歐盟食品安全管理體系對我國的啟示

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歐盟食品安全管理體系對我國的啟示

周峰

（山東財經大學公共管理學院，濟南250014）

摘要：歐盟食品安全管理體系被認為是當今世界最有效的食品安全管理系統之一。基于分析歐盟在食品安全組織管理體系、法律法規體系、質量管理體系三個方面的做法，從完善食品安全管理體制，健全食品質量安全法律法規體系，推行“從田頭到餐桌”整個食品供應鏈的綜合管理，加快食品安全標準體系建設和建立我國食品安全風險管理系統幾個方面，提出了完善我國食品安全管理體系的具體措施。

關鍵詞：歐盟；食品安全管理體系

近年來，由于違規使用農藥、獸藥和添加劑，銷售假冒和過期食品等原因，食物中毒事件在我國時有發生，食品安全形勢嚴峻。我國食品安全管理體系改革也正在摸索中進行。十八屆三中全會報告提出要建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度。建立適合我國國情的食品安全管理體系，需向世界上食品安全管理體系完善并運作良好的國家或地區學習。歐盟的食品鏈被認為是迄今為止世界上最安全的生產鏈，因此，分析借鑒歐盟的做法，對于我國食品安全管理體系建設具有重要意義。

一、歐盟食品安全管理體系

（一）食品安全組織管理體系

歐盟建立了由歐盟食品安全管理局（European Food Safety Authority）和食品與獸醫辦公室（Food and Veterinary Office）構成的監控系統，通過政府或組織間的縱向和橫向管理來協調管理食品安全問題。

歐洲食品安全管理局（EFSA）雖然屬于歐盟內的一個機構，但并不歸歐盟直接管理，它是由歐盟資助，由一名執行董事管理。EFSA的職責包括專業數據的收集及分析，明晰風險，專業風險評估，專業援助，與公眾及其他利害方直接信息溝通等。作為一個風險評估機構，雖然其職責范圍基本上覆蓋了從“田頭到餐桌”的所有階段，但最主要職責是針對可能影響食品安全的因素提出自主、專業的建議，而具體的風險管理及決策職責則由歐盟政治體承擔。EFSA組織由管理委員會、執行董事和顧問團構成，其中委員會有14個委員，負責確保管理局運作。而執行董事由管理委員會任命并對其負責，負責管理局日常管理工作。顧問團在管理局的工作與他們的本職工作相似，其成員是從各成員國有資格的團體代表中產生，每個成員代表一個國家。

食品與獸醫辦公室（FVO）在EFSA的框架下開展工作，主要職責包括為歐盟成員國進出口的食品出具報告，為歐盟委員會是否采取保護措施提供決策依據，對各成員國根據歐盟標準建立的各項食品安全操作標準進行審核，對食品安全工作標準是否被遵守進行監督等。FVO主要是幫助歐盟委員會實施監督程序的部門，在必要時可采用強制手段。

（二）食品安全法律法規體系

歐盟具有比較完善的法律法規體系，歐盟食品安全法律法規體系涵蓋了生態環境質量、種植、采收、加工以及流通和銷售整個供應鏈。1997年歐盟委員會發布的“食品法律綠皮書”標志著歐盟食品安全法規體系基本框架的建立。2000年1月12日歐盟發表的“食品安全白皮書”提出，以“從田頭到餐桌”的全過程控制為食品法基礎，法律法規制度清晰明了，便于實施。白皮書還提出要建立一個主要負責食品風險評估和食品安全議題交流的歐洲食品管理局；建立在緊急情況下的預警機制；還介紹了食品安全控制、消費者信息等。白皮書是歐盟食品安全法律的核心，標志著歐盟形成了一個新的食品安全體系框架。2002 年1月28日，歐盟頒布了第178/2002號法令，主要擬定了食品法律的一般原則和要求，確立了食品安全事務的一般程序，是一個重要法規，為制定以后的食品法提供了法律基礎。

歐盟食品安全法律法規種類很多，各法規間相互補充，系統全面。為保障法規具有較強可操作性，歐盟將食品安全的行政管理法規和技術要求相融合，如歐盟許多食品安全法規標準通常前部分會是對政府管理的程序性要求，后部分是對政府管理的具體技術要求，操作簡便。

歐盟會根據新問題不斷對相應法律法規進行修改和完善。歐盟在2006年1月1日開始實施的新食品安全法就做了以下幾點修改和完善：一是簡化了對食品供應鏈各環節的監督檢測程序；二是提高了對食品生產過程安全的關注，要求從源頭抓起，在食品生產初始階段就嚴抓食品安全生產標準；三是增加了對已進入市場的食品安全的問責制；四是提高了食品進入市場的準入門檻；五是強化了對食品安全的各種檢查手段。

當然，各成員國法規并不是與歐盟法規完全吻合，基本上都有各自一套法規框架，是在歐盟食品安全法律框架下各成員國針對自身實際情況制定的。

（三）食品安全質量管理體系

歐盟食品安全質量管理是一個全過程管理，貫穿食品供應鏈“從田頭到餐桌”各個環節。

一是質量安全標準體系。為了使質量安全標準既能適應國際市場要求又符合歐盟各國實際情況，歐盟食品安全標準一方面在制定之初就注重和國際接軌，食品標準從一開始就融入如ISO（國際標準化組織）食品標準、CAC（國際食品法典委員會）食品標準等國際標準行列；另一方面，歐盟各成員國也會根據本國或地區的具體情況，由本國食品安全標準制定機構來負責具體標準細化工作，做到質量安全標準既與國際接軌，又具有可操作性。目前，不算各成員國各自制定的標準，單是歐盟涉及食品和農產品的標準就有550多個，只有符合了這些標準和指令法規，食品才能夠進入歐洲市場。

二是質量認證體系。食品質量認證對保證食品安全發揮了重要作用，歐盟及其主要成員國除了會進行一些諸如ISO9000和ISO14000的國際標準認證外，還建立了歐盟統一的產品質量認證體系。主要包括：（1）CE標志認證，只有符合歐盟制定的安全、健康和環境方面標準的產品才能通過認證，是一種歐盟指令強制要求的標志，可能影響到消費者安全健康的產品和領域必須通過該認證。（2）HACCP體系認證，為從源頭保障食品安全而要求企業、生產者采用危害分析與關鍵控制點分析體系，HACCP的認證程序主要包括企業申請、認證審核、證書保持、復審換證四個階段，這在歐盟和各成員國內都是基本一致的。（3）有機食品認證，歐盟的有機食品認證標準既遵循歐盟的《關于農產品和食品有機生產委員會法令》，也遵循聯合國糧農組織和世界衛生組織制定的有機食品標準計劃，認證標準十分嚴格。

三是食品安全檢測檢驗體系。檢驗檢測系統的使用會直接影響食品安全水平，為能夠滿足歐盟各地區對食品安全檢測檢驗的需要，確保食品安全，歐盟對食品安全的檢測檢驗不僅可通過官方檢測檢驗機構進行，也可通過私人志愿機構進行。由于消費者對轉基因食品問題一直比較專注，歐盟對轉基因食品的認定比較嚴格，只要采用Real-time定量PCR法進行檢測的結果顯示轉基因成分含量達到1%水平，即視為轉基因食品。

四是執法與監督體系。歐盟食品安全管理局和食品與獸醫辦公室負責對各成員國食品生產鏈中的各個環節進行監督、控制。食品安全管理局主要負責風險評估、風險管理和風險交流。食品和獸醫辦公室將依照各成員國根據歐盟水平建立的操作標準來進行監管。

五是食品追溯制度。歐盟食品質量安全管理體系能夠取得較好管理效果，離不開其所采用的可追溯制度。無論食品供應鏈哪個環節出現質量安全問題，可追蹤系統都能夠快速追蹤檢查產品的來源、操作規范等信息，及時發現是哪些因素對人類健康和環境產生不良影響。按照可追溯制度，食品生產者在開始生產之前就應該制定出產品撤回程序，一旦出現危害安全的產品時能快速召回。并且歐盟不僅要求所有食品經營部門進行強制性注冊，食品成分鑒定記錄和供應商記錄也要強制性保留。

二、對我國的啟示

（一）完善我國食品安全管理體制

為加大部門之間協調力度，提高監管效率，歐盟包括其成員國都已紛紛將食品安全監管工作集中到一個或幾個部門。我國雖在2013年3月組建了國家食品藥品監督管理總局，第一次采用部門化的方式將生產、銷售、流通、檢驗檢疫過程進行統一集中管理，但我國現行食品安全規制體制仍是將食品生命周期分解為從生產到消費的不同供應鏈環節，這種分解式的管理帶來工作的低效率，各部門之間的溝通成本比較高，并且一旦工作出現問題，各部門會互相推卸責任。因此，為確保食品“從田頭到餐桌”的各個環節都能得到有效管理，需要按照每個監管環節都有一個明確監管部門負責的原則，進一步明確各個監管部門的職責。

（二）健全食品質量安全法律法規體系

結合歐盟的經驗，一方面，從全面性角度考慮，要使食品質量安全的法律法規真正發揮作用，僅有一個《食品安全法》基本法是不夠的，必須相應要對管理過程中涉及的各單行法進一步細化，使各監管執行領域都有法可依，建立覆蓋全過程的法規；另一方面，從時效性角度考慮，食品質量安全法律法規的制定不是一勞永逸的事情，世界范圍內的食品安全事件層出不窮，這要求相應的法律法規必須能夠根據客觀需要不斷更新和完善。在這些方面，歐盟的法律法規體系做了表率。為更好地應對食品安全突發事件，這要求我國也要加快法規體系的完善和更新速度。

（三）推行“從田頭到餐桌”整個食品供應鏈的綜合管理

借鑒歐盟的經驗，我國應推行對“從田頭到餐桌”的各個環節的綜合管理。一是要加強產地環境保護，規范農藥、化肥、飼料添加劑等投入品管理；二是加強生產過程管理，指導生產者在生產過程中嚴格按照標準來操作，積極推行HACCP和良好操作規范GMP質量管理模式；三是規范包裝標識的管理和建立追溯制度，要主動滿足國際市場的需求，積極推行產品分級包裝上市和產地標識制度，尤其對轉基因食品，要通過規范包裝標識來保障消費者的知情權，并建立可追溯制度；四是完善市場準入制度，為安全優質并通過認證的食品營造良好銷售環境，同時加強上市食品檢測，防止不安全食品上市銷售。

（四）加快食品安全標準體系建設

為了適應國際市場的需求，歐盟在質量安全標準制定之初就注重按照國際標準，追求與國際接軌，而我國雖然也建立了食品標準體系，對于食品也分為有機、綠色、無公害三個認證等級，但是按照國內標準認證的食品卻不能得到國際的認可，國際上通行的一些認證體系在我國仍剛處于起步階段。認證標準的不統一也使我國的食品走出國門屢屢受挫。因此，我國必須加快與國際接軌的食品安全標準體系建設，積極采用國際標準，對于過時的國家標準或行業標準要即時進行清理和修訂，逐漸完善質量標準體系。

（五）建立我國食品安全風險管理系統

歐盟采用食品安全風險管理系統，使政府對食品安全監管主要以預防為主。風險管理是一個復雜系統工程，為了保證決策的科學性、準確性，管理者在做風險管理決策時，既要考慮到和風險有直接關系的一些因素，也需要考慮諸如經濟、社會、政治等會影響風險評估結果的一系列因素。目前，在我國對食品安全監管過程中，風險管理手段使用得并不多，單純依靠直接行政干預的方式來管理食品安全會影響監管的連續性、科學性和權威性。因此，我國食品安全管理還處于“反應型”階段，采用食品抽查等手段，治標不治本，不安全事件有增無減。只有借鑒歐盟的經驗，建立食品安全風險管理系統，才能根本解決我國食品安全問題。

參考文獻：

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編輯：李學迎

作者簡介：周峰（1980-），女，內蒙古人，山東財經大學公共管理學院副教授，研究方向：食品安全規制。

基金項目：山東省自然科學項目（ZR2009HQ003）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（11YJC790305）。

收稿日期：2014-12-30

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.022

文章編號：2095-7238（2015）02-0120-04

文獻標志碼：A

中圖分類號：D63