走向協同型的社會治理

李 斌，王鐿霏

(中南大學社會學系，湖南長沙，410083)

針對市場改革、社會轉型所引發的社會變遷和社會問題，社會治理日益成為中國各界的中心議題。中國共產黨十六屆四中全會首次提出，要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會治理格局，十七大報告明確要求“完善社會管理，維護社會安定團結”，十八大報告將社會治理與民生并列為社會建設的重要內容。胡錦濤在十八大報告中指出，要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制以及“加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合”的社會治理機制。習近平強調，社會治理主要是對人的服務和管理，是做群眾的工作。

一、中西方社會治理的邏輯差異

(一)西方發達國家社會治理邏輯

某種程度上我們可以認為，市民社會是西方發達國家社會治理理論的邏輯起點。西方市民社會強調“公民的平等、自由、參與意識，注重非政府組織體系建設，培育社會多元主體的融合共存的政治法律環境，以充分滿足社會文化再生產、社會整合和個性成長的需要”。［1］所以，社會治理在西方可以被認為是現代公民積極行動，以法制化途徑獲取或者保護個人權利不受侵犯，進而實現社會秩序，提升生活質量的過程。

眾所周知，要實現良性有效的社會治理，需要政府、市場與公民社會三者的積極參與。而上述三方之間的關系則伴隨著資本主義運行而變遷。在古典經濟學派占主導地位的資本主義早期，政府被希望只扮演守夜人角色，實施有限的社會治理。20世紀30年代世界性經濟危機爆發后，政府被期待積極介入經濟和社會領域，并在“福利國家”的建設中扮演積極主動的主要角色。20世紀80年代，政府開始反思福利國家政策，并主動調整社會治理職能和社會政策，有計劃地從社會領域撤退。而到20世紀90年代，社會治理又出現了由“國家”“市場”和“社會”三者協同的現象，并各自發揮優勢，進而達成均衡、有效拓展社會建設效果的長效機制。

西方社會治理上述發展過程，可以概括為“有限社會治理”“全面社會治理”和“社會政策改革”三個階段。在這三個階段，政府扮演的角色與地位相繼存在較大差異，而且這些差異分別都有比較堅實的理論背景。在“有限社會治理”階段，黑格爾的社會共同體學說強調絕對精神的價值，涂爾干的社會團結理論青睞社會自治。而在“全面社會治理”階段，帕森斯的結構功能主義理論強調社會整合的必要性。帕森斯認為，為了實現社會有效管理，人們的行動必須與社會規范、整體價值觀相吻合。因此，行政管理、價值引導、社會控制等手段是實現行動者他律的基本條件。在“社會政策改革”階段，烏爾里?！へ惪说摹帮L險社會”理論認定，人類社會正在進入一個風險社會，在風險社會里人類面臨著與傳統社會完全不同的風險。［1］“公民社會”理論強調現代公民積極主動參與社會政治生活，爭取自身權益，維護和推動共同體事業，以實現社會與國家在社會治理中相互影響和相互制衡。到社會政策改革階段，“國家”“市場”和“社會”三者協同，是有效制衡權力失衡與實現良序社會的基本保證。

(二)中國社會治理經驗

與西方國家的歷史文化背景不同，社會治理在中國從古至今就與政府管理有更大的相似性或包容性，甚至社會治理往往直接就是政府行政的目標。“中國古人稱社會為‘鄉’。鄉的觀念，在中國一直極受重視，所謂觀于鄉而知王道之易?！保?］受此影響，中國學術界在界定“社會治理”內涵時，大多取覆蓋政府管理內容的定義。鄭杭生將社會治理定義為是一種服務、協調、組織、監控的過程和活動。［3］鄧偉志認為，社會治理是政府和社會組織部門為促進社會系統的和諧運行與良性發展，對社會生活、社會結構、社會制度、社會事業和社會觀念等各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。［4］中國政府更是將社會治理視為政府管理的拓展，各要素綜合協同作用的過程。中央政法委秘書長周本順強調“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理格局，是我們政治優勢、制度優勢的具體體現，是加強和創新社會治理的根本，要大力加以完善”。［5］中國的社會治理不是某單一要素張揚的過程，而是“國家”“市場”和“社會”等要素之間協同作用、達成整體效應的歷程。“政府—企業—社會”的合作三維是“國家—社會”新型關系的基本形態。［3］

然而，上述三維關系的變遷在中國社會過去的60多年時間內卻呈現出價值目標鮮明、時代特征突出的三個階段。

第一階段:計劃經濟時期。20世紀50年代以后的近30年內，中國實施全面的計劃經濟，在意識形態領域將階級斗爭提升到異乎尋常的突出位置;政府在經濟領域內則發動了一系列社會主義改造運動，意圖迅速消滅資本主義的經濟因素，結果是大多數企業被納入國家體系，90%以上的市場被取締。在農村，國家通過“行政下鄉”，逐步肢解了鄉村社會原有的鄉紳權力網絡，成功地將底層鄉村社會整合到國家體系。這一時期，政府對階級斗爭形勢發生了誤判，在農村和城市制造了階級斗爭的宏大場景，以致錯誤地將“階級斗爭”作為國家治理的主要手段。結果是國家獲得“全勝”，市場、社會極度萎縮。中外理論界有學者稱這種狀況為“總體性國家”，也有人稱“總體性社會”，也有學者稱“行政主導型的二元結構社會”［6］20。無論哪種稱謂，都是在訴說著“政府、市場、社會”三維只?！罢币痪S的事實。

第二階段:經濟建設階段。30多年的改革開放使中國經濟總量于2010年超越日本成為世界第二。這一階段，中國各級政府的中心工作轉移至經濟建設，經濟意識形態逐步高漲。在國家的培育和激勵下，企業要素、市場要素得以快速成長與發展。增加收入、發展經濟成為中國政府與民眾的主要追求目標。意識形態領域內，“階級斗爭”被成功替換為“經濟至上”，發展經濟成為最硬的道理。迅速增長的經濟實力促使中國經濟快速從日用消費品時代過渡至耐用消費品時代。中國社會結構也隨之由“政府主導型的二元結構”演變成“市場主導型的二元結構”。然而，由于人們對市場經濟轉型中新生的市場關系的兩個基本特征——交易性和對抗性認識不足，［7］使得追求經濟收入的即期行為，如假冒偽劣、腐敗、傳銷等行為大規模發生。這在宏觀上影響良性社會結構形成，催生大規模底層化現象;［6］38在微觀層面，經濟至上的意識形態消解人際之間的信任關系。社會關系分化現象突出。上層社會由于其雄厚的經濟力量而強化他們之間的聯結，日益遠離國家組織的控制。處于中層的社會成員盡管在城市有可供居住的房產，有比較穩定的工作收入，然而迫于市場競爭壓力，他們用于維持既有社會網絡關系的時間和精力在減少，難以去創造和構建新的諸如居住地改變、工作改變而出現的新型社會關系，社區情理①更是無從談起。中層社會成員之間的陌生和隔閡，阻礙了社會治理所需要的基本管道的創造。底層社會成員則出現明顯的碎片化、原子化和弱勢化傾向。大量“留守老人”“留守兒童”“留守婦女”現象說明，舊有的傳統社會正在解體。外出農民工由于工作不固定，生活地點變幻不居，他們對所工作的城市和工作單位、行業無歸屬感。社會要素沒有在他們的流動當中有序構建，實施有效社會治理的路徑模糊。30多年經濟改革變動了人與人、人與自然之間的基本關系，對社會領域造成了嚴重侵害。

第三階段:社會建設階段。所謂社會建設，“就是要在社會領域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會資源和社會機會的社會結構和社會機制，并相應地形成各種良性調節社會關系的社會組織和社會力量?！保?］其實，社會建設首先是民生建設?！蹲髠鳌ば辍分杏兴^“民生在勤，勤則不匿”的表述。盡管包括毛澤東在內的歷屆黨和國家領導人都或多或少地推行過民生政策，不過民生建設作為最高政治目標來推行，應該是開始于2002年黨的十六大。十六大以后，胡錦濤提出了以人為本的科學發展觀，樹立了民生至上的發展新理念。到十七大，中共中央又系統地把解決民生問題的中國特色社會主義事業總體布局寫入黨章，提出了保障全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的民生建設目標。社會建設的內容在十八大報告中進一步具體化為“人民滿意的教育、更高質量的就業、更多收入、更好的保障水平、更好的健康水平和更有效的社會治理”六個方面。為了有效達成社會建設目標，十八大強調要構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制以及“加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合”的社會治理機制。上述中央文件中闡述的社會建設的目標內容與建設機制說明“社會”這一維度的發育與成長可能成為“新常態”的重要內容。政府積極主導能夠落實社會建設機制，提升社會建設與社會治理的速度與質量。

二、協同型社會治理體系的構建

一些學者誤以為社會治理就是社會對其自身的管理，［8］或者是政府對社會的管理，［9］抑或是政府引導社會對其自身的管理。［10］社會的本質是關系，即人與人之間、人與組織之間、組織與組織之間、群體與群體之間、階層與階層之間、地區與地區之間、人與自然之間的關系。我們認為，社會治理應該是對上述關系的協調、控制、引導、規范、監督與尊重，以求各方所認定的公平、公正、和諧局面得以達成，社會各方權利、利益得以實現與保障的過程。因此，在社會建設和社會治理過程中，政府、市場、社會之間以及其內部的和諧關系至關重要。黨中央提出的構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制具有很強的創新性。本質上，“社會治理創新是黨在治國理政理念升華后對社會建設提出的基本要求，是確保社會既充滿活力又和諧有序的必然要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要環節”［11］。

(一)政府主導

在國家層面建構公正而有效的制度體系和組織體系本身就是社會治理的主線。政府的基本責任是針對民生所涵蓋的“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標要求，建設強有力的制度法規體系，籌集資源，激勵、監督各相關組織與公民個人的行動，構建并強化有執行力和保障力的組織體系。政府層面的社會治理具有特別重要的意義，它“事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業，對于推動黨和國家事業發展具有重大戰略意義”［10］。而要建設好這樣的社會治理體系，政府必須處理好三方面的關系。

(1)政府體系內部的關系。霍布斯、亨廷頓、馬克思等思想家、政治家認為，擁有一致性、一體性、合法性、組織性、高效和穩定特征的政府才能夠進行有效社會治理。所以，政府自身的“一致性”建設是社會治理有效性基石。目前就我國政府內部來說一致性還存在較大問題。［12］有鑒于此，首先，需要梳理已經出臺的涉及政府內部行為的相關法律、法規。消除已過時的、相互矛盾的法規條文，使法規制度在時間與空間上相互一致。其次，梳理、整理政府部門的職能與功能。改革開放以來，中國政府在價值理念、職能調整、理順關系、機構優化、完善機制、活化人力、依法行政等方面進行了一系列探索、改革與創新，實現了向現代化的政府治理體系的初步轉變。［13］然而，腐敗問題惡化了政府內部關系。理性的科層制設計難以在一些地方的上下級政府之間有效實施。如下級給上級送禮降低了上級指令的有效性與合法性，同級之間互不買賬現象時有發生，下級政府聯合蒙騙上一級政府也并不罕見。［14］再次，改變政府行政方向，變政府向上服務為向下服務與為民服務。最后，建設和維護政府公信力。上級政府公信力尤為重要，因為它往往是下級政府能否迅速執行相關指令的關鍵。目前上級政府主要依靠其擁有的行政權力指揮下級政府的行動。我們認為，權威體系的建設依賴于政府內部一致性的提升，如果上級政府有較高的權威，并建立起相應的體系，則“有令不行，有禁不止”的現象將極大減少。

(2)政府與市場之間的關系。中國市場經濟發展到現在仍然屬于政府主導型經濟，政府在市場中處于主導地位。不過隨著市場體制的完善，市場自主性程度得以提高，企業本身自主程度也獲得提升，政府與市場之間的關系逐步由“行政性”主導關系轉型至“市場性”的經濟合作關系。而社會治理目標的達成需要政府在市場領域扮演“依法監控”角色，以“安全、公平、自由、效率”的基本理念規范市場中各主體的相關行為。政府需要監控以杜絕假冒偽劣產品進入市場，保證市場產品的安全性與可靠性，推行誠信經營為市場經濟的基本原則，保護消費者權益，以有序的市場體系構建社會大眾的信任資源。

(3)政府與社會之間的關系。西方發達國家提倡政府與社會處于某種“伙伴關系”(Partnership)。伙伴關系模式的運行主要依賴于“政府采購、政策咨詢、志愿促進、社區共建、特殊群體”［15］等為內容的政府與民間制定和執行的協議。改革開放以來，盡管中國經濟取得了巨大成就，但是政府與社會關系的模式仍然保持著典型的“強政府、弱社會”模式，而民生型的社會建設需要的是“強政府、強社會”模式。［16］如前所述，中國社會相繼被20世紀50年代至80年代早期的總體性國家，以及改革開放以來的市場經濟所消解。盡管改革開放使個人權利和民間團體得到一定激發與發展，但是目前中國的社會要素仍然特別弱小，社會要素發育仍然艱難。于是，如何培育社會組織，保障公民合法權利，提升社會能力，并使社會治理與政府功能實現有效協同，也就成為政府與社會關系中要處理的關鍵問題。

(二)市場推進

市場是現代社會分配資源的最主要機制。因此，市場體系良性運行本身就是社會建設與治理的核心目標。我們知道，企業及企業群組建的生產體系、銷售體系、信息體系、保障體系以及金融體系等是否良性有序，關系到國家宏觀運行狀態，同時它對消費者信賴關系的建立也起著非常重要的作用。因此，自律與具有社會責任心的企業行為也就成為了社會治理的基本內容之一。盡管企業的核心目標是通過創新獲得利潤，但是它的基本責任確實是保障民生，提升社會成員的生活與發展質量，保障社會秩序良性運行，建構和諧有序的社會環境。然而，中國市場中確實有一些企業為了追求高額利潤，置國家法律于不顧，損害國家和消費者的利益:如家樂福被曝玩弄低價標簽高價結賬的“價簽戲法”，麥當勞被曝將包裝破損的漢堡原料面包放在烈日下暴曬后再次使用，肯德基陷入“豆漿門”，“味千拉面”遭遇“骨湯門”，一些牛奶企業陷入“三聚氰胺門”。過多企業存在欺詐行為以及假冒偽劣產品在市場上肆無忌憚地銷售，這極其容易使社會大眾產生錯覺。目前很多民眾感覺到我們生活在一個不安全、無保障、不穩定的社會。因此，以企業為核心的市場環境建設本身是社會治理的重要內容，而這一目標的達成需要企業的責任擔當，進而推進市場體系跟進國家社會治理目標。

(三)公眾參與

現代社會是一個多元化社會，因此，由政府這一單獨主體肩負社會治理職責的時代正在遠去，市場、非政府組織以及其他社會自治力量正在迅速成長起來，并開始在社會治理中扮演越來越重要的角色。［17］社會治理主體以及格局也呈現多元化現實。［18］因此，引導公眾積極參與社會治理就不僅僅是效率問題，更涉及社會治理的合法性問題。本質上說，社會良治就是社會公眾的福祉。那么如何讓社會公眾積極參與社會治理呢?首先，社會自醒。社會大眾需要明白，并確認每個人都是自己生活和發展的責任承擔者，改善民生需要自身努力。其次，社會自覺。在社區內部強化居民之間的聯動，構建有組織力的社區網絡，使進入社區網絡的居民互相認識，互相幫助，增進友誼，進而達成傳統社會情感紐帶的回歸，獲得并增強幸福感。我們知道，目前中國社會已經快速進入到網絡社會，網絡社會所構筑的虛擬空間一方面可能在不同階層民眾中增強互相包容、互相尊重、互相幫助的良好氛圍，但同時也可能催生反主流的亞文化?，F代社會分化速度加快，各種亞群體社會正在快速催生并發展，青年人社會、移民社會、虛擬社會、公共空間社會、藝術社會、交通社會、權利社會正在以各不相同的姿態出現，正在催生各自的亞文化。“在權利意識方面，無論是個人、群體或是組織，權利和義務的倫理價值取向都受到了不同程度的削弱;就社會行為而言，采取自利、競爭的策略往往超過了對互惠、合作的選擇，圍繞社會資源及社會機會的博弈更為普遍化和常態化”。［19］因此，迫切需要構建有活力的社會組織，來削減虛擬空間帶來的反社會元素。社會組織能夠通過為社會成員提供有針對性的服務，鏈接社會資源，增進大眾社會福利，進而實現社會治理。再次，公眾積極參與。社區網絡組織可以針對“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的民生目標，有針對性地開展實際行動，尤其是針對困難人群開展公益行動。公眾積極參與不僅僅能夠增加社區福利，更為重要的是社會組織會在公眾參與過程中催生與成長。

三、討論

計劃經濟時期的革命實踐在中國取締了市場經濟，也極大地消解了中國社會，異化了人與人之間的關系，民生建設被忽略，社會治理被異化。這一時期，總體性國家的建設邏輯與政治行政管理路徑存在較強的同質性和重疊性。此時的社會治理如果單純從政府視角分析，則有比較高的效率。不過如果從發展維度或從市場維度分析，計劃經濟時期的社會治理則是反社會本性的。錢穆曾經指出，“中國乃以社會組成政府，非以政府組成社會。果其政府能知社會之在其上，則其政無不治。若使政府認為其乃高踞社會之上，則其政無不亂。”［20］計劃經濟時期的社會治理漠視了社會大眾的基本權利，導致中國社會普遍貧困。因此，只靠政府一方治理社會，極易導致不良后果。20世紀80年代以后的市場經濟改革扭轉了國家發展方向，中國由“政治國家”過渡到“經濟國家”［21］。國家出臺并實施的一系列放權讓利政策，調動了勞動者的積極性和創造性，建設了一系列現代企業制度，以保證各種財產權、經營權、發展權、生存權等多種權利體系，國家經濟實力得到迅速提升，綜合國力躍居世界前列，中華民族得以快速復興。“政府+市場”模式取得了良好的發展。然而，中國在取得巨大經濟成就的同時，GDP至上的經濟主義意識形態膨脹，全球化標榜的工具理性過分張揚，中國社會元素沒有能夠獲得培育與發展，社會碎片化、原子化問題突出。孫立平使用“失衡”與“斷裂”［22］來形容20世紀90年代以來的中國社會。李強也用“倒丁字型”結構描繪中國社會的非均衡發展。［23］因此，“新常態”下的社會治理需要創新，需要“政府+市場+社會”的模式。

法國學者皮埃爾·卡藍默強調，多元治理主體的合作關系是對傳統的政治—行政關系的知識置換。［24］目前中國，政府、市場和社會三維大致還是“政府強—企業較強—社會弱”。民生型社會建設需要著力針對“社會弱”這一局面展開工作，而工作的突破口仍然在政府，必須以政府為主導并負責社會組織建設，配套相應資源，培養合格的社會工作、社會建設和社會治理專業人才。企業主動承擔社會責任，與臨近社區實現聯動發展。民政部李立國部長強調，構建新的社會治理體制，需要實現政府治理和社會自我調節、居民自治之間的良性互動，鼓勵社會組織參與社會治理，激發社會活力，保障社會大眾權益。［25］因此，社會需要在政府的積極主導下迅速自醒、自覺，進而依據社會復雜程度，構建豐富多彩的適合特定社會的社會組織。社會組織一方面要重建社會成員之間的社會聯系，另一方面要實現各亞群體與主流社會、主流文化的貫通和對接。社會主義核心價值觀得以在各亞社會群體中體現，成為各亞文化的認同底線，各亞群體的文化和價值也能夠獲得主流價值、主流文化的包容。因此，協同型的社會治理需要政府、市場和社會三者協作，各自承擔應有功能，自覺維護和監督各方使命和職責，在認同中包容，在擴散中集中。這或許不同于西方社會治理中“此長彼消”式邏輯的發展，而是中國特色“共贏多贏”式社會治理機制體制創新的必然戰略選擇。

注釋

①“社區情理”的意思是指由地方亞文化決定的某些為該社區中生活的多數人所認可的行為規范及與此相適應的觀念。

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