從管制到解制：慈善組織政府監管的邏輯進路

（山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100）

一、問題的緣起

近年來，中國的慈善組織發展迅速。2013年，全國非公募基金會超過了2000家，基層慈善組織超過了30萬個，當年社會捐贈總量突破了1000億元。慈善組織在扶貧濟困、抗震救災、安老助孤等方面發揮著越來越重要的作用。與此同時，其發展過程中存在的問題也暴露出來，從外部來看，慈善組織的法律地位仍不明確，諸多掣肘因素阻礙了慈善組織的發展；從內部來看，存在管理混亂、公信力低、運營不規范、信息不透明等問題。根據《中國慈善透明報告》的數據，2013年，中國慈善透明指數為43.11（總分為100），其中，達到60以上的公益慈善組織僅占29.6%；2014年的透明度指數上升為44.10，但仍偏低。當前形勢下，政府應當加強對慈善組織的監管，還是放松監管使其自由發展，亦或其他選擇？

要回答上述問題，必須理清慈善組織的發展與政府監管之間的邏輯進路。對此，國內學界主要形成了三種研究路徑，即法學路徑、公共政策路徑和公共管理路徑。法學研究路徑傾向于通過法律規制改造中國慈善組織與政府監管的格局，主要從現有的法律條文切入，運用比較分析的方法，借鑒域外法治的先進經驗，進而提出相應的對策建議。公共政策研究路徑的學者們沒有囿于法律范疇，而是把研究內容擴展到政策層面，為政府監管提供政策指導。公共管理研究路徑主要關注政府監管機構的調整及其與外部的協同。然而，慈善組織的政府監管既不是單純的法律問題，也不是僅憑政策或管理可以解決的?；诖耍狙芯繉⒕C合運用三種研究路徑，以慈善組織的社會性與公共性為切入點，對慈善組織的政府監管進行研究。

二、慈善組織的社會性與公共性

社會性與公共性是兩個既相似又不同的概念。由于研究視角的不同，往往會產生不一樣的解讀。這里認為，社會性泛指人的群體存在狀態，或者說它體現在人類的相互依賴關系上。公共性則需要依托于特定的條件，如公民的廣泛參與、社會認同、相對成熟的公民社會以及在此基礎上產生的多元價值、協商民主和法治精神。如果把這兩個概念做比較分析，我們不難發現公共性是一個比社會性更加限縮的概念，它是在傳統社會向公民社會轉型和進步的過程中逐步顯現出來的理性因子［1］43-52。 可以說，社會性是公共性產生的基石，而公共性是社會性的延伸。

傳統社會性的存續和現代公共性的生發是中國慈善組織發展的持續動力。中國的慈善思想源遠流長，如“上善若水”；“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”；“出入為友，守望相助，疾病相扶”等。歷朝各代也都提倡或鼓勵慈善之舉，如漢唐寺院的濟貧賑災；宋代的養老扶幼；元代的醫療救助；明清的民間慈善群體等。當然，古代慈善的意涵是比較狹窄的，并帶有一定的宗教色彩。建國后的很長一段時間，我國實行的都是計劃經濟，人們“有困難找組織”，很多問題都由國家或單位來解決。1981年，中國兒童少年基金會成立，以此為節點，現代意義上的慈善組織才開始逐漸發展起來，但相關配套制度并不完善，慈善組織的成立與運作仍受到諸多限制。從慈善組織的發展變遷來看，在國家與社會的分化尚不完全的歷史條件下，其更多的是關注社會性，因此，慈善組織的作用是有限的。

當代社會，慈善組織的傳統社會性依然存在，但隨著國家與社會的日益分化以及在此基礎上的逐步融合，其公共性凸顯。也就是說，慈善組織不僅關涉到社會性，更關涉公共性，其所獲取的資源來自社會，用于社會；其活動能夠解決公共問題，增進公共福祉。轉型時期，利益不斷分化，社會逐漸分層，貧富差距持續擴大，很多人產生被剝奪感和被邊緣感。如果說第一次分配是基于市場的分配，第二次分配是基于稅收和財政的分配，那么，慈善可以稱為“第三次分配”。它可以將財富從高度集中流向高度稀缺，從富裕流向貧窮，是對財富分配的再一次平衡；它可以解決市場和政府都解決不了或者解決不好的問題，可以幫助困難群體和邊緣群體，這無疑有利于促進社會公平正義，有利于推動社會主義和諧社會的發展。

因此，就慈善組織的政府監管而言，不僅應關注其社會性，同時應看到其公共性。值得一提的是，隨著我國慈善組織的增多和慈善事業的發展，從2005年至今，制定一部全國性的慈善法成為了各界關注的重要問題。全國人大和民政部廣泛吸納社會意見，形成了討論和研究慈善立法的熱潮，最終形成了《慈善事業法》（草案）。這正是重視慈善及慈善組織公共性的體現。

三、慈善組織政府監管的應然與實然

隨著改革的深入和利益的分化，公民的權利意識和主體意識開始覺醒，不僅對政府的治理能力提出了更高的要求，同時，在改革中利益受損的底層民眾，也越來越需要來自政府的關注。然而，公共問題日益復雜，單憑政府自身已無力應對，政社合作共治已成為一種趨勢。有學者認為，中國并不存在國家與社會合作的基礎，因為國家與社會間的合作是建立在強政府和強社會關系基礎上的，而當前中國更多的是政府較強，社會較弱。但不可否認，公民社會逐漸成熟以及在此基礎上實現國家與社會的合作共治是未來的發展方向。作為來自社會的力量，慈善組織的發展正是公民社會成長的縮影，它能夠有效地分擔政府的相關職能，并反向推動政府角色的重新定位和職能優化。

中共十八屆三中全會通過的 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用；適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。這為慈善組織的發展指明了方向。從應然層面來看：第一，政府是慈善組織監管的重要主體，但不是唯一主體。在治理規則、價值標準等方面，政府需要與其他主體進行民主對話，平等協商。換言之，政府應當遵循慈善組織的運作規律，通過社會參與的方式來化解慈善組織發展過程中的問題。第二，慈善的最終目的是為了社會的協調發展和全面進步，慈善組織的健康發展需要健全的法律制度以明確各方責任和運作規則，因此，有必要制定《慈善事業法》。需要指出的是，法律制度并不是管制的加強，相反，而是為了進一步推動慈善組織的發展。在此背景下，政府與慈善組織之間的關系要靠法律來調整，慈善組織的監管也會引入更多的社會力量。

從實然層面來看，長期以來，我國慈善組織實行的都是雙重管理體制，即慈善組織的成立不僅要得到登記管理機關即民政部門的批準，而且還要得到業務主管單位的批準。壹基金就曾一度因找不到掛靠單位也就是業務主管單位而遲遲不能運作。到2014年，這種雙重管理體制才終結。同時，很多慈善組織具有官方色彩，遵循著政府的運作邏輯，很多情況下，其捐贈資金主要來自于政府撥款，或者政府以社會動員的方式，通過電視、廣播、網絡等向公眾發布相關信息，形成社會的集中捐贈。這嚴重阻礙了慈善組織的發展，限制了民間慈善組織作用的發揮，因此，應正確處理慈善組織與政府監管之間的關系。另外，慈善組織和捐贈企業的稅收優惠幅度有限，退稅手續繁瑣，不同類型的慈善組織之間還存在著政策差異，這無形當中打擊了企業的捐贈熱情，壓縮了慈善組織的生存空間。

四、管制的歷史邏輯與解制的現實需求

建國初期，我國沿用了前蘇聯的管理模式，實行的是計劃經濟。舊時代的社會組織有的被取締，有的被關閉，只有少數被改造為官方或半官方的社會組織，被納入到了政府體制之中，這其中也包括慈善組織。如中國紅十字會改造為“中央政府領導下的人民衛生救護團體”，隸屬于衛生部；中國福利基金會改造為“中國福利會”，隸屬于中國人民救濟總會［2］69-76。 此時，人們都是“單位人”，從出生到死亡，很多事情都由國家和單位負責。政府的職能延伸到了社會領域，幾乎壟斷了社會福利、社會保障和社會救助的全部供給。政府成為了“全能政府”，慈善組織失去了獨立性，社會的自我調節功能喪失了。

1978年以來，黨和國家的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來。所有制結構的調整搞活和放開了中國的經濟，分配制度和分配原則的調整打破了平均主義，經濟成分、分配方式、就業形式的多元化，帶來了社會結構的分化，也帶來了不同群體之間的利益分化，城鄉之間、地區之間、不同行業和階層之間的差距持續擴大，加之市場機制本身的缺陷，社會公平問題凸顯。經濟發展的不平衡帶來了諸多的社會問題，如三農問題（農業、農村、農民）、三難問題（看病難、讀書難、就業難）等。隨著社會問題的增加以及政府財力的限制，慈善組織逐步發展起來，政府開始向民間借力，但仍對其實行嚴格的管制。

1994年，《人民日報》刊登了《為慈善正名》的社論，明確提出社會主義需要自己的慈善事業，需要自己的慈善家。此后，國家出臺了一系列關于社會團體、民辦非企業單位、基金會的法律法規。中國政府開始在社會領域進行探索和改革，政府對慈善組織的監管也由管制向解制過渡。社會學家薩拉蒙提出的“志愿失靈”理論，即慈善組織能力的不充分、慈善的特殊性、慈善的父權性和慈善的業余性，也為慈善組織的政府監管提供了理論依據。但他同時指出，政府和以慈善組織為代表的非營利機構在資金來源、運行方式和組織成本等方面存在互補性，它既可以使政府保持較小的規模，同時又能夠較好的完成福利供給的責任。

2005年，由民政部發布的《中國慈善事業發展指導綱要（2006-2010年）》正式生效。關注弱勢群體和草根階層，成為社會建設的重要內容和務實行動，也體現了政府的行政倫理。2006年，民政部啟動了《慈善法》的立法調研工作。2008年，民政部社會福利和慈善事業促進司的正式成立。2014年，慈善組織的雙重管理體制終結，直接登記管理制度開始在全國范圍內實施。政府廣泛吸納社會力量參與慈善事業，在此過程中，慈善組織及慈善活動存在的問題也開始暴露出來。經過十年的調研，慈善立法的時機已經成熟，《慈善事業法》（草案）將于2015年進行審議，可以說，這既是對慈善組織和活動的規范，又是一種解制，必將促進慈善組織和事業的發展。

五、從管制到解制：三個維度的分析

由管制到解制是中國慈善組織政府監管改革的邏輯進路。未來解制路向下的政府監管不僅是降低慈善組織的準入門檻，消除政策歧視，更重要的是要健全相關法律法規，推動慈善組織完善內部治理結構，如慈善募捐、慈善捐贈、慈善財產的管理使用、慈善信托、志愿服務、信息公開、監督管理、法律責任，等等。政府對慈善組織的監督、管理和評估等應引入更多的社會力量，公私協力共同促進慈善組織和事業的健康發展。慈善組織的政府監管從管制到解制應體現在以下三個方面。

理念維度上，慈善組織政府監管由封閉、排斥逐步轉變為開放、吸納。封閉和排斥只會限制慈善組織作用的發揮，不利于社會問題和公共問題的解決。事實證明，政府和市場都不是萬能的，而作為一種社會力量，慈善組織及其活動能夠解決政府無力解決的問題，能夠解決市場不能解決的問題。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，創新社會治理體制，改進社會治理方式；堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。因此，政府應樹立治理理念，以更加開放的態度，吸納慈善組織參與社會治理。

規制維度上，慈善組織政府監管由限制轉向有序放開。準入制度、信息披露制度和稅收優惠制度是需要取得突破的地方。準入制度是政府賦予各類慈善組織平等主體地位的關鍵，不能將有官方背景的慈善組織和民間慈善組織區別對待。信息披露制度則是提升慈善組織公信力的重要措施。近年來，慈善組織公信力危機事件頻發，民眾的質疑不斷，從而使其陷入了“塔西佗陷阱”，信息的不透明是主要原因。在德國，由政府全額出資成立社會事務中央委員會，定期審查受贈機構的財務信息對其進行公信力評估，然后按照不同級別頒發認證，通過這個認證，公眾可以清楚地知道自己應該選擇信任哪個NGO，并隨時了解捐贈的動向。這是值得我們借鑒的。目前，慈善組織捐贈稅前扣除資格采用個案認定的辦法，只有少數慈善組織享有全額免稅資格。因此，在稅收方面還有調整的空間。

體系維度上，慈善組織監管由政府一元主導向社會多元參與演進。政府的主要任務是制定規則，《慈善事業法》的制定便是重要的一步。良法是善治的依托，而善治又是良法的延伸。慈善組織運行過程中暴露出的諸多問題，無不體現了政府一元監管的無效率，多元主體參與監督成為了必然選擇。慈善組織監督的主體有政府、社會、利益相關者和獨立機構。政府監督主要是依賴登記、審計、評估等制度；社會監督更多是通過新聞媒體來實現的，這很大程度上取決于慈善組織信息公開的程度；利益相關者是具有法律監督訴權的捐贈主體；獨立機構包括律師事務所、會計師事務所和專業審計機構等。

六、慈善組織政府監管的創新：治理共同體

治理共同體的思想可以追溯至古希臘時期柏拉圖的城邦共同體，它是針對寡頭政治提出的一種理想共同體，即為實現某種共同利益而形成的關系或團體［3］19-24。古羅馬時期的政治哲學家西塞羅在《論共和國》中寫道，“國家是人民的事務。人民不是偶然匯集一處的人群，而是為數眾多的人們依據公認的法律和共同的利益聚合起來的共同體”。兩者都對共同體進行了闡釋，即它是利益聚合的團體或組織。但就本質而言，柏拉圖的“城邦共同體”和西塞羅的“國家共同體”依然停留在政治共同體層面，將其看作是人類在政治生活中利益分配的組織形式，是基于統治的聚合結構［4］82。這與現代公共性背景下的治理共同體并不相同，但可以將其視為治理共同體的雛形。

治理與善治理論的代表人物羅西努、羅茨和斯托克等人認為，治理是一定范圍的多元主體基于多元目標，采取多樣化手段對公共事務進行協同管理的過程和活動。國內學者俞可平認為，治理的基本含義是指官方或民間的公共組織在既定范圍的管理活動和過程。而關于共同體，滕尼斯認為，共同體是人的自主存在和主動選擇的結果，它是符合人類本身需要的組織化存在形式。那么，何為治理共同體呢？當代語境下，治理共同體不僅體現了社會性，更體現了公共性。它是一種在民主治理、協商談判和成熟公民社會基礎上建構起來的多元主體參與公共事務的協同管理機制。治理共同體擁有共同的價值理念、利益訴求和行動目標。

如前所述，慈善組織的監管應由政府一元主導向社會多元參與演進，媒體、捐贈者、利益相關者、獨立機構等，都可以參與到慈善組織的監管中來。政府主要任務是制定規則，這不是一種管制，而是為慈善組織的健康發展提供制度環境，或者可以說是一種另類的解制。在此基礎上，可以成立獨立于政府的慈善組織委員會，它的作用是取代原有的業務主管機關。以往，業務主管機關的監督基本上處于缺位和無效狀態。很多情況下，業務主管機關并不愿意為慈善組織背書，或承擔過多的責任。雖然雙重管理體制已經終結，但慈善組織的發育并不成熟。慈善組織委員會可以與民政部門、稅務部門、審計機關等實現信息共享，使慈善組織的監管由入口審核轉向動態的過程管理，并使監管過程的公開化。當前，慈善組織的數量大幅增加，各種慈善捐贈活動大量出現，多元主體參與慈善組織監管成為未來的發展趨勢，即以治理共同體的形式，在一定的治理規則和共同的價值取向的基礎上，采取平等協商的方式，實現政社合作共治，推動中國慈善組織和事業的發展。

［1］葛荃.社會性與公共性析論：兼論中國社會三層次論說及其方法論意義［J］.學習與探索，2013（10）.

［2］賈霄燕、榮冀川.新中國慈善立法的基調演變：以慈善組織為切入點的分析［J］.河北法學，2014（8）.

［3］王立.共同體之辨［J］.人文雜志，2013（9）.

［4］公維友.我國民主行政的社會建構研究——一個“治理共同體”的分析視角［D］.山東大學博士學位論文，2014.82.