溫州市小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理的思考

劉 嬋

(溫州市水利水電處，浙江 溫州 325000)

1 小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀及特點(diǎn)

近年來(lái)，溫州市水利建設(shè)投資持續(xù)加大，通過(guò)加強(qiáng)水利項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管，規(guī)范建設(shè)管理，一大批水利重點(diǎn)工程建成并發(fā)揮效益。由于我市小微型農(nóng)村水利工程面廣、數(shù)量龐大、規(guī)模小、種類(lèi)多、投資小、工期短等原因，加之水行政主管部門(mén)對(duì)小微型農(nóng)村水利工程監(jiān)管相對(duì)薄弱，以及小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)不足，小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)的環(huán)境因素制約等，使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不夠充分，建管現(xiàn)狀難以很好適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)任務(wù)的要求。造成一些工程建設(shè)管理方面的漏洞，如建設(shè)主體不清，建設(shè)程序執(zhí)行不力，施工工程控制不嚴(yán)，招投標(biāo)不規(guī)范等，制約了小微型水利工程質(zhì)量的提高，也影響著水利設(shè)施效益的發(fā)揮。

2 小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理工作存在的問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目前期工作深度不夠

小微型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目規(guī)劃未統(tǒng)籌安排，工程建設(shè)存在很大的盲目性、隨意性，導(dǎo)致在工程技術(shù)、合理開(kāi)發(fā)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等諸多方面不能互相兼顧。前期勘測(cè)設(shè)計(jì)普遍存在深度不夠、調(diào)查不徹底，工程建設(shè)和實(shí)施方案的編制，未充分考慮農(nóng)戶需求，尊重農(nóng)戶意愿，讓廣大農(nóng)戶參與項(xiàng)目決策等問(wèn)題，加之部分水行政主管部門(mén)重視不夠，介入把關(guān)不到位，項(xiàng)目法人(業(yè)主)提供的相關(guān)資料不全面或有誤差。設(shè)計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目區(qū)基本情況掌握不夠，基礎(chǔ)資料收集、分析不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目前期工作深度達(dá)不到要求，設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程設(shè)計(jì)變更較多，影響工程的順利實(shí)施和項(xiàng)目建設(shè)效果。

2.2 基本建設(shè)程序繁瑣

項(xiàng)目審批手續(xù)繁瑣，延誤項(xiàng)目建設(shè)周期。當(dāng)前我市小微型農(nóng)村水利工程的程序管理、審批及驗(yàn)收，均參照大中型水利水電建設(shè)工程，項(xiàng)目審批要求規(guī)范、講究依據(jù)，致使前期工作周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的開(kāi)工和建設(shè)進(jìn)度。驗(yàn)收程序繁瑣，驗(yàn)收資料格式不統(tǒng)一，未有效的進(jìn)行簡(jiǎn)化，工程移交不規(guī)范，建后管理權(quán)屬不明確，責(zé)任不落實(shí)，影響工程效應(yīng)的發(fā)揮。

2.3 建設(shè)主體履責(zé)能力不強(qiáng)

項(xiàng)目法人組建不規(guī)范，甚至根本未組建項(xiàng)目法人，造成責(zé)任主體不明確，甚至違反建設(shè)程序，只抓工期，不顧質(zhì)量，資金不能按時(shí)到位。設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的招投標(biāo)不規(guī)范，許多工程建設(shè)項(xiàng)目采取掛靠形式投標(biāo)，非法轉(zhuǎn)包、非法分包現(xiàn)象普遍存在，由于掛靠單位資質(zhì)和施工水平有限，影響工程質(zhì)量和進(jìn)度。有的項(xiàng)目合同制執(zhí)行不嚴(yán)格，約束力差，施工隊(duì)伍良莠不齊、實(shí)力不足，工程往往出現(xiàn)糾紛，難以按合同執(zhí)行。

2.4 工程實(shí)施過(guò)程問(wèn)題不少

小微型農(nóng)村水利工程實(shí)施階段，施工質(zhì)量、安全生產(chǎn)和文明施工、規(guī)范建管等方面還有不少差距，普遍存在設(shè)備、技術(shù)人員投入不足，一線施工人員主要是由未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)的當(dāng)?shù)孛窆みM(jìn)行。一些工程項(xiàng)目建設(shè)中，結(jié)構(gòu)混凝土強(qiáng)度不夠造成返工、外觀質(zhì)量缺陷等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。工程建設(shè)安全管理水平不高、施工人員安全意識(shí)不強(qiáng)、安全生產(chǎn)設(shè)施不齊、建設(shè)管理規(guī)范性不夠，資料不及時(shí)、不完善，變更隨意，手續(xù)不及時(shí)等情況還較普遍。

在一些政策處理過(guò)程中，小微型農(nóng)村水利工程屬地農(nóng)民認(rèn)識(shí)不到位，外來(lái)施工單位經(jīng)常受阻撓，工程進(jìn)展不順利。

3 小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理工作實(shí)踐與對(duì)策

近年來(lái)，各地均不斷加強(qiáng)小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理工作。為認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，扎實(shí)推進(jìn)溫州農(nóng)村水利改革工作，積極探索小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理的新思路，我市出臺(tái)了《溫州市小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理辦法》，明確水利工程概算中工程部分費(fèi)用在200萬(wàn)元以下的小型水源工程、河塘、堤防、河道疏浚、農(nóng)田灌溉、水土保持及其配套設(shè)施，為小微型水利工程(小型指50萬(wàn)元～200萬(wàn)元、微型指50萬(wàn)元以下)。努力建立健全小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理制度和監(jiān)督制度，保障各項(xiàng)工程建設(shè)規(guī)范有序?qū)嵤Ｖ饕龇?

3.1 簡(jiǎn)化審批程序，優(yōu)化建設(shè)管理

農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理、政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、管護(hù)結(jié)合的原則。小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)程序分為前期工作、施工準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收等階段。

小微型農(nóng)村水利工程編制實(shí)施方案，作為工程施工和投資控制的依據(jù)。小型農(nóng)村水利工程實(shí)施方案原則上應(yīng)由具有丙級(jí)及以上水利水電設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位承擔(dān)，如工程技術(shù)簡(jiǎn)單、施工難度小的項(xiàng)目經(jīng)縣級(jí)水行政主管部門(mén)同意，可由相應(yīng)咨詢機(jī)構(gòu)或基層水利站(流域所)承擔(dān)，并應(yīng)達(dá)到相應(yīng)的實(shí)施深度。微型農(nóng)村水利工程實(shí)施方案的編制，可由相應(yīng)咨詢機(jī)構(gòu)或基層水利站(流域所)承擔(dān)編制。對(duì)規(guī)模較小、較為分散的工程，可打捆編制。

小微型農(nóng)村水利工程實(shí)施方案由縣級(jí)水行政主管部門(mén)審批(跨行政區(qū)域由上一級(jí)水行政主管部門(mén)審批)，其中微型農(nóng)村水利工程簡(jiǎn)化審批手續(xù)，以表格形式批復(fù)。審批小微型農(nóng)村水利工程實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)明確項(xiàng)目法人(業(yè)主)、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、施工安排、工程招標(biāo)、產(chǎn)權(quán)歸屬、管護(hù)機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容。

3.2 依法規(guī)范項(xiàng)目法人職責(zé)，落實(shí)責(zé)任

小微型農(nóng)村水利工程根據(jù)項(xiàng)目和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，采用適宜的建設(shè)管理模式。列入縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃的重點(diǎn)小微型農(nóng)村水利項(xiàng)目，由縣級(jí)水利投資公司、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室等具備農(nóng)田水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和能力的項(xiàng)目法人(業(yè)主)承擔(dān)，采用集中建設(shè)管理模式;可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府組建項(xiàng)目法人(業(yè)主);小微型農(nóng)村水利工程推行農(nóng)民自治建設(shè)管理，也可由村集體或農(nóng)村合作組織組建項(xiàng)目法人(業(yè)主);同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理，支持農(nóng)村居民按照民主議事原則建立村級(jí)農(nóng)民用水合作組織。

3.3 精簡(jiǎn)小微型農(nóng)村水利工程的招投標(biāo)程序

本著“規(guī)范管理、提高效能、程序簡(jiǎn)化”的原則，精簡(jiǎn)小微型農(nóng)村水利工程的招投標(biāo)程序。小微型農(nóng)村水利工程，分區(qū)域或類(lèi)別打捆招標(biāo)選擇符合資質(zhì)要求的施工、監(jiān)理單位。經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)同意并履行一定的程序，采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式。微型農(nóng)村水利工程，由村集體或農(nóng)村合作組織形式履行項(xiàng)目法人(業(yè)主)職責(zé)的，可采用“一事一議”、“三議三公示”等方式履行民主程序，采用詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)包等多種合同采購(gòu)方式。也可通過(guò)民主程序由具有小微型水利工程建造員資格的村民承接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道)負(fù)責(zé)對(duì)村集體或農(nóng)村合作組織實(shí)施的小微型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管，基層水利站(流域所)負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)。

積極培育農(nóng)村小微型水利工程建設(shè)市場(chǎng)，充實(shí)小微型水利工程建設(shè)隊(duì)伍。從事小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、質(zhì)量檢測(cè)、招標(biāo)代理等活動(dòng)的單位，應(yīng)具備承擔(dān)相應(yīng)工作的條件和能力。小微型農(nóng)村水利工程，可以由小微型水利工程施工隊(duì)、溫州市水利工程維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)或具備類(lèi)似工程經(jīng)驗(yàn)的市政、交通、房建等土木工程類(lèi)施工資質(zhì)的企業(yè)承建。小型農(nóng)村水利工程施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)由具有水利三級(jí)項(xiàng)目經(jīng)理以上聘用資格或水利技術(shù)員及以上職稱的人員擔(dān)任。由具有土木工程類(lèi)施工資質(zhì)的企業(yè)承建的，可由具備土木工程類(lèi)建造師執(zhí)業(yè)資格或技術(shù)員及以上職稱的人員擔(dān)任。非打捆招標(biāo)項(xiàng)目，經(jīng)項(xiàng)目法人(業(yè)主)同意，并在當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)備案，監(jiān)理人員在同一縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)可以同時(shí)承接3個(gè)以內(nèi)(含3個(gè))小微型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目監(jiān)理工作，施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在同一縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)可以同時(shí)承接2個(gè)以內(nèi)(含2個(gè))小微型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目施工管理。噴灌、微灌、管道灌溉等工程，可以由村集體或農(nóng)村合作組織直接委托專業(yè)施工隊(duì)施工或生產(chǎn)廠家施工和安裝。村集體或農(nóng)村合作組織履行項(xiàng)目法人(業(yè)主)職責(zé)的微型水利工程，可委托水利建造員承擔(dān)施工任務(wù)。

3.4 嚴(yán)格建設(shè)管理，確保質(zhì)量與安全

項(xiàng)目法人(業(yè)主)按照批準(zhǔn)的實(shí)施方案與小微型農(nóng)村水利工程施工承包方簽訂施工承包合同。村集體或農(nóng)村合作組織實(shí)施，并委托水利建造員承擔(dān)施工任務(wù)的微型水利工程，簽訂施工協(xié)議。施工合同(協(xié)議)明確施工質(zhì)量、安全、工期等目標(biāo)和要求。

水利工程質(zhì)量(安全)監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行監(jiān)督職能，重點(diǎn)加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量與安全的監(jiān)督管理。小型農(nóng)村水利工程由縣級(jí)水利工程質(zhì)量(安全)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督。項(xiàng)目法人(業(yè)主)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工等單位應(yīng)按照有關(guān)工程質(zhì)量管理規(guī)定，健全質(zhì)量檢查和保證體系，配備專業(yè)質(zhì)量管理人員，確保工程質(zhì)量。微型農(nóng)村水利工程、以及由村集體或農(nóng)村合作組織實(shí)施建設(shè)的工程，由項(xiàng)目法人(業(yè)主)作為責(zé)任主體，對(duì)質(zhì)量、安全管理總負(fù)責(zé)，并承擔(dān)日常監(jiān)督檢查職責(zé);基層水利站(流域所)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查;水利工程質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和幫助。小型農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目按有關(guān)規(guī)定實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制;村集體或農(nóng)村合作組織實(shí)施的微型農(nóng)村水利工程，可聘用技術(shù)人員或富有工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任心的村民、村級(jí)水利員、老干部等履行監(jiān)督職責(zé)。

規(guī)范設(shè)計(jì)變更行為，保證建設(shè)工程質(zhì)量和投資效益。實(shí)施過(guò)程中，對(duì)批準(zhǔn)的實(shí)施方案的主要內(nèi)容(工程標(biāo)準(zhǔn)、工程布置、斷面結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)和防滲處理方案等)需作重大修改的，必須報(bào)經(jīng)原審批部門(mén)批準(zhǔn)同意。未經(jīng)審查批準(zhǔn)的重大設(shè)計(jì)變更不得組織實(shí)施。

貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的方針。強(qiáng)化水行政主管部門(mén)的安全監(jiān)督管理職責(zé)和各參建單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任。要加強(qiáng)安全教育，嚴(yán)格施工現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)安全操作規(guī)程，加強(qiáng)重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要時(shí)段的安全生產(chǎn)日常監(jiān)督檢查，切實(shí)做好安全生產(chǎn)工作。

3.5 嚴(yán)格資金管理，提高資金使用效率

建立健全資金使用管理的各項(xiàng)規(guī)章制度。要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的工程建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模使用資金，嚴(yán)禁截留、擠占和挪用，做到專人管理、專賬核算、專款專用。小型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目實(shí)行集中建設(shè)管理模式的，可以實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制和國(guó)庫(kù)集中支付制，提高資金使用效率，保證資金安全。村集體或農(nóng)業(yè)合作組織實(shí)施的微型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目，建設(shè)資金由財(cái)政撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)賬戶，實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)政府報(bào)賬制。并應(yīng)就工程進(jìn)度、工程結(jié)(決)算、資金使用情況等在村務(wù)公開(kāi)欄公開(kāi)公示。

規(guī)范和優(yōu)化工程結(jié)算審核、決算審計(jì)程序，村集體或農(nóng)村合作組織實(shí)施的微型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財(cái)政所對(duì)工程結(jié)算審核、決算審計(jì)。簡(jiǎn)化工程款支付審核流程，按合同約定及時(shí)支付工程價(jià)款。建立保障工程款及農(nóng)民工工資支付的長(zhǎng)效機(jī)制，有效防止拖欠工程款及農(nóng)民工工資現(xiàn)象發(fā)生。

3.6 嚴(yán)把工程驗(yàn)收關(guān)強(qiáng)化后監(jiān)督力度

加強(qiáng)小微型農(nóng)村水利工程建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收管理，按照“規(guī)范管理、簡(jiǎn)化程序”的要求做好驗(yàn)收工作。小微型農(nóng)村水利工程驗(yàn)收參照《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》(SL223—2008)及水利部《小型農(nóng)田水利工程驗(yàn)收管理手冊(cè)》，簡(jiǎn)化驗(yàn)收程序(除較重要的小微工程外，政府驗(yàn)收一般只組織竣工驗(yàn)收)，并適當(dāng)簡(jiǎn)化驗(yàn)收組織和驗(yàn)收資料要求。微型農(nóng)村水利工程驗(yàn)收鑒定書(shū)可以采用表格型式。

小微型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目建設(shè)完成后，應(yīng)由項(xiàng)目審批部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)及時(shí)組織聯(lián)合竣工驗(yàn)收。村集體或農(nóng)村合作組織實(shí)施建設(shè)的微型農(nóng)村水利工程完工后，由基層水利站(流域所)負(fù)責(zé)組織竣工驗(yàn)收。

建立健全小微型農(nóng)村水利工程項(xiàng)目的檔案管理制度。項(xiàng)目法人對(duì)檔案管理負(fù)總責(zé)，各參建單位負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)檔案資料的收集、整理、歸檔、保管和移交。縣級(jí)水行政主管部門(mén)及基層水利站(流域所)，應(yīng)指導(dǎo)村集體或農(nóng)村合作組織實(shí)施的微型農(nóng)村水利工程做好工程檔案管理工作。

加強(qiáng)小微型農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理。審批實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)明確運(yùn)行管護(hù)責(zé)任主體和責(zé)任人。竣工驗(yàn)收后，應(yīng)及時(shí)辦理資產(chǎn)移交和登記手續(xù)，明確資產(chǎn)權(quán)益，財(cái)產(chǎn)登記制度，落實(shí)公益性工程管護(hù)人員和管護(hù)經(jīng)費(fèi)。建立權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格的小微型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度。建立健全工程維修、養(yǎng)護(hù)、用水、水源保護(hù)等各項(xiàng)規(guī)章制度，確保工程運(yùn)行安全和充分發(fā)揮效益。

4 結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)過(guò)運(yùn)行實(shí)踐，各地逐步形成了自身的特點(diǎn)和管理模式。不斷探索和規(guī)范完善小微型農(nóng)村水利工程的建設(shè)與管理，對(duì)于加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升工程建設(shè)管理水平、全面推進(jìn)農(nóng)村水利的現(xiàn)代化，都具有積極的促進(jìn)作用。