我國工程項目招標投標存在問題的分析

楊思益

(云南光誠建設工程造價咨詢有限公司，云南昆明 650000)

0 引言

自20世紀80年代嘗試招標投標制度進行工程項目的承發包以來，我國的建筑工程項目招標投標的法律法規制度逐步得到完善，相應的配套市場經濟環境也已基本形成。但是，我國的建筑工程項目發包在過去很長的一段時間都是實行政府分配制度，以至于大力推進經濟體制改革的今天計劃經濟的影響依然深遠，再加上各種復雜因素的制約，使得我國的招標投標事業仍有很多的不足之處，還有待于進一步的完善。

1 建設工程項目招標投標實施中存在的問題

1.1 建筑市場監管體系及軟硬件配套存在不足

我國政府對建設項目的招標投標活動十分重視，規定了必須招標投標項目的范圍和招標方式，并設立了招標投標管理辦公室進行專門的監督管理，而且各級的行政主管部門也都采取措施以確保建筑行業的健康發展。但是，建筑市場的監管體系和軟硬件配套存在很多的不足之處［1］。

1)建筑市場交易中心的軟硬件配套不足。建筑市場交易中心是隸屬于建設行政主管部門的一個機構，承擔工程交易服務如發布招標投標法律法規、招標信息、中標信息及開標評標等。隨著我國經濟的快速發展和基礎設施建設的日益繁榮，不僅建筑和市政的項目越來越多，包括水利水電、交通運輸工程的項目也陸續進入市場交易中心，使得原有的市場交易中心的人員和設施已經不堪重負，這種矛盾在一些縣級地方尤為嚴重。

2)市場的監管體系不健全。市場經濟同時是信用經濟，要求各參與人員自覺遵守法律法規、恪守承諾，高信用的市場下人們的交易成本都會下降。但是，信用環境的形成不是教育宣傳就能夠做到的，必須借助監管約束機制的維護。遺憾的是我國目前對建設單位、施工企業和中介服務機構的監管體系都不健全［2］。

1.2 法律法規不健全

我國的招標投標法律法規大致可以分為三個層次:第一層是全面人民代表大會頒布的法律;第二層是國務院頒發及有立法權的地方人民代表大會頒布的法規;第三層是國務院有關部門和地方人民政府公布的招標投標規章制度。值得肯定的是這些法律法規為我國建筑業尤其是招標投標事業的發展提供了有力的保證，但是由于法律法規本身的局限性，使得在市場經濟條件下的招標投標制度在實施中被大打折扣［3］。

1)立法機構眾多和法規體系不統一。各省、自治區、直轄市人民政府可根據《招標投標法》的規定:“從本地實際出發，制定招投標管理辦法”。在實際實施中，各個地方有地域上的差異，每個地方和部門在制定法規時都會考慮自身利益，這樣就使得有一些文件內容相互矛盾，標準不統一，使得招標投標人員在實施中感到困惑，在產生分歧時就會拿對自己有利的法規據理辯論，這樣也會使得招標投標法律的權威性受到質疑。

2)法律立法內容不嚴謹。《招標投標法》作為一部實體法，應該具有很強的可操作性，但從實際工作中發現有些條款的可操作性不強，使得法律的強制實施和保障作用得不到實現。《招標投標法》中規定，在中華人民共和國境內使用本法，但是在實際工作中可以發現這里的招標投標活動只是針對與建設工程有關的勘察設計、施工企業招標，中介服務機構的招標和重要設備、材料的采購招標。在用詞上面不夠嚴謹，如“可以處以罰款”“可以暫停撥款”“可以責令整改”，在我國以公有制為主體的情況下，工程大多是國家項目或集體項目，政府部門是法律的制定者，又是執行的監督者，這些模糊的用詞就為某些不正當活動留下了空間。

1.3 工程交易的參與主體行為不規范

1)建設單位行為的不規范。在我國工程項目招標過程中，有的建設單位利用自身的優勢搞虛假招標、明招暗定或任意肢解工程項目以規避招標，從中謀取利潤。在目前建筑施工企業過剩的情況下，有的建設單位不顧項目客觀因素，一味追求節約資金，在簽定合同時向施工企業壓價，使得工程質量得不到保障。在招標過程中，要求施工企業墊資施工的案例屢見不鮮，嚴重擾亂了建筑市場的秩序。

2)施工單位行為的不規范。目前的工程量清單計價基本思路是“控制量，放開價”，這就要求企業要有自己的施工企業定額，但是我國現在很少有施工單位反映自己施工技能和管理水平的企業定額，在投標報價時依然采用國家或地方發布的定額，這就使得施工單位在投標時具有很大的盲目性。在招標時，施工單位搞圍標、串標的現象嚴重，這種行為損害了其他人的利益，使得招標投標秩序更加混亂。

3)中介服務機構的不規范。中介服務機構是應該獨立于任何行政部門的，以自己的知識為招標人提供有償服務的組織。目前，招標代理機構的管理法律法規還不健全，招標代理機構的發展處于無序狀態，行業的從業人員參差不齊，沒有形成統一的職業道德觀念，嚴重阻礙了招標代理機構的良性發展。

1.4 建筑工程交易市場不夠開放

《招標投標法》中明確規定招標投標的原則應該是“公開、公平、公正、誠實信用”，這里的公平就是招標人應該給所有的投標單位以平等的競爭機會。但是，目前我國的招標投標市場還不夠開放，地方保護主義嚴重，表現在:

1)外來施工企業登記注冊難。招標中，很多都要求企業在本地區注冊，但是在實際工作中，外來企業的注冊往往很難，這大大限制了外來施工企業進入本地參與投標的機會。

2)投標難，中標更難。在企業投標之前，都要先通過招標資格預審，然而在有些項目招標過程中，招標方為了顧及本地區企業的利益，往往在審查時以各種名義將外來企業拒之千里之外。

3)生產經營難。外來企業進去某一個地區之后，往往有種自己被“特殊照顧”的感覺，管理環境不夠寬松，政策傾向性嚴重。

2 招標投標中典型問題及分析

2.1 陰陽合同的產生及原因

陰陽合同又稱為黑白合同，是指合同當事人就同一項目訂立的兩份及以上內容不同的合同，一份遞交政府部門審查和備案，另一份合同是當事人雙方真實意愿的表達，可以是書面也可以是口頭。陰陽合同是工程合同管理中最為難以處理的問題，這種現象尤其發生在民營企業的建設工程中。在十屆全國人大常務會第五次會議上，李鐵映副委員長做關于《建筑法》實施情況的報告時，陰陽合同被稱為目前建設領域存在的四大問題之一，可見，國家相關部門對陰陽合同是給予了高度重視的［4］。

陰陽合同產生的原因可以概括為一句話:規避相關政府部門的監管。工程發包方一心追求項目利益最大化的手段與國家法律法規明令禁止之間成了不可調和的矛盾。盡管陰陽合同的表現形式多樣，但是可以歸納為三個方面:墊資、壓價、肢解工程發包。

1)墊資。墊資即建設單位在不給工程預付款時，施工企業自己帶資進行施工的一種現象，這已經成為項目業主轉嫁風險、降低成本的一種常用途徑和手段。墊資行為被有的相關部門明令禁止，但是沒有上升到法律的層面，如果招標文件或簽定的合同中有墊資這樣的要求或條款時，那一般是不能夠通過招標文件審查和備案的，這樣就導致了陰陽合同的產生。2)壓價。建設單位往往在招標投標過程中擁有一定的優勢，在追求自身經濟利益最大的時候，他迫切的希望能夠將合同的價格降到最低。招標人通過故意泄漏標底或先內部招標，再搞圍標來擺脫行政監管，這時的招標投標合同已經名存實亡了。3)肢解發包。在私人投資建設項目中，招標方節約成本、提高資金使用效率的愿望更加強烈，這樣在某些價格空間比較大的分部分項工程，招標方通過肢解或指定分包的方式可以獲得更低的價格。但是，我國有關法律法規是禁止肢解工程發包的，這樣如果招標文件或合同條款中有肢解發包，指定分包等將也不能通過主管部門審批和備案。

2.2 串標、圍標現象

《關于禁止串通招標投標行為的暫行規定》中對串標的定義為:投標人與投標人之間或投標人與招標人采用不正當手段，對招標投標事項相互串通，以排擠其他投標競爭對手或損害國家集體利益的行為。圍標是指投標人與投標人之間相互約定，一致抬高工程投標報價或壓低工程投標報價，以排擠其他投標者，使得某一個利益相關者中標，從而獲得利益的不正當行為。串標、圍標都是國家法律法規明令禁止的，都是違法行為，損害了國家集體的利益，也使得工程質量往往得不到保證，浪費了社會資源，嚴重擾亂了我國建筑市場經濟環境［5］。串標、圍標行為在招標投標過程中屢禁不止是由多方面因素共同造成的，但是可以大致歸納為招標投標各參與主體受利益驅動和我國目前的法律法規不健全兩個方面:1)各參與主體受利益驅動。市場經濟就是競爭經濟，招標投標參與主體受利益驅動，往往為了個人或小集體的好處損害國家和人民的利益，有時甚至不擇手段。2)法律法規不健全，人們法律觀念不強。目前，我國的建筑市場生產能力已經明顯過剩，企業為了生存由過度競爭演變成了無序競爭甚至惡性競爭。承包商敢于知法犯法搞串標、圍標，一方面是因為我國目前的法律不健全，對于建筑領域的一些違法行為的處罰力度不夠;另一方面是項目中標之后，行政主管部門對于施工現場的管理力度不夠，對于中標合同的承諾也缺乏跟蹤監督。

2.3 中標價低于成本價現象

《招標投標法》中明確規定“投標人不得以低于成本的報價競標”，這實質上給投標報價設定了一個底線，但是如何確定項目的成本價格是否高于投標報價是比較難的，以及相關部門的管理監督的缺失使得最低價中標法產生了諸多問題，比如施工企業在資金不足的情況下，會以非技術工代替技術工以減少工人工資，這些雇傭的非技術工大多是外來農民工，這樣施工隊伍的素質很難得到提高，且容易產生拖欠、克扣農民工工資現象，不利于社會的和諧。當然，出現中標價格低于成本價的原因是多方面的［6］。

1)對于成本價格的確定比較困難。當前，評標委員會很難確定工程項目的成本，評標中的評估涉及投標人的企業管理能力、施工工人的技術水平、企業的財務狀況以及材料的采購等，法律法規對于成本也只是一個模糊的定義，所以當務之急就是尋求科學合理的投標價格評定方法。2)管理體制的原因。我國的大部分建設都是公有資金投資項目，這樣帶來的“權利標”“關系標”就敢于以低于成本的價格報價，在以后的施工結算時從某些渠道得到補償。3)社會信用制度缺乏。市場經濟也是信用經濟，施工企業信用意識淡薄，沒有建立企業信用檔案，對失信行為的處罰力度不夠，不能有效遏制工程招標投標過程中失信行為。

3 結語

通過分析目前建設工程項目招標投標實施中存在的問題，并對典型問題進行深入的探討，得出了導致招標投標所存在問題的原因:1)缺少相關政府部門的監管。工程發包方一心追求項目利益最大化的手段與國家法律法規明令禁止之間成了不可調和的矛盾。2)各參與主體受利益驅動。市場經濟就是競爭經濟，招標投標參與主體受利益驅動，往往為了個人或小集體的好處損害國家和人民的利益，有時甚至不擇手段。3)法律法規不健全，人們法律觀念不強。一方面是因為我國目前的法律不健全，對于建筑領域的一些違法行為的處罰力度不夠;另一方面是項目中標之后，行政主管部門對于中標合同的承諾也缺乏跟蹤監督。

［1］楊 瑩.我國建筑工程招投標管理問題研究［D］.長春:東北師范大學，2008.

［2］金 健.我國工程建設招投標監督機制的問題分析及對策研究［D］.上海:華東師范大學，2007.

［3］羅兆銀.建設工程招投標制度實施中若干問題探討［D］.廣州:華南理工大學，2010.

［4］唐安玉.建設工程招投標過程中的法律問題研究［D］.武漢:武漢大學，2004.

［5］戚建梅.建立有序的招標投標市場［D］.北京:對外經濟貿易大學，2005.

［6］賴少武.我國工程招標中標價低于成本現象管理［D］.哈爾濱:哈爾濱工程大學，2007.