政府投資項目造價管理論述

趙艷麗

(呂梁市城市規劃監督處，山西 呂梁 033000)

0 引言

通常，政府投資項目是由政府通過財政投資，發行國債或地方財政債券等方式形成的具有公共性質的固定資產投資項目。它的形成是為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，是為了滿足人們的生活、文化、政治、經濟等方面的需要。政府投資項目與其他項目的主要區別在于投資主體的特殊性和投資項目的公益性。

1 政府投資項目的特點

1)基礎設施項目數量多、投資大、公益性強。

在市場經濟條件下，一般的投資活動都追求本身利益最大化。而對盈利性小甚至難以盈利的項目又往往是國家或區域經濟發展必不可少的，甚至是關系到國防、教育和安全的項目。所以政府投資項目必然涉及到這些領域。

2)計劃性更強。

政府投資項目屬于千秋偉業，在進行投資決策時必須著眼未來，兼顧發展，應量入為出，在全國范圍內進行綜合平衡。所以，在項目建設過程中必須堅持概算控制預算，預算控制決算。

3)更公開透明、民主、科學。

政府投資項目與社會公眾利益聯系密切，息息相關，會對社會和經濟發展產生深遠影響。所以，政府投資項目投資前，均要依據項目特點進行詳細規劃、評審。邀請相關專家論證和做好資金的預算、使用，實行層層把關，進行集體決策，防止出現失誤。并通過對項目情況進行社會公示、接受社會監督，進一步提高項目決策的科學性，使得項目建設更公開透明。

4)管理程序和方式更加嚴格，并需要更健全的各種制度來規范。

為了防止政府投資項目資金被挪用、占用，防止腐敗現象的發生，保證政府投資項目的投資效果，必須對政府投資項目采取更為嚴格的管理方式和管理程序。對政府投資項目從項目建議書開始到編制可行性研究報告、到項目的選址、用地、規劃手續直至工程招投標階段、竣工驗收、交付使用、效益評價等階段都必須有一套嚴格的管理程序。在項目實施過程中，需要實行項目法人制、工程招投標制、合同管理制、項目監理制、工程質量終身負責制、財務評價制度等。一系列配套制度規范建設程序，確保工程質量、提高效益、防止腐敗現象發生。

2 政府投資項目造價管理的主要特點

1)造價管理涉及周期長、內容廣、專業性強。

政府投資項目涉及項目全壽命周期的每個環節，包括項目建議書、可行性研究報告的編制與審核、施工圖預算的編制與審核、工程量清單的編制、招標控制價的編制、工程實施過程中的設計變更、索賠的處理及工程結算、項目后評價等多個環節。與其他類型投資項目相比較，造價管理內容更多、更復雜。

2)更看重項目的前期論證工作及全過程計劃管理工作。

在項目前期論證階段，包括建設選址、建設方案、工藝設備等選擇直接關系到項目造價的高低，重視項目前期論證工作，將更多的精力投入到前期，將工作做精做細，更多減少了項目投資的盲目性，有效提高了項目投資效益。而且政府投資項目從立項審批到最后項目竣工驗收，包括項目建議書階段、可行性研究報告階段、設計概算、施工圖預算、施工全過程的檢查驗收及最后竣工驗收，都必須進行嚴格的計劃管理，確保建設規模、造價、標準等不超過原計劃，做到概算控制預算、預算控制決算，嚴格控制工程造價。

3)更加注重對人文、環境、社會效益的評價。

政府投資項目絕大部分都是關系到國計民生、國防安全、改善環境、改善人民生活等的重要項目。對這些項目的投資造價管理必須從改善人文環境、促進生態發展、節約財政投資、從投資者主體的角度出發，采用科學的符合實際的方法，對這些項目從經濟、生態、社會、投資等多方面的角度進行評價、分析。

4)政府投資項目在實施過程中，受到多方主體的監督與管理。

在政府投資項目的建設與實施過程中，涉及到的單位眾多，不僅涉及到政府主管部門(包括國土、城建、規劃、環保、財政、審計等行政主管部門)，還涉及到設計、咨詢、監理、施工等單位。政府主管部門在項目建設過程中根據各自的職能履行監督職責，并承擔相應責任，而且所有項目參與單位和有關部門還要主動自覺的接受人民群眾和新聞媒體的輿論監督。所以，政府投資項目在整個實施過程中受到多方的監督與管理。

3 政府投資項目各階段造價管理的主要內容

3.1 投資決策階段

此階段政府投資項目工程造價管理工作主要包括資金籌措及融資方式，評價各種因素對工程造價的影響，做好風險評價及風險管理。其中項目融資模式主要包括:

1)PPP 融資模式(PPP 是英文Public-Private-Partnerships 的簡寫)。

指公共部門通過與私人部門建立關系提供產品或服務的一種方式。

2)BOT 模式(建設—經營—轉讓)。

該模式指在項目實施中，政府通過項目特許協議，在合同期限內把項目經營權授予該特許公司，由該公司負責項目融資、建設、經營和管理，并收回投資、利潤，期滿后將項目無償移交政府。這種模式是我國運用最早、最多的一種模式。

3)BOOT 模式(建設—擁有—經營—轉讓)。

該模式與BOT 模式類似，是BOT 模式的演變，不同之處主要是私營部門在項目建造期間擁有設施的所有權。

4)TOT 模式(轉讓—經營—轉讓)。

這種融資模式是在一定期限內將項目的產權和經營權有償讓于私人部門進行管理，項目所有權最終歸政府部門所有。政府可用回收的資金進行新項目的建設。私人部門合同期滿后將項目所有權歸還給政府部門。

5)剝離(非公有制機構所有)融資模式。剝離有完全剝離和部分剝離之分。

完全剝離模式是指將項目所有權永久歸私人部門，政府負責對私人部門進行監督和管理，防止出現行業壟斷現象，保證服務質量。完全剝離最典型的模式是BOO(建設—擁有—經營)模式。

3.2 設計階段工程造價管理

據相關資料研究表明，設計各階段，對工程造價影響的可能性大不相同。其中在初始設計階段，對工程造價的影響為75%～90%，在技術設計階段及施工圖設計階段對工程造價的影響逐漸減少，分別為35%～75%，20%～35%。所以，項目控制工程造價的重點在于設計階段，采取的方式主要有推行限額設計，對設計方案進行比選及優化，以及對設計概算進行嚴格詳細的審查。

3.3 招投標階段工程造價管理

招投標階段，為了使國有資金投資項目不超過批準的概算，也為了客觀合理的評審投標報價，同時也為了避免圍標、串標、哄抬標價等現象，造成國有資產流失，政府投資項目在招標時根據《中華人民共和國招投標法》招標人應編制招標控制價。招標控制價的編制依據主要是《建設工程工程量清單計價規范》、建設工程設計施工圖紙及與該項目相關的標準、規范，國家或省級行業主管部門頒發的計價定額和計價辦法及當地造價管理部門發布的工程造價信息等。招標控制價是該工程的最高限價，所有投標報價均不得高于該工程的招標控制價，否則其投標應予以拒絕。招標控制價由招標人負責編制，也可委托具有相應工程造價咨詢資質的工程造價咨詢人編制。招標控制價的費用組成包括分部分項工程費、措施項目費、其他項目費以及規費和稅金。其中規費和稅金應根據國家或省、市行業主管部門的相關規定計取，為不可競爭費。分部分項工程費中的綜合單價為完成一個規定計量單位的分部分項工程量清單項目或措施清單項目所需的人工費、材料費、施工機械使用費、企業管理費和利潤以及招標文件要求投標人應承擔的一定范圍內的風險費用。

3.4 施工階段工程造價管理

通常，人們把施工階段作為一個項目工程造價控制的主要階段。因為該階段既是資金投入量最大的階段，也是實現一個項目價值的重要階段。施工階段對一個工程項目造價控制的主要手段是工程進度款支付控制、設計變更費用控制、預防不必要的工程索賠事件發生并做好反索賠工作，同時盡可能的挖掘節約工程造價的潛力。

1)在進行工程進度款支付時，要嚴格按照合同約定的辦法進行已完工程量的計量與支付，同時應按合同約定扣除相應的預付款及質量保證金等。現場工程師必須認真審核當期已完的工程量，不合格項目不得計入當期應付款項目，防止出現超付現象。

2)在項目實施過程中，建設單位、監理單位、設計單位、施工單位均有權對建設項目提出合理化建議和設計變更。提出單位須以書面申請提出變更，并詳細說明變更理由、內容、涉及到的工程量變化以及對工程造價、工期的影響等。當設計變更經相關部門認真審核，形成一致意見后由建設(監理)單位下達設計變更令。

通常由設計變更引起的工程量清單或綜合單價的變化，在合同約定幅度范圍內的，執行原綜合單價，屬合同約定幅度范圍以外的，變化工程量清單的綜合單價由承包人提出來，發包人審核確認后作為付款結算依據。

3)在一個項目實施過程中，引發索賠事件的原因很多，有的是不可避免的，但大部分索賠還是可以預防的。為了有效避免索賠事件的發生，必須做到派專人進行合同管理，建立一套科學、完善、合理的合同制度。保證簽訂的合同能夠全面、符合實際，防止合同糾紛的發生。

同時要加強現場管理，對發生的變更、現場簽證(特別是涉及到工程造價及工期變化的)要嚴格審核，明確引起索賠事件的責任方，加強對現場監理單位的管理，充分發揮其作用。最后要嚴格建設資金管理和財務管理，充分發揮財政投資評審部門的作用，按預算進度，嚴格分期撥付資金，保證進度款按期支付。避免由于拖延支付而導致的索賠事件發生。

總之，政府投資項目是利國、利民、滿足人民文化生活需要的項目，是惠及子孫后代的千秋偉業。作為建設參與方，我們必須本著認真負責的態度做好每一項工作，把好每一道關，確保政府投資項目順利完成。