食品安全監管過程第三方力量的作用及其培育

姜 捷

（鹽城衛生職業技術學院，江蘇 鹽城 224005）

食品安全關乎人民和國家的切身利益，而近年來頻頻曝光的各種食品安全“門”事件考驗著廣大消費者的承受力，引發了公眾恐慌，也引起了黨和政府以及輿論的高度關注。據《小康》雜志一份調查顯示，食品安全是當前民眾最大的不安，經常焦慮者超過70%［1］。為此，十八屆三中全會確立“建立最嚴格的食品安全管理制度”，再次強調“依法強化危害食品藥品安全、影響安全生產、損害生態環境、破壞網絡安全等重點問題治理”，用法律手段為食品安全提供保障。

1 目前食品安全監管存在的問題

食品安全問題源于多個方面，既有政府管理的失控，又有企業管理的漏洞，既有法律制度的不完善，又有市場機制的不健全，還包括輿論媒體、食品行業協會等等的缺失。

1.1 從市場角度看，食品企業數量多，分布散

市場對資源配置起決定性作用，中國目前市場經濟還不盡成熟，在一個不完全的市場經濟條件下，容易出現市場失靈，不安全食品既易被不自覺地生產出來，還不易被完全監管到，導致食品安全事故的頻發和假冒偽劣食品的泛濫。從中國目前的食品市場看，食品生產企業數量多、規模小、空間分散，中國目前有40多萬家食品加工企業，90%是中小企業，許多“三無”家庭式小作坊屢禁不止［2］。

不僅如此，食品市場是一個典型的信息不對稱市場。食品的質量只有在被消費之后才能得到反饋，而那些假冒偽劣食品的危害和風險，只有經過長期的觀察后才能浮出水面，這樣的時間差使得生產經營者處于信息的優勢。信息優勢主體往往會利用自身優勢地位去損害信息劣勢者的權益，或是設法隱瞞所掌握的有用信息［3］。在市場利益的推動下，一些不法經營者利用這一時間差以次充好，進行投機經營，以謀求利益最大化。

1.2 從政府角度看，食品監督人員少，官方檢測機構弱小

隨著中國食品藥品行業的不斷發展，食品藥品的種類和數量與日俱增，但目前的食品藥品監督管理系統的人力資源嚴重滯后。截至2009年底，中國省級及以下食品藥品監管行政機構人力資源總量僅為4.8萬人［4］。從專業程度看，技術人員所占比例很少，2010年底食品藥品監督管理人員總數有8萬多人，其中技術人員僅3萬多人，而且技術人員大多都來自各衛生系統的醫療檢疫部門，具備食品檢測專業知識的從業人員十分緊缺；從學歷水平看，現有的食品藥品監督管理人員中本科生所占數量超過整體的一半，其次的就是大專生，所占比例將近1/3，而研究生及其以上的學歷人員卻十分稀少。從工作經驗上看，中國的食品藥品監督管理系統人員中行政機構的人員工作年限5年以下的比例占21%，工作5～9年的占有46.3%，整體人員隊伍相對年輕，工作經驗有限［5］。從近年來食品藥品監管效果的反饋情況可以看出，食品藥品業生產經營的企業數量多，監管任務重，但技術人員、執法人員數量有限，食品藥品監管形勢嚴峻。

不僅如此，中國當前的官方法定檢測機構還十分弱小。首先，中國國內的食品安全檢測標準還有待進一步健全。中國目前實施的各類食品安全標準中有相當一部分是行業標準，并不是國家標準，難以形成統一的衡量和執行標準。其次，中國食品安全衛生標準還有待提升。例如，就農藥殘留這一項，中國標準僅達CAC（國際食品法典委員會）的7%，達日本標準的9.5%，達歐盟標準的9.9%，美國標準的7.2%［6］。再次，官方的檢測設備相對落后。中國大多數食品檢測機構資金匱乏，缺少資金投入，導致檢測設備遠遠落后于發達國家的先進技術裝備。盡管，目前普遍采用了原子吸收、氣相色譜、高效液相色譜法等設備，但是像氣質聯用、液質聯用等國際先進設備還未普及［7］。這就造成檢測結果易出現偏頗，科學性和安全性缺乏保障。加之中國食品安全領域中的檢測機構大多隸屬于各地行政監管部門，具有一定的行政色彩，在一定程度上也可能會影響檢測結果的公平與公正［8］。

2 第三方力量在食品安全監管中的現狀

雖然自2009年起中國就陸續出臺了《食品衛生法》、《產品質量法》等相關法律法規，但食品安全狀況難以得到根本性的扭轉。監管體制運行低效的問題出在哪？當前中國采取的是政府單一監管模式，而中國食品市場主體多、類型廣、規格參差不齊，僅僅依靠政府無法完全掌握市場資源，只能采取“打補丁”的方法，不能從源頭解決頻發的食品安全問題，第三方參與的缺失是當前中國食品安全監管體制運行低效的主要原因。因此，必須要拓寬治理主體的范圍，充分發揮第三方的作用。

在食品安全問題上，第三方監管主要是指不包括政府和企業在內的個人和組織，對食品生產從原料到成品各個環節進行公證檢驗，以確保產品質量的一種監管制度［9］。以行業協會、第三方檢測機構和新聞媒體等為代表的第三方，以其特有的監管途徑、靈活的監管方式和廣泛的社會影響力，是食品安全問題中不可忽視的第三方力量。但在過去政府單一監管模式下，第三方力量嚴重缺位，難以發揮其作用。

2.1 缺乏獨立資金，難以確保監管結果客觀公正

第三方食品安全監管的建立，應不隸屬于政府部門或企業，按照市場運作原則獨立選擇或承擔檢測項目，其研究方法和結果也不受任何部門的約束和影響，以保證檢測結果的公正、客觀和科學。而事實上，中國目前絕大部分第三方食品安全監管機構的運作經費或是依賴于政府的行政劃撥，或是依附企業，甚至為大型企業所操縱。檢測機構一旦隸屬于行政監管部門，就必然帶有一定的行政色彩；一旦為大型企業所操控，就容易淪為金錢買賣下的工具，檢測結果就會在不同程度上受到影響。因此，正是由于現有的第三方力量在資金上不獨立，淡化了第三方監管機構獨立存在的目的和意義，容易受到一些不良環境和不當利益等因素的影響，難以確保第三方檢測和監管的獨立性和公正性。

2.2 缺乏良性互動，難以獲得社會公信力

由于中國一直沿用政府單一行政監管模式，第三方機構權力受限，資源不足，對于食品的評估、檢測和信息公布等工作主要由質檢、工商、衛生等部門承擔，因此民眾未能正確認識到行業協會在食品安全領域中的責任和作用。就行業協會而言，對于食品安全的監管影響還僅僅局限于食品安全行業內部的企業和專業技術人員，很少將食品檢測結果直接公布于眾，未能形成和民眾之間的互動交流反饋，因此民眾在遇到食品安全問題時首先選擇的仍舊是質檢、工商、衛生等部門，難以發揮行業協會的監督作用。不僅如此，目前中國的食品安全行業協會，無論是民間機構還是專業組織，都缺乏有效的管理和運營機制，內部的職能分工和責任分化不明晰，難以獲得從行業到企業、從政府到消費者的認可及相應的社會公信力。就第三方檢測機構而言，由于中國第三方檢測的技術裝備和經驗水平還未達到國際先進水平、監督問責機制存在很大漏洞，以至于第三方在檢測過程中出現了很多錯報告、假報告，嚴重影響了第三方食品安全監管的社會聲譽。

總之，目前中國第三方力量在食品安全領域中處于弱勢地位，與經營者相比，接收到的信息往往已經過加工，對食品質量欠缺深層次的了解；與政府相比，所授監管權力有限，開展工作存在較大難度。

3 歐美發達國家第三方力量的現狀

歐美日等發達國家的食品供應被世界上公認為是最安全的，這不僅得益于有一個比較完善的監管制度，更得益于這些國家愈來愈認識到第三方監管的重要性，充分發揮第三方力量在食品安全領域應有的作用。在西方發達國家，第三方檢測力量相對成熟，采用市場化的運作模式和強大的技術支持，擁有較強的社會公信力。

以美國為例，2011年1月4日，美國頒布并實施了《食品安全現代化法案》，完成了美國食品安全監管體系70多年來最大的調整和變革。該法案非常重視發揮第三方作用。首先，推行第三方審核認可制度［10］。對于食品生產和傳輸過程的監管，交由國家授權認證的第三方機構獨立負責，第三方認證機構可以是外國政府、外國政府的機構、外國企業或任何符合相關標準的第三方，這就意味著企業、非政府組織和私人均可能成為合格的第三方［11］，第三方審核機構根據FDA（美國食品和藥品管理局）制定的標準和程序，對相關食品企業的生產和傳輸實施監管審核。其次，推行第三方檢測機構認可制度。由FDA制定食品檢測機構的認可標準，符合標準并獲得FDA認可的檢測機構才能從事食品安全檢驗檢測活動；不具備這一標準的檢測機構所出具的檢測結果將不具有法律效力。不僅如此，該法案還通過法律授權FDA為第三方檢測機構增加人員編制和經費投入，確保第三方力量有充足資金提高人力資源質量和檢測技術質量。

針對2013年的“馬肉危機”，歐盟委員會通過與食品安全相關的一攬子提案，從政策環境、資金支持和制度管理三方面加強對第三方檢測的扶持力度。在歐盟實行“農田到餐桌”的食品質量監管中，涉及大量的食品檢驗檢疫工作，其中絕大多數的檢驗檢疫工作都是由第三方檢測機構完成的，政府主要負責對第三方機構資質的審查和日常工作的監管，卻實現了較好的食品安全監管效果［12］。

4 中國第三方力量的培育和應發揮的作用

第三方的存在和壯大是解決食品安全問題的重要力量。其一，第三方力量有助于促進行業自制。加強行業協會的監管和資質認定、提高第三方檢測機構的科學化水平和新聞媒體的曝光力度，有利于形成良好的約束機制。其二，第三方力量可以為食品安全提供可靠技術保障。以第三方檢測機構為例，他們可以為不具備檢測能力的食品企業提供檢測服務，為政府行政執法、企業合法經營和消費者維權提供“硬件”幫助。其三，第三方力量還可以在食品安全問題中起到公益宣傳和輿論監督的作用。借助新聞和網絡媒體的力量，既可以把食品安全的信息及時地通過網絡或新聞媒體傳播給消費者，引導消費者的正確消費，又可以促使企業經營者合法經營，形成良性競爭的市場環境。要打破現有的政府監管的“單一”治理模式，切實解決食品安全問題，就必須大力培育第三方力量，調動第三方的龐大力量，共同保障食品安全。

就政府而言，要轉換自身角色定位，從財力、物力、人力多方面培育和扶植第三方力量。對食品安全的監管，要由當下單一型政府監管模式向政府主導下的多元主體共同治理模式轉變，建立以食品藥品監督管理總局為中心、按照食品種類劃分責任部門的“分類管理”。政府要適當放寬對食品行業協會的行政審批制度，降低相關行業協會的成立門檻；強化行業協會的自治性和監管能力，增強第三方檢測機構的獨立性，減少政府的行政干預；充分保障新聞媒體和網絡媒體充分的知情權和監督權，加大對媒體工作者的保護力度，充分利用輿論的力量披露食品安全問題；還要在一定程度上給予資金扶助和優惠政策，為第三方力量的壯大營造相對寬松和自由的發展環境。在此基礎上效仿西方建立“黑名單”制度，問責到底，加強懲治力度，嚴打食品安全問題［13］。

就第三方力量而言，首先，要建立一個獨立的監管平臺，獨立于質檢、工商等部門之外，使之不受限于政府的行政干涉之下。檢測機構一旦隸屬于各地行政監管部門，就必然帶有一定的行政色彩，在一定程度上也會影響檢測結果的公平與公正，所以要確保第三方的獨立性，避免政府體系內的干擾。建立獨立的食品檢測機構和運作程序，發揮行業協會對食品安全的主導作用。

新聞和網絡媒體的監督應本著對民眾負責的態度，不受制于任何力量進行客觀公正的報道，提高消費者的自我防范能力，為社會營造良好的輿論氛圍。其次，要建立一個平等的溝通機制，確保信息通暢。由于目前第三方機構權力受限，資源不足的現狀，對于食品的評估、檢測和信息公布等工作主要由質檢、工商、衛生等部門承擔，因此要積極搭建第三方機構與各機構、企業、市場和消費者之間的信息溝通平臺，建立權責分明的食品安全檢測體系。借助現代信息網絡，搭建監測網站、微博、微信等網絡平臺，進行服務式動態跟蹤，及時發布一手信息資源，為社會提供真實的食品安全信息。并實行線上咨詢、指導、檢測一體化服務，實現第三方監測平臺與社會大眾的“雙向互動”。

再次，要加大資金投入和專業技術人才培養，提高第三方力量的檢測水平。加大人才引進力度，為第三方機構培養更多專業、高素質人才。定期開展對各級政府和監管部門負責人、監管執法人員、協管員、檢驗檢測機構和醫療衛生機構有關人員食品安全法律法規、業務技能、工作作風等方面的輪訓，提高第三方檢測的科學性和真實性。與此同時，還要充分利用有限的資金，積極研究檢測技術新方法、研制新的檢驗儀器，不斷提高分析和檢測的能力，發揮食品檢測機構的技術支撐作用，為人民群眾的食品安全問題提供更好的保障［14］。

5 結束語

習近平同志多次強調“中國改革已進入攻堅期和深水區，需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭”，食品安全問題也不例外。一些企業和監管部門的利益固化已然成為當下解決食品安全問題的一塊礁石。因此，需要加快扶植和培育第三方力量的步伐，充分利用社會資源，擴大治理食品安全問題的主體范圍，破除已有的不正當的既得利益，推進政府機構改革和職能轉變，增強第三方力量的參與程度和治理力度，形成安全、有序、科學的食品安全治理模式。

1 陳彥麗.市場失靈、監管懈怠與多元治理——論中國食品安全問題［J］.哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2013（3）：59～64.

2 高原，陳磊.中國食品源監管存三大難題［EB/OL］.（2010—09—30）［2015—03—13］http：//www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2010－09/30/content＿2303834.htm？node＝7571

3 胡汝為，劉恒.行政倫理視角下的食品安全管制問題初探［J］.社會科學家，2008（8）：38～40.

4 李順平，尹愛田，井珊珊，等.我國食品藥品監督管理行政機構人力資源配置狀況與變化分析［J］.中國衛生經濟，2011（3）：42～44.

5 魏建紅.食品藥品監督管理系統人力資源現狀研究［J］.東方企業文化，2014（1）：170.

6 李太平.食品中農藥最大殘留限量標準的安全漏洞分析［J］.食品科學，2011，32（3）：266～271.

7 姚勇.食品安全檢測存在的問題以及相應的解決方案［J］.中國科技博覽，2014（14）：271～272.

8 葉佳靜.關于對我國食品安全問題頻發的原因以及第三方監管的研究［J］.食品工業科技，2013（20）：18～21.

9 鄭小偉，王艷林.食品安全監管中的第三方力量［J］.河南省政法管理干部學院學報，2011（5～6）：148～151.

10 李慶江，高芳.美國加強食品安全監管的新進展及對中國的啟示［J］.世界農業，2011（10）：1～3.

11 韓永紅.美國食品安全法律治理的新發展及其對我國的啟示——以美國《食品安全現代化法》為視角［J］.法學評論，2014（3）：92～101.

12 吳迪.論歐盟食品安全法的最新發展：前瞻與啟示［J］.河北法學，2014（11）：147～157.

13 伊海燕.食品安全監管中第三方力量的培育［J］.重慶科技學院學報（社會科學版），2012（12）：98～100.

14 姚勇.食品安全檢測存在的問題以及相應的解決方案［J］.中國科技博覽，2014（14）：271～272.