以卡迪夫為例簡析英國城市規劃歷程和城市更新

綦曉萌

(重慶大學建筑與城規學院，重慶 400030)

以卡迪夫為例簡析英國城市規劃歷程和城市更新

綦曉萌

(重慶大學建筑與城規學院，重慶 400030)

文章通過對英國城鄉規劃組織架構和層級的簡析，結合以卡迪夫市城市更新為案例的相關城市形象的營造的政策，梳理出在城市更新中城市的城市意義。

英國； 城市； 規劃； 更新

1 英國城市規劃簡析

1.1 規劃機構與規劃框架

英國整個規劃歷史對世界的影響和貢獻我們都有目共睹并不能小覷，但就二戰結束以后，除了對戰爭帶來的城市及社會問題的改良，如，應對人口及失業人口的增長，工業格局的轉變等問題外，還對新城的擴建、公共自然資源、道路市政等方面的規劃做了更深一步的開發與實踐活動。其中值得深思的是城市規劃作為一種協調利益的手段或者工具已經被一系列不同范圍的戰略政策所侵蝕成為政府組織機構的傀儡。戰爭的勝利讓英國有自信并樂觀地認為一個全新更好的英國會被建設起來。新的信念被用以軍事行動來實施。缺乏深思熟慮與過度的樂觀，使規劃規模過于宏大，被認為是烏托邦式的幻想。

1.2 規劃同市場的關聯性

歐盟的不斷壯大和擴張致使城市規劃不僅僅要處于國家層面或國家以下層級考慮，更發展為一種國與國之間的政府之間的博弈。歐盟各國在相互利用的同時也存在對資源貪婪的占有欲望。這讓規劃也卷入了全球化的經濟浪潮中。城鎮規劃經濟學一面日益凸顯，除了政治外，市場也足以成為主導城市發展方面的重要因素之一。規劃市場性和政治性相互依賴，是規劃活動成為一種求同存異的協作關系。隨著對土地價值認識的增強，全球性城市逐漸擺脫政治力量的控制，市場與需求之間相互制衡的關系凸顯，合作的概念在英國得到廣泛的傳播與支持，規劃行為也逐漸接受市場手段，進行著從大規劃到小規劃的演變。

當規劃與市場相關聯時，那么必然出現了一種政治行為，權力下放(Devolution)。1997年以后的布萊爾政府，為城市規劃革命性的轉變起了很大的推動作用。這一理念一直是英國規劃界不斷強調的重要政治理論支持之一，布萊爾執政期間的一系列根性的法律變化和其歐盟成員國的身份讓英國政府的權力削減，權力下放不僅在二十世紀末，以至于現在，也都是政府機制影響規劃活動的重要因素。

1.3 多層級的城市

整個歐洲的政治權力分布體系是一個多層級的統治，從超國家級、國家級、副國家級、區域級、地區級、直到鄰里級別，每一層級所能傳遞的不同功能的效率也不同。例如，貿易和市場整合的相關政策在歐盟級別層面上傳達更為有效。國防和政府財政收入的再分配方面需要在國家級層面上展開。在分配其他公共產品上需要基于不同國家不同的具體情況具體分析。一個國家的人口愈多，越應分配更多種類的公共商品，這則需要在國家級和地區級之間進行協調，即區域層面。

歐聯邦國家由于在地緣上的聯系而結成聯邦，是一種地理上概念，也可以說是一個過程。歐盟不斷地擴大，不斷地吸納周邊各國，總有一天歐盟的擴大會截止。歐洲的確是先進的發達的，同樣顯示在政策上。歐盟可以說是全球化的一個縮影，或者是未來全球化的趨勢。歐洲各國率先完成了歐洲化的協作，若將其直接放大，是不是也正是全球化的結果，又是否是分形理論在政治上的應用。從權力的縱向分配上來看，歐盟成員國的身份讓歐洲大部分國家的城鄉規劃多了一個超越國家級別的層面。不斷增強的歐洲影響力促使國際間跨境跨國的規劃的形成。歐盟尺度下的規劃注重經濟競爭力的增強，社會的和諧與融合，可持續的生態發展等。各國的活動都不再僅僅受到一個國家的限制，而是在多個國家相互制衡下進行的。權力除了在下放的同時，也逐漸向更高層面的方面游離。歐盟的建立，引發人們對空間發展走向的關注，雖然歐盟旨在協調各成員國之間的資源分配和利益關系，但其空間規劃權力上存在不公正性與不確定性。主席國在成員國之間輪轉更替雖然能夠在一定程度上解決霸權現象，但破壞了規劃過程中重要的連續性。上屆、本屆和候選國三國共同執政的體制下，權力分配到三個國家，也加強了每屆主席執政的連續性，但仍不能均衡地可持續進行規劃活動。

1.4 國家層面的土地規劃

英國是由蘇格蘭、英格蘭、威爾士、北愛爾蘭組成的聯邦國家，并沒有國家層面的土地利用規劃，也不存在相應的全國性空間規劃或者規劃政策。英國的規劃也是相應地各自展開的。在威爾士和蘇格蘭地區，政府結構由兩層級到單層級轉化。在兩層層級中，上層被稱為國會或者區域議會，下層被稱為區級議會或者城市議會。自1996年起，四個國家也都逐漸從雙層級向單層次的政治體制轉變。如威爾士兩個層級的8個國家級議會和37個區級議會改為單一層級的22個統一議會，英格蘭也形成了多個郡級政府。在地方發展中，確立的也只是一個框架而不是規劃，囊括了當地發展的相關文件及組織架構。

1.5 土地利用的本質

從土地利用的特點的角度來看，英國的城市規劃的作用是協調土地利用中產生的利益沖突和不同利益組織機構的爭論，而不像歐美其他地區，強調對私有財產以及所有權的保護上。自由裁量權這一概念，是英國規劃體系中最為顯著的特點之一。也正是這種特點增強了評判或者評估公共事件時的靈活性。自由裁量權得以廣泛的應用，除了其應對變化的靈活性外，也是規劃行為本身的復雜性，在實踐過程中，我們很難發現一個完美的設計方案或者策略來處理各種問題。一方面人們對規劃的理解不同，自然對規劃實施的結果也有著不同的理解。這就導致了個體對規劃的不認同或者是對政府部門的不信任，爭論的產生不僅擴大了規劃成果中必然的、情有可原的瑕疵，也讓規劃個案實施的難度加大。

1.6 住房政策與城市更新

英國住房政策也是經歷由拆除到更新的過程。在19世紀工業革命留下的住宅，以當代的生活標準來看，他們已經不能滿足當今生活的需求了。二戰前后拆除住房和清除貧民窟的行動和當今中國拆除房屋的情況相似。但自從20世紀90年代開始，住房從拆除轉向了更新。其中包括鄉紳化、體面住房的運動。首先是對不合格的房屋制定各方面的基本標準，再對單個房屋的修繕，再到后來的對建筑群體的修繕和鄰里更新的評估。也是一個從物質層面的修葺到對社區價值的改善。十年前，全國的舒適性住房標準也進一步更新，添加了包括對炎熱和嚴寒抵抗度，房屋的擁擠度、供水等問題，標準日漸增高。

十多年前在卡迪夫港口投資的商業項目與十年后的今天才彰顯出其重要的休閑功能。城市的更新更強調的是對鄰里關系和社區的復興。包括現在來講，規劃業界內的關注點也多集中在生態、住房、區域等方面，但對于增加就業等問題的深入研究和成果還是停滯不前。

2 以卡迪夫為例的城市形象更新

1975年以后，卡迪夫在后工業經濟時代的發展以及當地政府的影響和城鎮規劃等方面對城市特點等方面進行闡述分析。卡迪夫市作為曾經的煤礦工業都市，到如今的威爾士首府，在國家層面以及國際層面上，正經歷著后工業時代的轉型，面對全球化的進行反思，尋求獨具一格的城市特點成為城市的重要發展方向。城市從1955年至2020年，由一個國家省會，逐漸成長為一個優異的港口城市變化的過程，以及其持續轉型的動態特征。當地政府通過大范圍的政策驅動以及和其他政府機構企業的合作，促進經濟、社會、文化、物質空間以及環境等多方面的轉型，使得卡迪夫市成為能夠活躍在世界舞臺上的歐洲中型首都城市。

2.1 卡迪夫市城市形象更新的背景

自二戰重建以后，英國的城市規劃主要以城市重建、城市再開發、城市更新等幾個過程，在這其中的城市規劃法案政策層出不窮，大同小異，主要針對的城市開發重點不同，說法名目也就頗為繁多。但城市再生(Urban Regeneration)將城市規劃從以物質空間規劃為重點轉向以城市非物質方面為主導的城市規劃，在經濟、環境、文化、社會等各方面的生活進行改善。在1970年代，卡迪夫的主要煤礦鋼鐵等產業的工廠關閉，導致城市人口下降與城市的衰落。此時的城市需要轉型，新一輪的城市營銷由此產生。

2.2 產業的轉型與更新

在全球化的經濟環境中，經過城市的經濟發展理論與實踐的分析與總結，城市競爭力、城市企業、和城市的自我推廣，成為促進經濟增長的重要部分。在微觀經濟學的認識中，企業競爭力被擴展到城市、區域或者國家競爭力的層面。城市地理邊界范圍內的企業經濟優勢以及城市整體的經濟現狀，如繁榮程度、財富、居住條件等也是作為衡量城市競爭力的重要指標。然而，城市經濟，并不能與企業的運作和競爭相提并論，在政策決策當中，對于區域競爭力的癡迷可能導致不佳的城市經濟發展策略。在區域經濟中，競爭力被認為是相對狹隘的概念，在對區域經濟發展的理論和政策制定上會產生較嚴重的局限性。

由此，在新的全球化經濟模式下，城市傳統的優勢，如卡迪夫的煤礦、鋼鐵、及其運輸產業等已經不能夠吸引投資。知識、技能以及創新成為提升城市競爭力的主要因素。一個地區的知識的生產、技術和創造性的能力決定了它能否吸引投資，并代表了本地區的競爭能力。資本并不單純的代表著勞動力，這一時期知識，人才及該地區的創新能力也成為了競爭的主要方向。在勞動力和勞動市場的全球化轉移和重置中，新一輪的競爭又重新展開。英國作為資本主義社會中的佼佼者和領路人，金融業等第三產業也逐漸發展起來，卡迪夫市作為威爾士的首府，自然不甘落后，政府投資與企業發展的模式，居民職業技能與生活環境的提高，以及市政、基礎設施和相關服務的升級都有所升級。

在產業轉型中，其本質是勞動力的轉型或者轉移。技能、知識成為勞動力所要具備的基本素質之一。雖然在空間物質條件上，卡迪夫市努力營造著良好的生活、娛樂的氛圍，但吸引投資的能力仍然有限。相反，在當前的物質空間基礎上，金融業的良性發展必然能夠如規劃所愿吸引著勞動力與人口的增加。然而城市在后工業時代的轉型與重構上的努力，僅僅算是成功了一半。

2.3 大事件的城市形象營造

在對未來的展望中，城市提出了大事件的策劃和節慶活動對于城市形象和城市發展提高的重要性。所謂的事件，即以城市或者中心區承辦的各種活動，比如每年定期在卡迪夫港灣舉辦的美食節、英式橄欖球球賽等大事件，或者神秘博士體驗館(神秘博士為英國著名電視系列劇)、卡迪夫劇院、卡迪夫城堡內展開的各種活動。

在最近于卡迪夫市舉辦的北約經濟峰會，充分體現了大事件對城市知名度提升的重要性，一方面，各種國際內外對北約峰會的關注，不僅僅聚焦到會議本身，舉辦會議的城市，也備受矚目。這和國內很多城市利用大事件提升國際地位的策略相類似，如北京的奧運會，上海的世博會，巴西的世界杯等等。另一方面，城市為舉辦會議也在城市美化與推廣上下足了功夫。卡迪夫城堡，皇家音樂學院，卡迪夫港灣等著名場所，也作為會議的舉辦場所和各國領導的參觀目的地。對于這些建筑或空間的改造，也標榜著人本主義為伊始的建設，其實際也更多的為整個城市的發展做出了貢獻，可謂為一舉多得。相比國內對于大事件的大拆大建，卡迪夫將原有的建筑做進一步的更新的做法，更加體現了其可持續的理念。最后，在從城市到以區域聯動鄰近城市為發展的理念出發，周邊的紐波特市，也作為峰會的參觀或舉辦場所，為這座小城也帶來了聲譽以及經濟上的效益。但必須指出，這種大事件的影響力通常是即時的，短期的。能否營造長期的大事件的發生，成為城市努力的方向之一。

2.4 微觀物質空間的改造

卡迪夫城市更新仍然是在某些經濟或者社會方面主導下的城市設計改造，包括對商業中心的建設，具體到地標性建筑物的形態，景觀節點的細化，維多利亞時期古建筑的維護，市政設施系統的進一步完善等等，從人們的生活和對城市的具體感受入手，對城市空間與景觀的改造。從本質上來看，自20世紀70年代以來的改造，除了經濟形勢大環境中的衰退外，后現代主義思潮對現代主義的沖擊，也是影響城市發展建設轉型的重要原因之一。另外，全球化的產業調整與勞動市場的轉移，作為資本的轉移，也導致了包括英國在內歐洲很多城市的轉型。在之后的城市改造中，方案具體到對街區綠化、景觀以及城市標志建筑的細節中，也側面反映出景觀都市主義影響下的對于現代主義的批判和改造。增加人口，注重生活的品質等成為城市更新的重點。

3 小結

雖然城市更新的過程中不斷強調卡迪夫作為威爾士首府，應該具有歐洲中型城市所具備的首都形象，但在首都形象的經營上似乎和中國有著很大的不同。首先，便是對首都形象的定位，但究竟何為城市形象，何為首都形象，作為對現有規劃方案的概述與評價，通過反復強調的首都形象，也只是在通過一種近似于關于城市的美化運動，或者說是對事件發生的策劃與推廣。首先通過對物質空間的改造，其次對于城市活動的宣傳與推廣，進而提升城市知名度，才是作為主要首都城市形象的包裝與強化。

[1] Hooper, A and Punter, J.2007. Capital Cardiff, 1975-2020. Cardiff: University of Wales Press

[2] Cullingworth, B and Nadin, V. 2006.Town and Country Planning in the UK. London: Routledge

[3] Jones,P. and Evans,J. 2013. Urban Regeneration in the UK: Boom, Bust and Recovery.London: SAGE Publications

[4] Thomas,H.2014. Constructing a Capital: The Local Politics of Planning in Cardiff.London: Routledge

綦曉萌(1988～)，女，在讀研究生。

TU984.3

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[定稿日期]2015-03-17