(chǎn)機(jī)制。中央與地方之間除了存在“委托代理”關(guān)系，更重要的是有一種“父子關(guān)系”，出于“父愛(ài)主義”的考慮，一旦地方出事中央政府絕不會(huì)見死不救。這種父愛(ài)主義使得地方政府對(duì)中央政府的救助產(chǎn)生了良好的預(yù)期。同時(shí)還會(huì)對(duì)其他地區(qū)形成消極的示范效應(yīng)，作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的同級(jí)政府官員，為了能在晉升錦標(biāo)賽中取得勝利，不得不增加更多的負(fù)債進(jìn)行投資以擴(kuò)大自己的政績(jī)，這種惡性競(jìng)爭(zhēng)循序使得地方政府債臺(tái)高筑，這種“大而不倒”的軟預(yù)算約束，導(dǎo)致地方政府過(guò)度負(fù)債。

三、軟預(yù)算約束下地方政府過(guò)度負(fù)債的主觀形成機(jī)制分析

(一)地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)

1.追求隱性收入

在中央政府與地方政府這一委托代理關(guān)系中，不難發(fā)現(xiàn)，地方政府表現(xiàn)出很強(qiáng)的道德風(fēng)險(xiǎn)傾向。地方政府在完成上級(jí)政府各項(xiàng)考核指標(biāo)時(shí)，還會(huì)通過(guò)擴(kuò)大預(yù)算支出的途徑最大化自己的各項(xiàng)隱性收入，比如建設(shè)奢華的辦公室和購(gòu)置豪華的辦公設(shè)施等。擴(kuò)大了的預(yù)算支出滿足了地方政府官員的權(quán)利欲望的同時(shí)使得地方官員擁有更大的資金量從而帶來(lái)更多的尋租機(jī)會(huì)，以謀求更多的隱性收入。在這種背景下地方政府為突出政績(jī)而搞的“政績(jī)工程”，不顧效益而搞的“形象工程”和因?yàn)槊つ繘Q策而出現(xiàn)的“廢墟工程”就成為一種符合理性的選擇[18]，而這些工程所需的大部分資金都是地方政府脫離了預(yù)算約束通過(guò)大規(guī)模舉債籌集的。

2.債務(wù)的“代際傳遞”

由于中國(guó)政府官員存在一定的任期限制，考核激勵(lì)機(jī)制的不完善使得基層政府官員通過(guò)大量的舉債投資于規(guī)模大、回收期長(zhǎng)的項(xiàng)目來(lái)創(chuàng)造短期政績(jī)。隨著任期的結(jié)束，債務(wù)大都還沒(méi)有到期，至此債務(wù)的償還義務(wù)逐漸傳遞給下屆官員，筆者將這種現(xiàn)象稱為債務(wù)的“代際傳遞”。但是，當(dāng)下的中國(guó)普遍存在這樣一種現(xiàn)狀，舊一屆的政府官員離任之后，新上任的領(lǐng)導(dǎo)卻堅(jiān)持不為前任留下的賬“埋單”。例如，2008年，廣東茂名政府機(jī)構(gòu)改名換姓后，新單位不接舊債務(wù)，“賴”工程款長(zhǎng)達(dá)13年；2010年7月，媒體曝出新疆博爾塔拉蒙古自治州博樂(lè)市城建局新上任的領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)舊賬，致使新疆一企業(yè)身陷困局；同年8月，河南登封曝出新官上任不認(rèn)舊賬，12位農(nóng)民5年討不回工程欠款……這種“新官不理舊賬”的例子屢見不鮮，導(dǎo)致地方政府應(yīng)該償還的債務(wù)并沒(méi)有隨著到期而償還。同時(shí)，新一任的官員仍然是“經(jīng)濟(jì)人”，為了追求晉升機(jī)會(huì)，會(huì)“鋪新攤子”搞新建設(shè)，并不為這些入不敷出的債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使得債務(wù)的規(guī)模累積和擴(kuò)張[19]。

3.地方政府隱性擔(dān)保

政府作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，為了實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持社會(huì)穩(wěn)定等職能往往會(huì)干預(yù)各類金融機(jī)構(gòu)的信貸行為，但政府卻不必承擔(dān)此類活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而只是承擔(dān)一定的行政責(zé)任。政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展以謀求自身效用最大化，經(jīng)常會(huì)以政府信用為擔(dān)保幫助企業(yè)借債，如果企業(yè)無(wú)力償還債務(wù)就會(huì)由政府來(lái)承擔(dān)，這些“隱性擔(dān)保債務(wù)”的存在增加了地方政府幫助企業(yè)脫逃債務(wù)的道德風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在1997年以后，一些地方政府幫助企業(yè)以假破產(chǎn)、債轉(zhuǎn)股等手段逃廢債務(wù)，信譽(yù)較好的企業(yè)借此降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，信譽(yù)較差的企業(yè)惡意脫逃銀行貸款。因此，地方政府充當(dāng)著為企業(yè)催促銀行貸款、躲避債務(wù)償還的中介角色，并從中獲得了正的外部性收益[20]。這些正的外部效益進(jìn)一步擴(kuò)大了政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，使得政府更加傾向于幫助企業(yè)擔(dān)保借債。但是，如果地方政府無(wú)法幫助企業(yè)逃脫債務(wù)負(fù)擔(dān)，這部分隱性擔(dān)保債務(wù)就變成了政府的債務(wù)，從而擴(kuò)大了政府應(yīng)履約的債務(wù)規(guī)模。

(二)金融道德風(fēng)險(xiǎn)

1.金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)

金融機(jī)構(gòu)作為一種特殊的資金融通和信用提供企業(yè)，仍然具有追求利潤(rùn)最大化的本質(zhì)。發(fā)放貸款作為獲取收益最主要的方式之一，加之現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的基本工資與效益工資及獎(jiǎng)金相結(jié)合的薪酬管理制度，使得金融機(jī)構(gòu)及其信貸人員在發(fā)放貸款時(shí)極易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，金融機(jī)構(gòu)在放貸時(shí)會(huì)考慮債務(wù)人的風(fēng)險(xiǎn)水平，而政府融資平臺(tái)作為一項(xiàng)政府行為，被銀行認(rèn)為是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的。因此銀行等金融機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)相降低信貸標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)奪政府融資項(xiàng)目。從單個(gè)公司、單個(gè)項(xiàng)目蔓延到幾乎所有政府背景項(xiàng)目。大型銀行以省級(jí)機(jī)構(gòu)為平臺(tái)紛紛實(shí)施或著手與地方政府建立合作關(guān)系，簽訂整體授信協(xié)議。地方性中小金融機(jī)構(gòu)也偏離市場(chǎng)定位和經(jīng)營(yíng)主業(yè)，加入到政府性融資項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，在審批政府貸款或者政府擔(dān)保貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)為了追求企業(yè)高效益和灰色收入，通過(guò)降低審貸的力度、減少貸款的監(jiān)控等行為對(duì)政府貸款“放水”，甚至通過(guò)游說(shuō)政府官員的行為擴(kuò)大放款的金額，而政府官員也能從增加的貸款中撈取更多的隱性收入，甚至滋生腐敗[21]。但事實(shí)上，由于地方債務(wù)鏈條的透明度低，法律法規(guī)不健全，銀行在發(fā)放貸款時(shí)難以了解地方的財(cái)政收支狀況，無(wú)法監(jiān)控信貸資金的流向，更難以對(duì)還款來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行有效的預(yù)測(cè)。同時(shí)，部分政府性負(fù)債以財(cái)政收入作為償還保證，由于多頭授信和重復(fù)擔(dān)保，政府信用這一“膨化劑”放大了政府融資項(xiàng)目信貸“泡沫”，使得地方政府過(guò)度負(fù)債。那些有財(cái)政收入作為擔(dān)保的貸款，由于財(cái)政預(yù)算收支須經(jīng)地方人大審議批準(zhǔn)，動(dòng)用財(cái)政收入償債必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序，實(shí)際發(fā)生貸款違約時(shí)，合同承諾的財(cái)政收入償債條款實(shí)際難以履行。

2.最后貸款人的救助

在中國(guó)，國(guó)家充當(dāng)著最后貸款人的角色，為解決銀行的不良資產(chǎn)和流動(dòng)性不足問(wèn)題，政府會(huì)對(duì)其實(shí)施救助甚至過(guò)度保護(hù)，從而誘發(fā)一系列道德風(fēng)險(xiǎn)。例如，1999年中國(guó)政府為了剝離國(guó)有銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的不良資產(chǎn)，先后成立了華榮、長(zhǎng)城、信達(dá)、東方四家資產(chǎn)管理公司；2004年動(dòng)用了450億美元的外匯儲(chǔ)備來(lái)為中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行兩家國(guó)有銀行股份制改革提供必要的資金支持；2005為中國(guó)工商銀行補(bǔ)充資本金又動(dòng)用了150億美元的外匯儲(chǔ)備……這些過(guò)度保護(hù)的行為雖然短期內(nèi)推動(dòng)了銀行業(yè)的發(fā)展，但是面對(duì)這些保護(hù)，信貸機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義傾向愈加明顯，“經(jīng)營(yíng)失敗后總會(huì)由政府來(lái)進(jìn)行救助”的觀念根深蒂固，從而放松了對(duì)信貸資金的安全審查力度。有國(guó)家或者說(shuō)中央政府作為最后貸款人，地方政府在接受銀行等金融機(jī)構(gòu)的融資時(shí)更加不會(huì)衡量自身的償債能力水平，從而肆無(wú)忌憚地增加負(fù)債。

四、簡(jiǎn)要結(jié)論

綜上所述，軟預(yù)算約束下地方政府過(guò)度負(fù)債的成因，客觀上講，由于分稅制引起的財(cái)權(quán)上解事權(quán)下放使得地方政府財(cái)力吃緊，政府在項(xiàng)目制和晉升機(jī)制的激勵(lì)下通過(guò)大量舉借債務(wù)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[22]。主觀上講，政府官員追求隱性收入，提供各種擔(dān)保，債務(wù)的代際傳遞誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，以及金融機(jī)構(gòu)為了追求效益而游說(shuō)政府官員，放松審查力度等金融道德風(fēng)險(xiǎn)使得地方政府債務(wù)不斷增加。雖然新預(yù)算法賦予地方政府依法適度舉債的權(quán)限，但是要增強(qiáng)預(yù)算對(duì)地方債務(wù)的約束力，防止債務(wù)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，除了大多數(shù)學(xué)者提到的合理劃分政府間財(cái)權(quán)事權(quán)、改革官員晉升機(jī)制等制度創(chuàng)新之外，更重要的是要遏制主觀機(jī)制產(chǎn)生的過(guò)度負(fù)債。一方面通過(guò)逐步建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制并嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途[23]等方式防止在融資過(guò)程中地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)地方債的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)，并將其納入到官員考核指標(biāo)之中。另一方面，面對(duì)地方政府過(guò)度投資的沖動(dòng)，銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該保持足夠的冷靜，將原來(lái)只注重短期利益而不考慮長(zhǎng)期效益的經(jīng)營(yíng)行為摒棄，同時(shí)加強(qiáng)金融職業(yè)道德培訓(xùn)，改善從業(yè)人員的績(jī)效考核機(jī)制。要將風(fēng)險(xiǎn)管理放在首要位置，及時(shí)建立地方政府的早期預(yù)警機(jī)制，將地方政府公司化運(yùn)作的企業(yè)貸款量控制在合理的范圍之內(nèi)。

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(責(zé)任編輯：姚望春)

Research of Soft Budget Constraint Leading to Local Government’s Over-debts in China

LIAO Jiaqin，SHI Lin

(Economic School of Jinan University,Guangzhou 510632,China)

It is a general tendency that local governments’ debts in China are excessive,which is a violation to the budget constraint.To research the mechanism of the excessive debts,the authors starts from two aspects——objective and subjective.Objectively,as the systems of tax allocation,project system and promotion incentives are imperfect,local governments need to live on loans.And subjectively,because local governments and financial institutions have the nature of “economic person” inducing moral hazards,which lead governments into debts.The key to restrain the excessive debts of local governments is to establish a standardized debt financing mechanism and to avoid financial moral hazards.

debts of local governments;soft budget constraint;moral hazards

2015-03-02

教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“和諧社會(huì)視角下深化地方預(yù)算編制制度改革研究”(11YJA810007)

廖家勤(1967—)，男，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士后；石琳(1990—)，女，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生。

F812.7

A

1008-2700(2015)04-0076-07