構建甘孜藏區牧民定居點公共服務體系的重要意義

安萬明

★政治·經濟★

構建甘孜藏區牧民定居點公共服務體系的重要意義

安萬明

牧民定居計劃是重要的民生工程和德政工程，雖然該計劃在甘孜藏區已基本完成，但定居點的公共服務體系還沒有構建起來，嚴重影響到政策的實施效果。構建牧民定居點公共服務體系，既是政府的迫切需要，又是牧民群眾的強烈呼聲，因此必須充分發揮政府主導作用，整合社會力量，提高定居牧民生活質量，實現公共服務均等化，真正在定居點建立完善的公共服務體系，讓定居牧民真正安居樂業。

牧民定居；公共服務；重要意義；體系；構建

新中國成立以后，在黨和國家的高度重視下，我國牧區經濟社會發展取得了長足進步，牧民生活條件得到了很大改善，但是由于自然和社會歷史等多重原因，仍然有部分游牧民沿襲傳統，居無定所。為了從根本上改善牧民群眾的生產生活條件，國家于2001年啟動了西藏游牧民定居工程試點，2008年底全面啟動了西藏、新疆、內蒙古以及青海、四川、甘肅、云南四省藏區游牧民定居工程。

一、甘孜藏區實施牧民定居計劃基本情況

根據國家統一部署，四川省從2009年開始實施牧民定居計劃，甘孜藏區作為主戰場，堅持“政府引導、牧民為主、因地制宜、分類指導、統籌規劃、合理布局”的原則，以建設定居新村、帳篷新生活行動、建設村民活動中心為主要內容，通過多渠道投資，爭取實現“家家有固定房、戶戶有新帳篷、村村有活動中心”[1]，達到牧民居住條件和基礎設施、生態環境有明顯改善、生活水平有明顯提高、公共服務水平有較大提升、畜牧業經濟有新發展的目標，從根本上改善藏區牧民生產生活條件。

截至2012年12月底，甘孜藏區共建成定居點620個，建成定居房57916戶(完成率101%)[2]，牧民定居計劃基本完成，牧民群眾的生產生活條件有了明顯改善，生活質量得到較大提高，定居點公共設施有了極大改善，公務服務能力明顯得到提升，社會治理水平顯著加強，基層組織建設進一步鞏固。

但是由于地域環境特殊、觀念轉變不到位、資金投入不足、制度管理缺失、科技人才匱乏等因素影響，牧民定居點公共服務設施建設滯后，公共服務手段單一，公務服務能力明顯不足，教育、就業、醫療、社保等無法滿足定居牧民需求，導致定居牧民不安居，個別地方甚至出現“有房無人住、定居點難定居”的現象，嚴重影響了牧民定居計劃的實際效果，對構建公共服務體系的需求極為迫切。可見構建牧民定居點公共服務體系，事關牧民群眾的切身利益，影響到甘孜藏區社會穩定大局，對實現甘孜藏區經濟社會和諧發展和社會長治久安具有重大現實和長遠意義。

二、構建牧民定居點公共服務體系的必要性

(一)構建牧民定居點公共服務體系是貫徹落實牧民定居政策的客觀要求

《全國游牧民定居工程建設“十二五”規劃》指出：“實施游牧民定居工程是國家民生工程和安居工程的重要組成部分，是惠及游牧民的德政工程。”并明確具體建設目標包括切實完成定居房建設、保障基本生產條件和公共服務基本覆蓋，其中對“公共服務基本覆蓋”具體為“結合現有農村飲水安全工程、無電地區電力建設、農村電網、農村公路、農村社會事業等各類專項工程，配套完善定居點水電路等公共基礎設施，使定居游牧民能夠享受到通水、通電、通路、通郵和醫療衛生、子女就學等基本公共服務。”

早在牧民定居計劃實施初期政府就提出了要在牧民定居新村配套和加強村級公共服務設施建設，大力發展與牧民定居生活相適應的教育、衛生事業，2012年出臺的《四川省牧民定居點公共服務與社會管理辦法(試行)》也明確了全省牧民定居點公共設施和和社會服務的管理問題，提出建設規范村民活動中心、設置“一站式”服務窗口、解決定居點內教育和就業問題、加大定居點內的環境衛生管理等要求。[3]

由此可見，構建牧民定居點公共服務體系是貫徹落實國家牧民定居政策的客觀要求，要站在“民生”和“德政”的高度上，貫徹落實好牧民定居政策要求，加強定居點公共服務建設力度，大力發展與牧民定居生活相適應的教育、衛生、文化等社會事業，加強交通、通信等公共設施建設，做好社會保障，強化社會管理，從根本上改善牧民生產生活條件，提高定居牧民生活水平。

(二)構建牧民定居點公共服務體系是滿足廣大牧民群眾需要的迫切要求

在政府強力推動下，甘孜藏區牧民定居工程順利開展，建設了一大批牧民定居點，廣大牧民群眾住進了寬敞明亮的新藏房，居住條件得到了明顯改善。但是由于起步晚、底子薄的先天不足，政府財政薄弱，完成牧民定居點建設的資金主要靠國家和省專項財政資金支持，自己投入資金有限，對于牧民定居點后續建設投入更是困難。再加上對于公共服務認識不到位，導致牧民定居點基礎設施建設落后，公共服務嚴重不足，群眾生產生活受到影響。

公共服務事關民生，對日常生活影響巨大，定居點現有公共服務建設的現狀無法滿足牧民群眾的現實需要，牧民群眾要求地方政府加強公共服務、構建公共服務體系的愿望非常強烈。牧民定居工程是一項利國利民的戰略工程，事關廣大農牧民群眾的切身利益，如果公共服務配套缺失，勢必影響藏區農牧民參與的積極性，影響牧民定居工程的實施效果。

(三)構建牧民定居點公共服務體系是提高定居牧民生活質量的必然要求

受經濟發展水平和高原自然條件制約，傳統游牧民居住條件簡陋，生產水平不高，防災能力不足，基礎設施薄弱，社會事業發展滯后，生活環境非常差。牧民定居點建設正是為了解決牧民群眾的生活困難，改善他們的生活條件，轉變生產生活方式，推動經濟社會發展，讓牧民群眾安居樂業。

要讓牧民群眾在定居點安居樂業，就必須不斷完善公共服務體系，做好基礎設施建設，加強交通建設，強化飲水安全，完善通訊設施，提高教育水平，完善衛生體系，建設宗教場所，提供就業崗位，增加牧民收入，切實解決牧民出行難、就醫難、上學難等問題。通過公共服務的完善，讓農民農牧民的生活質量顯著提升，安心進行生產生活。

(四)構建牧民定居點公共服務體系推動甘孜藏區公共服務均等化的現實要求

公共服務是促進社會公平正義的重要舉措，是實現和諧社會的重要保障。但是當前公共服務地區差異顯著，不公平的現象非常明顯。甘孜藏區由于經濟發展滯后，財政收入非常低，公共服務投入很少，其公共服務水平落后于全省平均水平，和成都等城市相比差距更大。

以2012年為例，當年成都市轄區面積12119平方公里，常住人口1417.28萬人，GDP總額8138.94億元，其中一般公共支出達1230347萬元，教育支出1622941萬元，社會保障和就業支出582950萬元，醫療衛生554822萬元；而甘孜州常轄區面積149599平方公里，相當于成都市的12倍，常住人口112.2萬人，僅為成都的8%，GDP總額175.02億元，僅為成都市的2.15%，其中一般公共支出達211114萬元，相當于成都市的17.16%，教育支出289318萬元，社會保障和就業支出170269萬元，醫療衛生114038萬元。[4]

甘孜藏區地廣人稀，財政收入很低，公共服務體系建設特殊性明顯，和發達地區相比差距非常明顯，要實現同步小康重任，就必須構建公共服務體系，讓藏區廣大農牧民享受均等的公共服務，共享改革成果。

三、構建牧民定居點公共服務體系的重要意義

(一)構建牧民定居點公共服務體系是實現牧民“心理定居”的重要手段

從游牧到定居是一種生活方式的改變，對于定居點的牧民來講，不僅僅是生活形式單純的改變，更是一種生活方式、生活習慣、生活心理的改變，導致很多不適應。如果沒有配套的措施，沒有足夠的公務服務，將加劇不適應的表象化，讓定居點的牧民群眾在心理上產生不適應，甚至會導致抵觸情緒產生，“心理定居”就無從談起。因此，必須構建起定居點的公共服務體系，讓牧民群眾享有充足的公共服務，提高他們的生活品質，滿足他們的生活需求，尤其是教育、醫療、衛生、娛樂甚至是信仰需求，讓他們充分享受公共服務，順利實現從游牧到定居的轉變，真正達到“心理定居”，為游牧民安居樂業奠定堅實的基礎。

(二)構建牧民定居點公共服務體系是推動牧區經濟發展的重要保障

甘孜藏區是典型的連片貧困地區，也是國家扶貧攻堅的重點區域，基礎設施建設薄弱，經濟發展嚴重滯后。通過構建公共服務體系，大力加強牧民定居點的基礎設施建設，實現交通便利、基礎保障、生活現代，尤其是強化產業支撐、推動教育就業將推動定居點的牧民群眾發展經濟，提高生活水平。同時，通過牧民定居點的典型示范作用，實現以點帶面，帶動整個藏區經濟發展。可見，構建牧民定居點公共服務體系對推動牧區經濟發展意義重大。

(三)構建牧民定居點公共服務體系是維護牧區社會穩定的重要措施

甘孜藏區經濟社會發展的不平衡，特別是基本公共服務的不足，成為境內外民族分裂勢力制造民族矛盾、挑動民族分裂的借口，也成為誘發社會不穩定的重要根源。游牧民定居計劃是一項造福廣大牧民的重要政策，如果不能構建起良好的公共服務體系，勢必又會引發定居點群眾的諸多不滿，又將成為制造矛盾的借口，甚至會引發一些不必要的矛盾。只有構建起公共服務體系，才能切實滿足定居牧民的多種需要，真正造福他們；才能真正將國家政策落到實處，讓牧民受益；才能增強定居群眾的心理歸屬感，實現牧區社會穩定。[5]

(四)構建牧民定居點公共服務體系有利于提高定居牧民的人口素質

牧民定居以后，生活需求將更加多元，對公共服務的需求也將更加豐富，尤其是對文化生活的需求也更加迫切。通過構建公共服務體系，讓定居點的少年兒童順利入學，將大大提高他們的文化水平；同時，豐富的文化生活社會設施，如便民圖書室、文化廣場、活動廣場等，將為定居牧民提供更多的活動舞臺；加上現代化的生活方式，引入先進的生活理念，強化與外界的交流和聯系，都將在豐富定居牧民生活的同時，切實提升文化品質和人口素質。

(五)構建牧民定居點公共服務體系是推動牧區社會事業發展的重要途徑

由于地理環境惡劣、交通不便，經濟發展滯后，甘孜藏區社會事業發展緩慢。牧民定居將游牧民集中居住，并構建起完善的公共服務體系，將全方位的提升牧民定居點的社會事業發展水平。在牧民定居點，通過完善基礎設施，讓牧民群眾能夠方便上學、方便看病、方便就業，享受現代生活，共享改革成果，帶動牧區社會事業全面發展。

牧民定居計劃是重要的民生工程和德政工程，作為重要戰場的甘孜藏區雖然已經基本完成計劃，但是公共服務體系還沒有完全構建起來，難以自動實現積極的聚合效應，影響定居牧民的生產生活，也影響政策效果的順利實現。[6]因此，必須充分認識構建甘孜藏區牧民定居點公共服務體系的必要性和重要意義，大力加大投入，充分發揮政府主導作用，綜合利用社會資源，構建起適合牧民定居點的公共服務體系，讓定居牧民充分享受政策效益，安居樂業，帶動甘孜藏區的各項事業跨越發展。

[1]李偉.全省藏區牧民定居行動計劃啟動[N].四川日報.2008-10-11

[2]省藏區民生辦.2012年度四川藏區三大民生工程推進情況[OL].四川省人民政府.http://www.sc.gov.cn,2012

[3]王思鐵.四川省藏區牧民定居行動計劃簡介[OL].http://blog.sina.com,2012

[4]四川省統計局，四川省統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2013年

[5]黃偉、靳曉芳.論民族地區公共服務建設涉及的八個關系作者[J].行政管理改革，2011第12期，p47-51

[6]丁文武.集成電路產業公共服務體系建設研究[D].天津：天津大學，2011年

[責任編輯：陳光軍]

The Significance of the Public Service System Construction of Herdsmen Settlement in Garze Tibetan Area

An Wanming

Herdsmen settlement is an important project related with people's livelihood and virtue-building, which has been basically completed in Garze Tibetan area . However, the public service system of settlements has still failed to construct, which has caused serious impacts on the policy implementation. It is an urgent demand for government, as well as the outcry of the herders about the building of the public service system for settlement. Therefore, the government must play a leading role, integrate social forces, improve the life quality and realize the equalization of public service to establish a perfect public service system in settlement, making settled herdsmen to live and work in peace and contentment.

the settlement of herdsmen; public services; significance; system; construction

安萬明，四川民族學院經濟管理系講師。(四川康定，郵編：626001)

F307.3

A

1674-8824(2015)06-0071-04

本文系2014年四川省教育廳項目——“甘孜藏區牧民定居點公共服務體系構建研究”階段性成果，項目編號：14SB0269。)