◆文 趙玥 鮑莉薇

北京市食品藥品監督管理局經濟技術開發區分局

結果顯示：全區75%食品經營者屬流通企業，風險預防難度較大

北京市經濟技術開發區劃分為核心區、路東區和河西區，區內人員主要由本地居民、本地工作人員和外來務工人員組成，規劃人口規模為70 萬。該區內食品流通行業具有企業數量較多，發展迅速，業態覆蓋完全，經營規模跨度大，經營水平參差不齊等特點。伴隨著開發區經濟快速發展，該區內人員數量增多、流動性增大，給食品安全監管帶來許多困難。筆者日前對開發區食品經營企業進行調查，并結合調查結果分析監管難點。

‘市局、區局和街道所’的三級垂直監管被證明是能夠勝任新形勢下的食藥安全形式的。

流通企業占食品經營者的75%

截止到2014 年9 月4 日，北京市經濟技術開發區內共有638 家食品經營者具有食品流通許可證，根據食品經營者主體類型進行劃分，包括160 家個體工商戶、478 家食品流通企業。在食品流通企業中，有內資企業449 家，合資企業、外資企業、港澳臺投資企業共29 家。經濟技術開發區內食品經營者中企業的數量仍占主導，食品流通企業占所有經營者的比例達到75%。

根據《北京市食品流通許可管理辦法（試行）》的業態分類標準，開發區638 家食品經營者分別有食品集中交易市場1 家，商場超市10 家，便利店16 家，食雜店257 家，食品貿易商328 家，無店鋪經營者26 家。該區內沒有大型食品集中交易市場，只有社區性質的食品零售交易市場和早市場，主要經營食品項目包括糧油、冷鮮肉類、水產、瓜果蔬菜、豆制品、調料等，并且除經營食用農產品不需要辦理食品流通許可證以外，市場內商戶單獨取得食品流通許可證，早市場內商戶因流動性大，均未辦理經營資質；該區內商場超市包括沃爾瑪、美廉美、首航等連鎖超市，也包括一些單體超市，連鎖超市管理規范，覆蓋面廣，銷售量大，是滿足開發區居民食品需求的重要渠道；便利店主要分為直營店和加盟店，食品安全管理比較規范，直營店的食品配送統一由總部完成，加盟店大部分食品會由總部進行配送，少量食品由門店自行采購；食雜店主要包括煙酒茶商店、日用百貨店、水站、市場攤位、經營特色食品的店鋪，數量多，分布廣，與區內居民生活關系密切；食品貿易商主要以經營預包裝食品為主，少量經營乳制品和農產品（冷鮮畜禽產品）；該區內無店鋪食品經營者通過互聯網、電視、電話、自動售貨機等進行食品銷售，其中京東商城、酒仙網、優購商城等多家大型的網上商店都在該區注冊。

在638 家食品經營者中，經營預包裝食品的630 家，經營散裝食品的52 家，現場制售的15 家，經營乳制品的83 家（其中不含嬰幼兒配方乳粉的44 家，含嬰幼兒配方乳粉的39 家），經營食用農產品的15 家。從中可以看出，預包裝食品仍是食品經營者的經營重點，散裝食品、現場制售、乳制品和食用農產品等經營項目許可時需要現場核查，所占比例不高，但全部屬于需要重點監管的項目。

前期調研結果顯示，食品經營企業中，經營面積為0～100m2的443 家，100 ～200m2的118 家，200 ～400m2的42 家，400m2以上的35 家；食品經營者的食品安全員學歷為初高中或中專的186 人，為本科或大專的428 人，研究生及以上的24 人；食品經營者建立食品進貨臺賬有338 家，暫未建立進貨臺賬或進貨臺賬記錄不全的為250 家；食品經營者有481 家留存有供貨企業資質，157 家未留存供貨企業資質或資質留存不全。供貨企業數為1 ～5 的554 家，6 ～12 的46 家，供貨企業數為13 以上的38 家；有食品安全相關制度的530 家，無相關制度的108 家。該區食品經營者總體經營狀況較好，但仍然存在缺失進貨臺賬和食品安全相關制度的情況。

主動預防和發現風險的難度較大

2014 年，開發區內食品快速檢測樣品數為170 件，合格率為100%；食品抽檢樣品數為153 件，不合格樣品數為3 件，合格率為98%。這一結果從一定程度上能夠表明該區總體食品質量是較安全的。但是開發區的食品質量也會存在風險隱患。“恒天然毒奶粉事件”和“上海福喜食品事件”等全國性食品安全事件的發生，也會波及到開發區的食品市場。而且這些全國性的食品質量問題往往發生在源頭，即生產環節，而開發區內流通環節監管只能被動地承擔食品安全風險，若以主動監管來預防和發現此類問題難度較大。如：“黑心桶裝水廠”和“美白豬蹄事件”等北京地區性食品安全問題都發生在周邊區縣，通過食品流通環節的傳遞，也會波及到開發區內的食品安全。而該區食品經營者可能貪圖利益或心存僥幸，倒賣此類有質量問題的食品，這就直接影響到該區的食品安全。同時，這類食品質量問題往往是鉆監管的空隙或是披上合法的“外衣”，存在違法事實隱蔽且舉證困難、證據存續時間短等問題，給食藥監管部門執法帶來難度。

監管力量與需處理問題強度不對等

在食品流通各個環節中，食品的采購環節和進貨儲存環節、農產品初加工和食品深加工環節往往容易出現問題。開發區部分食品經營者由于利益至上、道德缺失和自身懶惰，以及缺乏食品安全常識和法律法規知識等原因，存在未能嚴格執行索證索票制度、進貨查驗制度、退貨銷毀制度，部分食品沒有按照規定的儲存條件儲存等問題，如：食品經營者進貨時根本未索取供應商的資質或留存的資質已經過期，酸奶等低溫儲存食品只是放置在常溫貨架上，過期食品的退貨銷毀記錄缺失。該區食藥監管人員多次發現這類問題并責令整改，但個別經營者仍存在整改不到位的情況，這類問題反復出現給北京市食品藥品監督管理局開發區分局日常監管造成了很大的壓力。而目前監管人員與監管對象之比為1 ∶90，且監管人員之前都未從事過食品流通監管，缺少相關監管經驗。在行政監管資源緊缺下，監管覆蓋面和監管力度存在矛盾，監督檢查人員既要做到監管主體全覆蓋，又要做到檢查細節不出紕漏，往往達不到理想效果。

食雜店經營者需區分對待

調查顯示，開發區內食雜店的數量為257 家，占到全部實體食品經營者的90%，通常包括水果蔬菜店、小食品超市、煙酒茶商店、食品百貨商店、市場零售攤位、食品專營店、水站等，分布廣泛與該區內人民的生活密切相關。這些食雜店經營的種類差異性很大，經營水平也參差不齊。比如水果蔬菜店、煙酒茶商店、市場零售攤位等食雜店，通常取得個體營業執照，經營者文化程度和食品安全觀念不高，經營水平比較低；這些食雜店的供貨渠道基本為周邊區縣食品集中交易市場的商戶，如果上游食品質量存在風險將會直接影響到該區食品安全。小食品超市、食品專營店等食雜店，有部分取得企業法人營業執照，經營者食品安全觀念較強，設施設備投入和經營管理水平較之前的食雜店都有較大的提升；這些食雜店的供貨渠道通常比較分散，大多為品牌代理的食品貿易商或者較大的食品批發商，與供應商合作比較穩定。

超市中的聯營企業食品安全風險較大

開發區有8 家連鎖超市除了自營產品以外，會將現場制售攤位、冷鮮畜禽攤位、面包糕點攤位等出租給聯營企業。這些食品都屬于安全風險比較高的產品，容易出現質量問題。這種聯營模式在管理中存在問題，容易出現食品安全風險。聯營企業通常由連鎖超市總部進行引進，連鎖超市門店只負責產品銷售和簡單日常管理，食品經營人員管理和食品質量管理都由聯營企業自行派人負責。這樣就會導致聯營攤位的聯營產品質量難以與連鎖超市自營產品質量相一致。聯營攤位的進貨記錄和進貨票據未能與超市內部電子記錄數據連接，導致檢查過程中部分記錄和票據管理存在缺失情況。部分聯營攤位的自身經營管理也存在不足，人員流動性較大且缺乏崗前食品安全培訓，沒有制定食品安全相關操作規程，沒有對食品的退貨和銷毀進行記錄，與超市內部管理水平存在較大的差距。與此同時，連鎖超市門店負責人疏于對聯營攤位的食品質量管理，沒有盡到食品安全責任。

對預包裝食品的日常監管需加強

食品貿易商數量大，占開發區內被監管主體總數的51.4%，其中293 家食品貿易商只經營預包裝食品，占該區內所有食品貿易商的89%。由于食品貿易商的開辦條件較為寬松，經營形式比較靈活，部分食品貿易商存在流動性大，業務不固定，規模較小，庫房不在該區內，實際經營場所與注冊申報場所存在偏差等特點。這些特點給開發區分局監管工作帶來了很多現實困難，導致日常監管效率較低，監管覆蓋面較小。如果食品貿易商僅申請經營預包裝食品，那么食藥監管部門只做材料審核而不做現場核查，只在審批后三個月之內做回訪性檢查。特別是新開辦的食品貿易商存在著食品業務仍未開展但已取得食品流通許可證的情形，監管人員做回訪性檢查時仍無具體食品經營行為。絕大多數食品貿易商的監管僅以食品流通許可證行政審批監管為主，缺乏日常監督管理和專項監督檢查，容易形成食品安全監管薄弱環節或監管盲區。這種情況長期存在會導致監管人員對于食品貿易商經營行為和產品種類缺乏了解，如果遇到食品召回事件或食品質量安全事件，食藥監管人員很難第一時間進行判斷，問題食品的追溯反應時間可能會有延遲。

網店投訴舉報量占該區食品流通環節總體舉報投訴量的67.3%

開發區內有無店鋪經營者26 家，其中網上商店為17 家。隨著網上商店的交易量增長迅速，銷售額大幅攀升，網上交易的食品的質量風險也開始逐漸顯現，有關食品質量問題的投訴舉報量也迅速增多。無店鋪經營者存在無實體店鋪，經營場所與庫房分離，銷售范圍廣、影響大，信息與實物存在偏差等特點。開發區分局處理投訴舉報占用了大量的監管資源，從履職以來共接到網上商店的投訴舉報212 件，占食品流通環節總體舉報投訴量的67.3%，占該分局總體投訴舉報量的35.4%。特別是平臺類的網上商店，只負責第三方的資質審核，但對食品質量安全難以做到詳細核查，存在較大的食品質量隱患。由于屬地管轄權的問題，開發區分局需將第三方經營的食品移交給有管轄權的食藥監管部門，無形當中增加了監管工作量。

七個方面改進區內食品流通監管

筆者分析，要解決開發區的食品流通環節監管難點，應從七個方面入手。

一是在工作中需要突出監管重點，嚴格監管食品經營者的主體資格、食品質量、經營行為和食品經營者自律情況。商場超市的聯營攤位和食雜店將是開發區分局的重點監管對象，重點落實食品經營者完善進貨查驗制度、索證索票制度等，杜絕超范圍經營食品、違規儲存食品等行為的發生。食品抽檢與食品快檢將重點檢驗監督檢查中和投訴舉報中涉及到的食品。現階段，監督檢查效率提升緩慢，主要受制于檢查人員自身能力、書寫速度和檢查內容相關性，受制于缺乏監管電子設備或條件不足難以使用。如探索在制式文書的前提下，改進現場檢查筆錄模板，將勾填式與書寫式結合，事先將監督檢查內容模塊化，進而加快監督檢查中的效率。監督檢查后，檢查人員將模塊化的監督檢查筆錄進行歸檔與匯總，作為后續檢查的依據。

二是加強信息公開。信息公開是保證食品安全的重要手段，也是滿足人民群眾日益高漲的食品安全意識的現實要求。進一步完善食品安全信息公示欄的內容，探索把日常監管信息和專項檢查信息進行公示；除設立在食品經營者店面，探索將食品安全信息公示欄設立在居民小區、商業寫字樓等人流量大的地點，充分發揮食品安全公示欄的宣傳作用，鼓勵本地居民對區內食品經營者進行監督。

三是建立食品貿易商經營品種備案制度。由于食品貿易商數量龐大、流動性高等特點，在日常監管中存在的困難，探索建立食品貿易商經營品種備案制度變得尤為重要。鼓勵食品貿易商主動將所經營的食品品牌、食品種類、經銷權時效、經銷權范圍、食品授權書等食品相關信息填寫到食品貿易商備案登記表。根據食品貿易商提供的備案登記表信息，匯總成備案登記匯總表。同時，經營品種備案登記匯總表也是有關監管部門進行監督檢查的重要依據，根據備案登記匯總表的記錄，創新監管方式，對于進行品種備案并及時進行更新的食品經營者，減少日常監管的頻次，對于不備案或備案信息不準確的食品經營者，加大日常監管力度和監管頻次。有利于加強工作的針對性，有側重地對經營狀況不熟悉的食品貿易商展開監督檢查，從而提高食品安全監管效率。

四是創新監管方式，應對信息化新形勢。隨著網絡和微信等現代信息技術的快速發展，食品經營者的經營行為更加靈活，監管難度也逐漸增大。無店鋪經營者尤其是網上商店或微信平臺等渠道的快速發展，也促使食品監管者要創新監管方式。鑒于食品消費者處于相對劣勢地位，可鼓勵無店鋪經營者加強售后客服維護、七天無理由退換貨和投訴處理平臺的建設，支持消費者因食品外觀問題的正規訴求。同時，加大北京市食品藥品監督管理局12331 和各直屬分局及區縣食藥監管局投訴舉報電話的公示力度，妥善處理涉及到食品質量的投訴舉報，并對涉及到食品質量的案件加大處罰力度。針對無店鋪經營者投訴舉報量大和涉及種類多、取證困難和時限緊迫等特點，建立無店鋪經營者投訴舉報處理專人專崗制度，可實現分局與無店鋪經營者的快速對接。隨著聯系人的確定，將不斷優化投訴舉報案件的告知流程，涉事食品的下架流程、相關證據的提供流程、涉及違法案件的處理等工作。通過對涉及到無店鋪經營者的投訴舉報案件進行分析，對確定監管的重點企業和重點品種，加大日常監管的針對性，也有很大幫助。

五是加強信用體系建設。食品安全不僅需要加強監管，也需要在信用體系方面加大建設力度，運用市場規律，把食品企業對社會的食品安全責任真正化為自覺意識，著手制定信用等級評定制度和信用分類監管制度是大勢所趨。信用等級評定制度要按照統一要求和程序，對信用檔案記錄的食品經營主體資格情況，履行食品安全自律制度情況和守法經營情況進行評價打分。對于極為復雜多變的食品供應鏈來說，對所有食品經營者建立食品安全信用檔案，不是一蹴而就的，要分類對待，重點監管，逐步推進。

六是開展食品安全培訓。食品安全培訓工作同樣是食品安全監管的重要手段，包括對開發區分局監管人員的內部培訓、食品經營者負責人和食品安全管理人員的培訓、食品經營企業的內部培訓、該區居民的食品安全常識培訓。不斷加強內部食品安全知識培訓和執法能力培訓，做到依法行政。同時，加強消費者的食品安全常識及法律法規的教育，改善消費者處于信息劣勢地位的狀況。消費者是食品消費的主體，是食品安全的最后防線。消費者的食品安全意識是不斷強化食品安全管理的推動力量。

七是加強現代化科技手段應用。現代化的科技手段可以提升食品安全監管的多個方面，主要包括監管能力提升和監管數據共享、經營者信息化對接、自檢室的建立等。隨著食藥監管信息化建設的不斷完善，將流通環節食品經營主體、食品市場質量、食品抽樣檢驗和食品安全監管數據庫進行聯通，逐步實現網上監管。

民以食為天，食品安全與居民生活密切相關。由于受到科技發展水平、人民收入水平、思想解放程度、公共管理水平等長期因素制約，解決食品安全問題是一個系統工程，也是一個長期并富有挑戰的歷史任務。隨著全國食藥監管體制改革的逐步推進，“市局、區局和街道所”的三級垂直監管被證明是能夠勝任新形勢下的食藥安全形式的。在食藥監管工作中，不斷探索創新監管方法和模式，才能更好地服務轄區食品經營者，更好地保障轄區人民的食品安全。