西部城市發展土地整合的《孫子兵法》應用思考

汪國斌,唐禮壽,吳偉東

(西南石油大學，四川成都610500)

西部城市發展土地整合的《孫子兵法》應用思考

汪國斌,唐禮壽,吳偉東

(西南石油大學，四川成都610500)

西部城市發展快速迅猛，新增建設用地的需求與用地指標受限的矛盾日益突出。文章針對城市發展中“土地需求、利用和管理制度”等方面存在的問題，如何準確把握形勢、并用《孫子兵法》相關理論提出解決“整合土地資源、優化用地結構”等方面的對策與建議。

城市發展； 土地問題； 孫子兵法； 應用思考

中國西部城市正處于工業化、城市化建設和發展的關鍵時期。新一輪的大建設、大開放、大發展，使得西部城市“新增建設用地的需求與用地指標受限的矛盾”越發突出。成都市是中國西部發展的重要城市之一，其建設用地需求和土地整合的進度與水平情況，一直是各方人士重點關注的重要課題。

以距今2500多年前《孫子兵法》“識眾寡之用者勝(懂得根據兵力多少而采取不同戰法的能勝利)、上下同欲者勝(官兵有共同欲望、上下齊心協力的能勝利)、以虞待不虞者勝(以有準備對待沒有準備的能勝利)和知彼知己百戰不貽”的“知勝之道”為視角，據實看成都，人們發現：四川成都城市建設發展情況和土地需求、整合的進度與水平，一方面，2003年城市建成區面積290 km2，到2009年已達439 km2，7年間增長了51.38 %(西部其他城市增長率也普遍在40 %以上)。同期，四川全省建設用地規模增長率約為76.67 %，人均城鎮建設用地達95.7 m2，已超過發達國家82.4 m2和發展中國家83.3 m2的水平；另一方面，城市不斷發展和擴張，形成了建設用地指標較為短缺問題。

以筆者拙見，嘗試用《孫子兵法》“伐謀伐交伐兵攻城”和“道謀奇治”管理謀略思想去探討和破解“科學規劃和節約集約用地”難題，也許，其工作思路、角度和高度，既不失為一種有益的探索，也可能會給關心此類工作的廣大同仁以新的啟發。

1 西部城市發展土地瓶頸問題分析

近期，西部經濟正在高速發展，城市規模急劇擴張，城市基礎設施、開發建設項目紛紛上馬，這與西部城市追趕東部城市發展的趨勢是一致的。作為城市空間載體的土地，隨著城市人口的持續增長和經濟的發展已顯得十分稀缺，加之土地政策“收緊”、土地利用率低、城鄉要素差異等問題凸顯，西部城市土地資源瓶頸問題已成為羈絆城市發展的重要原因，西部城市在這場發展的“戰爭”之中，“勢”已不足。

1.1 耕地保護與用地不足矛盾加劇

《孫子兵法》曰：“守則不足，攻則有余。”(《孫子兵法·軍形篇》)(采取防守的態勢是因為我的兵力不足，實力弱小；采取進攻的態勢是因為兵力充足，實力雄厚)，強調戰爭中如若采取主動進攻，必須保證資源、力量富余。西部城市發展面臨耕地保護與用地不足的兩難境地。

國家不斷強化耕地保護政策。城市化必須以土地為載體，而這些土地大部分是耕地。據《中國國土資源公報》統計，1997～2008年我國建設占用耕地高達232.24×104ha，尤其是在2004～2008年期間建設占用耕地數量一度達到當年耕地減少總量80 %左右，城市化、工業化需求是導致耕地減少的主要因素。我國從20世紀80年代開始提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，2003年提出“要實施最嚴格的耕地保護制度”并陸續頒布一系列政策文件，2008年十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出要做到“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住十八億畝耕地紅線”和“實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模”的“兩個最嚴格”土地管理制度框架體系。同時，據土地變更調查結果看，全國耕地面積由1996年的1.3×108ha，減少為 2004年的1.22×108ha，到2010年耕地面積1.22×108ha，耕地凈減少833×106ha，逼近1.21×108ha的耕地保護紅線。

西部城市發展急需用地指標。當前，西部地區正處于經濟社會的快速發展時期，城市化、工業化水平的不斷提高，大批農村剩余勞動力進城轉變為城鎮人口。以四川為例，改革開放初期城鎮化水平大約11 %，隨著西部大開發戰略和四川省“兩化”互動戰略深入推進，截止2012年末，四川省城鎮人口3 515×104人，城鎮化率達43.53 %，比2000年提高16.83 %，比1978年提高32.53 %，發展成效十分顯著。城市化和工業化推動城市規模擴大和大批新城市的建立，重點項目和基礎設施建設需要大量土地要素保障，如廣安市每年需要200 ha新農村建設用地，樂至縣僅2012年重點建設項目用地總需求就達152.53 ha，廣元市規劃中心城區要從現在的30 km2擴張到60 km2等。

一方面，城市“攤大餅”式擴張占用了大量耕地，保護耕地和保障糧食安全的形勢不容樂觀。另一方面，在區域競爭的壓力下，為了實現GDP、招商引資等發展目標，各地又不得不大量征占耕地，甚至采取以租代征、未批先用等方式來保障開發建設用地。西部城市發展用地不足與耕地保護政策的矛盾，使城市發展陷入保障發展與保護耕地的“兩難”困難，考慮城市化發展勢必威脅耕地“紅線”和糧食安全，一味強調耕地保護而延緩發展，也將錯失發展機遇，致西部地區改革發展的“蛋糕”縮水，損害人民群眾發展利益，同樣不可取。

1.2 用地粗放與閑置浪費問題突出

《孫子兵法》曰：“后人發，先人至”，“先知迂直之計者勝”(《孫子兵法·軍形篇》)(在別人之后發動，能夠先于對方到達)(能夠運用迂回為直的方法，就能夠取得勝利)。孫子兵法強調“后發”優勢，可以避免“先發”者所面臨的問題而少走彎路。

西部城市借鑒東部發達地區率先發展的經驗及避免發展中面臨的問題，實現加快發展、跨越發展。遺憾的是西部城市在城鎮化、工業化過程中的“后發”優勢并未顯現，仍然是盲目追求城鎮化速度和城鎮化率，一樣的大搞基礎設施建設和房地產開發投資，超前規劃工業園區、開發區和新城區，用地粗放的問題突出。2000～2011年，我國城市建成區面積增長76.4 %，遠高于城鎮人口50.5 %的增速，城鎮建設用地年均7.3×104ha以上，但開發強度普遍偏低，工業用地容積率一般只有0.3～0.6，而發達國家和地區一般在1.0以上。

一面是盲目擴大城市規模，一面是粗放用地造成浪費。據國土資源部通報，截止2012年11月底，全國閑置房地產用地還有1.1×104ha，其中閑置住宅用地為7 461 ha，面積約相當于10 450個標準足球場。如西昌必喜食品有限公司自2007年8月3日取得土地使用權后，其中規劃建設面積1.3 ha一直未開工建設，至2011年10月調查時閑置土地4年多時間。又如西部工業強市德陽，2013年閑置土地摸底中，僅市轄區因各種原因造成閑置的土地就達200 ha。

1.3 體制約束與要素流動困難重重

《孫子兵法》曰：“我可以往，彼可以來，曰通”，“故善用兵者，譬如率然。” (《孫子兵法·九地篇》)(我們可以去，對方也可以來，叫做通達)(善于用兵的人，他指揮的部隊就如“率然”一樣，首尾相顧、全面協調)。在此，孫子兵法強調的是，用兵之道在于“齊勇如一、剛柔皆得”，做到要素合一、統籌兼顧。

受長期形成的城鄉二元體制影響，我國城鄉發展不平衡。一是隨著農村人口向城市轉移，農戶散亂和“空心村”大量出現，加之農民合法集約用地意識不強，經常發生超面積建設行為，一戶多宅和住宅空置率高，造成了農村土地的粗放利用。如廣安市，除岳池縣普安鎮農民新村先折舊后建新外，其余遷建新房后基本上沒有拆除舊房，村內舊宅基地閑置浪費形成了“空心村”。二是合法用地出口狹窄，未批先用普遍存在。如廣安市年建設用地指標僅300 ha，難以滿足年200 ha新農村建設用地的需要，大部分新農村聚居點建設用地沒有辦理合法審批手續。廣安市還存在鄰水縣、岳池縣、華鎣市42處涉及小產權房開發，占地12 ha，沒有取得合法用地及建設等手續的情況。

形成以上問題的原因一是在現階段，國家還沒有開放農村地區土地產權市場，形成了具有雙軌制特征的國有、集體兩個市場，同時使現實中大量已存在的集體建設用地的非法流轉游離于法律的監管之外，沒有保障農民土地的足夠產權地位。國家對集體土地所實行的制度，在強調了土地的資源屬性的同時卻忽視了其資產屬性，難以形成城鄉之間生產要素的自由流動。二是各級政府追求經濟增長，不計代價地以土地作為推動經濟增長的主要工具，土地資源配置中政府直接干預過多，沒有釋放市場配置資源的強大效率優勢。三是城鄉土地市場未建立，加之尚未建立起一套科學合理的農地價格核算體系，農民無法以擁有的土地參與工業化，享受不到城鎮化發展帶來的成果。我國現行政策和法律基本上排除了集體建設用地使用權流轉的可能性，必須先征收轉化為國有土地后方可在市場上流通。由此，城鄉要素不能自由流動，限制了資源的活力，也制約了城市發展過程中集體土地的參與和利益共享。

2 西部城市發展土地整合策略思考

當前，西部城市正處于加快推進城鎮化、工業化的關鍵時期，隨著經濟增長和城市發展，土地瓶頸問題將進一步顯現。在保障城市可持續發展的機制中，土地整合將有助于增加土地供給、緩解土地供需瓶頸，有助于保障經濟社會發展，從而破解經濟發展與土地供給嚴重不足的矛盾，加快推進城鎮化和工業化進程。孫子兵法強調戰爭中因形勢發展采取不同的制勝策略，“水因地而制流，兵因敵而制勝”(水因地勢而制約其流向，用兵依據敵情而決定取勝方針)。孫子兵法的“道”勝、“謀”勝、“奇”勝、“治”勝思想恰能對西部城市發展存在的土地瓶頸問題對癥下藥，對整合土地資源、激發土地活力，使土地迸發出促進西部城市發展的強大動力，值得決策者和管理者深入思考。

2.1 城鄉統籌，科學發展的“道”勝思想

《孫子兵法》曰：“道者，令民與上同意者也！”(《孫子兵法·計篇》)(所謂道，就是要讓民眾與國君的意愿相一致)。道勝是孫子戰略思想體系的重要組成部分，在孫子未戰先算思想中，將“道”置于“五事”(五大戰略要素：道、天、地、將、法)之首。“道”表面上看來是很虛的東西，有沒有無所謂，但實際上“道”作為一個吸引民心的愿景，一個政治追求，可以形成與民眾之間的良性互動，可以從民眾中汲取無窮的力量。歷史是現實的一面鏡子，孫子以“道”為首的戰略規劃思想對西部城市發展有著深刻的啟示。

(1)隨著城鄉二元經濟結構逐漸解體，農村要求與城市有平等發展機會，政府應響應百姓呼聲。

孫子在未戰先算思想的“七計”中，將“主孰有道”作為具體比較雙方力量、判斷戰爭勝負的第一條基本要素。長期以來的城鄉二元經濟結構，限制和犧牲了農村、農民、農業的發展收益，黨的十八大提出加大統籌城鄉發展力度，加快完善城鄉發展一體化體制機制，正是當前加快發展中各利益方共同的理想和目標，政府以城鄉統籌、科學發展為“道”，統一政府、企業、普通民眾的思想，定能“上下同欲”者勝。

(2)《孫子兵法》道勝思想，從本質上說，是以共同的理想和目標為前提的，巧妙地實現了共同愿景與民眾實際利益的結合。

土地是資源、資產、資本的綜合體，具備自然、經濟、社會、生態等多種屬性，應是推進工業化、新型城鎮化和農業現代化發展的重要基礎，是統籌城鄉發展的重要載體，更是城鄉統籌發展的核心問題和重要措施。實現城市發展與民眾實際利益的結合，政府應更多讓利于民，藏富于民，剝奪百姓利益的發展會造成財富集中、需求不振，注定不可持續。

(3)要征求群眾意愿，杜絕單純趕農民上樓。

《孫子兵法》強調“視卒如嬰兒”，就是要與民共呼吸、共命運。隨著城鎮化的快速推進，土地價格不斷上漲，農民群眾參與土地增值收益分配訴求十分強烈，要綜合考慮各種約束因素和觀點主張的基礎上，平衡不同群眾的利益關系，給予農民更多的選項，如離土離鄉、離土不離鄉、離鄉不離土等安置辦法，也允許農民的承包經營權、宅基地依法繼承、贈與、轉讓、抵押等實現收益。

2.2 規劃引領，集約用地的“謀”勝戰略

《孫子兵法》曰：“上兵伐謀”，“百戰百勝，非善之善者也；不戰而屈人之兵，善之善者也。” (用兵的上策是以謀略取勝；百戰百勝不算高明中最高明的，不戰而使敵人降服才算是高明中最高明的)。運用智慧取勝是《孫子兵法》的核心思想，孫子強調要謀全局，懂全破，定全策，即謀劃要從全局出發，這就要懂得全與破的辯證關系，在此基礎上，制定出萬全之策。城市發展中亦然，力求“未戰先算”的規劃意識，發展道路中的謀篇布局都是至關重要的，要杜絕拆了建、建了拆，滿城亂挖的亂象。

(1)科學規劃是城鎮化健康發展的必然要求。

按照“三規合一”的要求，同步編制土地利用總體規劃、城市總體規劃與產業發展規劃，在建設用地布局與規模、產業發展而已與規模、城鎮發展邊界、耕地和基本農田保護邊界等方面做到高度銜接和相互一致，優化空間布局、產業布局和發展布局。推進工業向園區集中，人口向城鎮集中，土地向規模經營集中。

(2)規劃對土地整合中的目標制定、指導思想、規劃引領、宣傳動員等具有指導意義。

“知兵之將，生民之司命，國家安危之主也”(《孫子兵法·作戰篇》)(懂得用兵的將帥，是民眾的“司命”、國家安危的主宰)，則是要求規劃的實現需要強有力的領導班子和團隊推進工作。

(3)城鄉統籌發展關鍵是規劃統籌，堅持規劃先行，循序漸進，找準定位，建立與人口城鎮化進程相匹配的城鄉用地協調互動機制。

一要堅持“全域規劃、因地制宜”。處理好土地利用總體規劃、城鎮村建設規劃、農村土地綜合整治規劃甚至具體項目建設布局的點與面關系。

二要堅持相互銜接，多規協調。項目規劃的布局應跳出單個、單類項目的局限，著眼于區域發展大局，著眼于城鄉統籌，把項目規劃與建設規劃、發展規劃等相銜接，便于事例多類項目資金，實現資源利用的優化組合，顯化項目效益，避免重復投資。

三要規范管理，分類引導。在項目運行過程中，做好引導和規范，在實施中必須強化土地用途管制、基本農田保護等基本制度，突出項目的特征和效益，實現提高發展環境、改善發展環境與節余建設用地指標和耕地占補平衡指標相統籌。

2.3 “整理”“掛鉤”，盤活存量的“奇”勝戰術

《孫子兵法》曰：“凡戰者，以正合，以奇勝。故善出奇者，無窮如天地，不竭如江河。”(《孫子兵法·兵勢篇》)(用兵作戰，總是以正兵當敵，以奇兵取勝。所以，善于出奇制勝的人，其戰術變化，就像天地萬物那樣無窮無盡，像江河之水那樣通流不竭)。在土地整合中采取“正合奇勝”就是用規劃引領、加強管理的方法高效利用土地，同時采取多種形式來贏得更多的可用土地，以盡可能少的投入得到最大的收益。

(1)對現有資源的開發利用。

西部城市存量土地豐富，有待盤活利用。如四川巴中市，據全國第二次土地調查數據，截止2010年底，全市的建設用地總量54 721 ha，其中農村居民點建設用地42 189 ha，占建設用地總量的77 %，農村人均宅基地建設用地在133 m2左右。按照集約利用，每10個人可以節約0.06 ha，全市至少可節約10 000×104ha左右的農村集體建設用地到城鎮使用，可見農村集體建設用地整治的潛力巨大。

(2)通過大力推進農村土地綜合整治，拓展城鎮建設和產業發展空間。

建立實現“城市反哺農村”長效機制，解決“三農”資金問題，是推進農民就近城鎮化的有效途徑。如成都市2004～2013年實施400多個增減掛鉤項目，為城鎮提供6 700 ha建設用地，建成1 500多個農村新型社區和聚居點，改善30×104戶100×104農民群眾生產生活條件，涌現出邛崍平樂鎮、大邑安仁鎮、蒲江成佳鎮、郫縣唐昌鎮等一批鄉村旅游示范鎮。

(3)充分運用現行行政、經濟手段，妥善處置閑置土地，構建預防閑置土地的長效機制。

堅決落實“凈地”出讓制度，積極鼓勵小宗地出讓；加強部門協作，加大閑置土地公示力度，預防土地閑置。加大城市立體空間開發利用。合理有序開發利用城市地上、地下空間，提高城市空間資源利用效率和綜合承載能力。加大農村建設用地整理，盤活利用農村存量建設用地，有序推進農村居民點合并，加快“空心村”改造步伐，促進城鄉統籌發展，促進土地資源集約高效利用。

2.4 創新管理，規范流轉的“治”勝之法

《孫子兵法》曰：“令之以文，齊之以武，是謂必取” (《孫子兵法·行軍篇》)(用明確的規范來實施管理，用紀律等強制手段來確保實施，打仗就一定能夠勝利)。《孫子兵法》“治”勝之法，與黨的十八屆三中全會全面深化改革所推進的國家治理體系現代化相合，在激發土地要素活力，推進西部城市發展方面，主要是產權確認，創新管理，規范流轉。在現有土地管理制度不適應發展需要的情況下，積極應“變”是必由之路。

(1)完善集體土地所有權制度。

應允許農村集體經濟組織進行建設活動，完善集體所有權的收益權能，使之通過土地產權交易變現，完善處分權能，使政府、集體、個人都權責分明，激勵與約束并存。

(2)適當放寬對村民宅基地集中建房整理及城鄉建設用地增減掛鉤項目的審批，通過項目實施轉換出部分閑置土地，拓寬集體建設用地來源。

(3)圍繞建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度，進一步承包地、宅基地以及集體建設用地的權屬。將集體建設用地使用權流轉市場分為一級市場與二級市場，對兩個不同層次的集體建設用地使用權流轉應采取不同的動作和管理程序。

(4)合理分配流轉收益，實現農民、集體在土地流轉中的收益。

國家可以通過營業稅、增值稅、所得稅等法定的方式，對流轉收益進行合理的調整，同時要避免以各種名義將利益轉為國家和各級地方的收益，忽視農民利益分配。

3 結束語

綜上所述，筆者認為，西部城市發展問題主要是準城市化和弱城市化問題，既要靠人的城市化來解決，也必然要伴隨土地的整合、開發和集約利用。如果政府尤其是相關職能部門和企業能夠合理借鑒《孫子兵法》謀略思想和策略，根據國情、區情、土地整合等情況以及“道天地將法”狀況而超前謀劃布局，在土地整合方面，正確選擇“知可以戰與不可以戰者勝”(知道什么情況下可以打、什么情況不可以打的，能勝利)的條件，適時轉變職能，準確地角色定位和履行職責，循序漸進地推進管理改革和制度創新，屆時，政府、職能部門、相關企業和廣大民眾“加快發展、跨越發展、可持續發展”的美好愿景，一定會在大家“上下一心、攜手若一、相互理解、相互補位、重在建設”的過程中盡快變為實現并不斷鑄造新的輝煌。

[1] 國家統計局城市社會經濟調查司.中國城市統計年鑒[M].北京:中國統計出版社，2003-2012

[2] 唐禮壽.《孫子兵法》與高校教育管理 [M].成都:天地出版社，2006，402

[3] 黃曉蘭,姚樹榮,唐鵬程.深化土地管理制度 加快推進新型城鎮化進程 [C]//四川省土地學會，成都：2013

[4] 劉維新.中西部城市發展趨勢與土地問題 [N].中國經濟時報，2000-07

汪國斌(1984～),男，研究生,工程師，研究方向：工程管理；唐禮壽(1952～)，男，研究員，碩士生導師；吳偉東，男，副教授，碩士生導師。

TU981

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[定稿日期]2014-08-19