棚戶區改造
——誰是贏家?

陳林琳， 許 娟

(西南民族大學城建學院，四川成都 610000)

棚戶區改造
——誰是贏家?

陳林琳， 許 娟

(西南民族大學城建學院，四川成都 610000)

從2002年開始，成都市繼“五路一橋”工程完成后，便著力投入于棚戶區改造項目。力求通過舊城改造項目，在市場經濟的運作下，應運而生 一種具有創造性的、用經營企業的思想來經營城市的新的政府職能；同時，改善市民生活狀況以及生活方式來提高城市整體形象。2005年，基于我國三大民生問題(住房、醫療、求學)，東北老工業區民眾收入低下，住房條件惡劣并且一直沒有得到妥善解決，國務院因此批準了對東北地區、特別遼寧一帶的棚戶區改造項目，從而加大支持力度，最終獲得涉及面廣泛的多重功效。

棚戶區; 棚戶區改造; 民生工程

1 棚戶區由來

“棚戶區”是一個與居住地區緊密相扣的社會社區群落概念，主要分布在我國城市、林區和礦區。通常這里的生活居住條件極其惡劣：房屋破損、材料老化、面積狹窄、環境骯臟。因此，絕大部分棚戶區居民都屬于低收入人群。但是它又和國外的貧民窟不同，這主要是國家制度不同造就的大背景差異。國外由于沒有嚴格的戶籍制度，所以外國政府不限制或者禁止農民進城。因此貧民窟這個概念主要是國外農民進城過程中，由于生活需要，在城市周邊自行搭建的簡易住房而形成的居住群落。而我國有著嚴格的戶籍制度，禁止農民在城市中自己搭建住宅，即便是郊區也不被允許。所以棚戶區是我國社會經濟發展過程中的歷史產物。美國第六計劃就是和公共住宅建筑改造有關，其中最重要的目標就是把那部分高密度聚集貧困人口衰敗落后的公共住宅建筑改造成社會收入階級不等的混合居住社區。由此看來，棚戶區改造任務義不容辭。

從帝國主義侵華進行掠奪時搭建的勞工房到礦區遺留下來的供采掘工人居住的群落，這里不僅居住著從事我國最早產業的那些勞工及城市貧困者。隨著時間流逝，他們的后代也很大一部分都居住在棚戶區中。解放后，政府著力把重心放在經濟建設，無力幫助棚戶區居民改善住宅條件，因此也只能在政策上“睜一只眼閉一只眼”，允許棚戶區居民隨著家庭和家中人口的增多，繼續在原來已經歷風雨的住宅上搭建新住宅。從當時來說，這種舉措或多或少解決了一部分家庭的住房問題，但實屬無奈。

總結來看，目前我國遺留下來的棚戶區主要有兩種：第一種是解放后廠區或礦區周邊自主搭建的嚴格缺乏安全性的住宅；二是在政策上走了擦邊球自行搭建的臨時住房。總歸，這些棚戶區主要有幾大方面的特征：首先房屋破損導致結構破壞，失去穩定性和一定承載能力，并且材料老化，缺乏集中供應設備(如：供氣)，基本功能分區不科學，缺少獨立廚房和衛生間，采光通風效果差；其次，正因為房屋老舊帶來的結構和材料上的破壞，所以對災害抵抗能力差。一旦遇到如地震、洪水、火災等問題，棚戶區房屋較其它住宅建筑而言，有突然失去效力垮塌的危險；最后，棚戶區居住面積狹窄，周圍環境差，道路交通狀況惡劣，公共區域及相關配套設施缺乏，綠化率低下，對居住環境來說是及其不利的。可以說棚戶區的住房狀況是較城市和鄉村中最差的。這也是我國開始進行棚戶區改造的主要原因。

2 棚戶改造受益者

棚戶區改造項目是涉及面廣泛的一項民生工程，也是民心工程。既然波及范圍廣，那么要維持項目的順利開展，就需要平衡參與項目各方之間的利益，假如不能采取科學的方法和創新的模式來適應以及推動項目的進行，此項解決住房問題的民生工程就不能得以繼續進展或得到民眾的支持。比如長沙市的“一健”、“三改”，即健全住房保障體系，改革制度、改造房屋、改善環境的思路，以住房保障制度改革為切入點來推進棚戶區改造。另外，成都市又以經營城市的理念，政府牽頭，利用公平自由的市場競爭機制，將棚戶區改造看作是具有公益性也有商品性的城市基礎設施，從市場經濟的法則入手，實現多方贏利的局面。對于多方贏利，主要從以下四個方面來進行闡述。

2.1 棚戶區居民

從住房條件的改善來說棚戶居民無疑是在改造項目中最大的受益者。從環境惡劣、住宅老舊、危險性大的老房子遷入嶄新的安置房，這些城市低收入人群和弱勢群體也和正常居民一樣終于可以享受到具有良好的通風采光、完善的建筑設備以及綠化和穩定治安的新房。另外，通過國家出臺的相關優惠政策，通過對自家的棚戶改造，這群居民也擁有了自己十多萬的房產，因而多少提高了他們的社會地位。另外，像成都市曹家巷的改造項目中，政府充分把自主權交給群眾，從業主委托權到項目實施的決定權，成立居民自治改造委員會(簡稱“自改委”)，全程參與項目從摸底調研、民意調查、政策宣講、現場勘查、規劃設計、項目開展到返遷入住整個過程。將原本被動的角色，通過這種新的模式，變為主動，給處于社會邊緣的人員創造能夠參與社會活動的機會，使他們從中脫去低收入者的外套，找到了新的社會價值和自尊自信，充當能夠對社會做貢獻的一名具有新面貌、有存在感的新市民。通過這樣一種創新模式，使這群社會底層群眾對社會活動有了積極性，同時社會主人的榮譽感也油然而生。并且，搬入安遷房以后，在嶄新住宅環境的烘托下，在社區或政府的適時引導下， 棚戶區居民的素質以及文明程度逐漸得到提高，從愛護自己住家環境起，到周邊環境，甚至城市環境，能夠做一名文明市民，逐步提升全民素質以及文明程度。

2.2 政府

關愛百姓是構成社會主義和諧社會的重心，也是“我的中國夢”得以實現的途徑。把百姓的疾苦當成是自己的疾苦，對百姓充滿感情。政府從關心百姓、尊重百姓、為百姓服務的目標出發，貫穿整個民心工程中，使棚戶區改造彰顯人文關懷，最大限度讓利于民，使黨和政府通過棚改，在群眾心中樹立高大豐碑。不僅如此，也密切了黨和群眾關系。另外，從國家發展階段的特征來看，棚改是對政府職能轉變的一個契機，從最初生產建設型轉到公共服務型上，完成角色的轉變。除此之外，棚改項目涉及面廣，工期要求又嚴格。從調研、審批、規劃、拆遷、安置涉及到規劃部門、建委、財政、消防、設備等部門，在政府的有利支持和幫助下，爭分奪秒，提高效率，打破常規，集中辦理，甚至專門成立相關辦公室，如成都“北改辦”。為了讓棚改居民能早日住上新房，有些建設者放棄節假日家人團聚的機會，有的延遲婚期，有的累倒在現場。不僅如此，棚改項目在各個地方都突顯出了創新思維，效率優先，團結協作的“棚改精神”。例如，撫順40天拆遷了40萬平方米，拆遷面積等于過去10年拆遷面積的總和。這是在各部門全情參與下產生的“棚改精神”。這種工作熱情、效率和合作方式，也作為今后政府參與的其它項目的榜樣。另外，在市場經濟背景下，建設者創新思維的一系列能適應當地社會條件的改造模式應運而生。像在成都市政府牽頭下，曹家巷成立的“自改委”，無疑為今后的管理模式提出了更多的借鑒作用。

2.3 城市

改造前的棚戶區，沒有完善的設備管線鋪設，用氣難、如廁難。雨季面臨房屋及交通道路的排水問題，一路泥濘不堪。一到夏季，衛生問題、環境問題接踵而來。缺乏科學的使用分區，垃圾堆放嚴重，沒有清運設施，常常堆積如山。改造后，城市面貌煥然一新，市民居住環境也日益提高。棚改新區居民也普遍反映，現在空氣好了，河水清了，環境美了，心情也跟著舒暢了很多。同時，為了滿足拆遷安置房的需求，相關的城市基礎設施建設也圍繞著新的片區開展。遼寧的棚改項目，新增道路面積197.5萬平方公里，公交線路96公里，新建學校25所，進一步優化了城市功能。不僅如此，新建的安置房不僅滿足了棚戶居民的生活保障和環境，也保證了我國城市中低價位、中小戶型的供應。穩定了住房價格，將房地產調控落實到實處。另外，對那些沒有按照國家政策自行修建的野樓盤進行收購用作保障房，減少資源浪費。濟南市通過收購野樓盤，提高了廉租房的供應量，同時也根本上打擊了這種屢禁不止的現象。

2.4 社會

棚改過程中，政府出臺相關優惠政策來鼓勵改造，并且降低開發商的經營風險，如免繳城市基礎設施配套費、綠化補償費、公共消防設施配套費，從而來吸引國內外有實力的開發商來進行棚戶改造項目。在整個過程中創造更多就業機會，這包括建筑業、建材業、交通運輸業、市政規劃業、服務性行業等。同時采取對外銷售的安置房，將社會不同等級、不同階層的人放在同一居住區，減少了城市不同區域、不同群體之間住房差距和生活差距的矛盾，縮小了社會分化，從根本上實現和諧社會。或者像本溪、錦州等地通過棚戶改造，將原有土地進行拍賣，建立創業園區、工業園區，結合改造，改善城市發展戰略。

綜上，棚改項目這場攻堅戰還在各方的參與下步步為營地開展著。縱觀各方，都不同程度上滿足了需求。因此，這項民生工程還得繼續。

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[定稿日期]2015-03-25