加強草原生態執法，保護草原生態環境

王西玲周 信

(1.新疆阿克蘇地區牧業情報站,新疆阿克蘇 843000; 2.新疆阿克蘇地區草原工作站,新疆阿克蘇 843000)

加強草原生態執法，保護草原生態環境

王西玲1周 信2

(1.新疆阿克蘇地區牧業情報站,新疆阿克蘇 843000; 2.新疆阿克蘇地區草原工作站,新疆阿克蘇 843000)

從立法與制度層面、社會環境層面和執法隊伍建設層面分析當前草原生態執法存在的問題。提出實體法框架體系的構建、程序法的統一與銜接、政績考核導向的調整、普法宣傳導向的調整、草原執法人員權利與義務的均衡等解決策略。

草原生態;執法;措施

1 我國草原生態執法存在的問題

1.1 法律體系不健全

在新疆阿克地區草原執法所依據的各項法律法規，發現在現行的《中華人民共和國草原法》中，有很多的規定都還只是原則性的，在《中華人民共和國草原法》頒布實施之后，應該有配套的實施細則來詳細規定其實施的時候所涉及的細節問題。但是，在新的《中華人民共和國草原法》頒布出臺之后，相關的實施細則卻遲遲沒有出臺。而在相關的草原執法配套法律法規中，對很多細節部分都沒有作出明確的規定。這直接導致草原監理機構在執法過程中沒有細致的法律法規作為依據。這給草原執法工作帶來了很大的困難。

1.2 草原執法人員少

我國目前對草原生態保護的執法仍然不健全，專業的執法人員少，以新疆阿克蘇地區為例，草場面積353.91萬hm2，草原監理機構10個（單獨分設的1個），監理人員123人（含草原監理所、草原工作站部分兩塊牌子一套人馬人員），如果按全員參與一線草原執法工作中計算，平均每人管理草原面積為2.88萬hm2。然而實際情況并非如此，執法人員少且綜合素質普遍不高，執法任務繁重已經成為適應新形勢下草原保護工作亟待解決的問題。

1.3 草原執法環境較差

在我國絕大多數草原生態保護地區，人們的生態知識貧乏，法律意識淡薄，法制觀念薄弱，為追求當地一時的經濟發展，濫用草原，阻礙了草原執法的正常進行。而在執法機關內部，執法人員依法行政意識的薄弱和缺乏，往往將國家法律法規和政府文件兩者的關系混淆，以文代法的現象比較嚴重，依法治草的機制尚需完善。

1.4 草原執法監督機制低效

由于經濟文化等因素的影響，監管機制低效乏力，有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，導致草原法規定的草原保護制度無法得到真正的貫徹落實。例如“三同時”制度是防止建設項目產生新污染和生態破壞的重要制度，但是，由于監督不到位，開發單位屢屢違反“三同時”制度，給草原保護工作和生態恢復帶來極大的破壞，同時也損害了當地牧民的合法權益。

1.5 地方財政困難

草原執法機構經費短缺，國家雖然以各種項目的形式對草原監理站進行了投資建設，但大多數草原地區經濟發展相對落后，地方財政困難，項目配套的地方經費支持不足。部分地區雖然按項目要求購買了全套設備，但由于基層人員專業素質和操作技能相對缺乏，設備無法發揮應有的效力。另外，大部分草原地區執法人員所需的交通工具、通訊工具和辦案設備等最基本的設施嚴重短缺，使草原執法工作步履維艱。

2 完善草原生態執法的策略

2.1 實體法框架體系的構建

實體法是指規定具體權利義務內容或者法律保護的具體情況的法律，在實施過程中還需要輔以司法解釋、實施細則等規范性文件。也就是說實體法要發揮作用必須構建以實體法為核心的框架體系。以新疆為例，結合當地草原生態保護和畜牧業發展的實際需要，加強了相關草原配套立法工作，取得了很好效果。依據草原法律法規，針對非牧民占用牧區草場、草場使用權流轉以及嚴禁采集和銷售甘草、麻黃草，相繼制定了一系列具有操作性的規范性文件，為新疆草原執法與草原資源保護提供了強有力的法律保障。

2.2 政績考核導向的調整

改善草原執法環境，要解放地方政府發展思維，樹立經濟社會全面發展進步的政績觀。轉變長期以來唯GDP的經濟發展觀和政績觀，要把經濟發展、社會進步納入經濟、社會、生態協調發展的視野中考慮，納入到人與自然生態環境和諧共存、良性互動的過程中考慮。建立和完善草原生態環境綜合整治定量考核制度和領導責任制。在政府績效評估指標體系中設置生態環境指標，增加對草原等生態環境指標權重，明確地方政府及其主要負責人的生態保護義務和責任，實行生態責任追究制，規范和約束地方政府行為，強化重視草原生態保護的內動力。

2.3 普法宣傳導向的調整

今后很長一段時間，農牧民主要依靠草原畜牧業的局面不會改變，人草、草畜之間的矛盾難避免。草原執法的最終目的是維護農牧民的利益，保護草原生態。因此在進行普法宣傳時需要調整導向。要調整普法宣傳的心態。執法的對象是違法犯罪人員，而普法宣傳的對象是面向所有公眾，包括農牧民、法人單位，也包括執法人員。普法宣傳不能居高臨下，引起弱勢群體的抵觸；不能選擇性宣傳，默認一些人必須接受宣傳，一些人可以不接受宣傳；不能簡單地以會議、文件、展板等形式來考核宣傳工作，而是要重實效；不能千篇一律，而是要重策略。此外，要繼續建立和完善草原執法責任制、大案要案曝光制、草原執法檢查制、信訪接待制、案件督辦制等制度，規范草原執法行為。

2.4 草原執法人員權利與義務的均衡

草原執法隊伍建設存在的主要問題是人員少、素質低。其本質原因就是草原執法人員權利與義務不明確、不均衡。權力不明確容易造成依法執法受阻，加大執法成本。也就使得一些素質好、業務精、有責任的人員不愿從事草原執法工作；同時也容易產生越權執法，使得一些素質低、不懂業務、沒有責任心的人混進執法隊伍，造成不良后果。利益不均衡使得一些執法人員得不到應有的培訓、提拔以及薪金、裝備等相應待遇。義務不明確使得一些人在其位不作為，或亂作為，給群眾帶來不良影響。

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[3] 趙忠，丁建江，傲英.草原執法中遇到的問題及應對措施[J].新疆畜牧業，2010，（2）：28-29.

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